城鄉(xiāng)二元體制與農(nóng)民工市民化的道路選擇

王春雷

（長(zhǎng)江師范學(xué)院武陵山區(qū)特色資源開(kāi)發(fā)與利用研究中心，重慶408100）

城鄉(xiāng)二元體制與農(nóng)民工市民化的道路選擇

王春雷

（長(zhǎng)江師范學(xué)院武陵山區(qū)特色資源開(kāi)發(fā)與利用研究中心，重慶408100）

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，蓄積了巨大的城鄉(xiāng)勢(shì)能差：一方面蓄積了大量的城市戶籍利益；另一方面產(chǎn)生了數(shù)量龐大“城而不化”的“半城市化”人口農(nóng)民工。農(nóng)民工市民化過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元體制的頃刻瓦解，必然帶來(lái)積蓄已久城鄉(xiāng)勢(shì)能差的瞬間釋放，將對(duì)城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政能力帶來(lái)巨大沖擊。一些城市對(duì)市民化道路進(jìn)行了探索。二元體制的長(zhǎng)期性，決定了我國(guó)市民化的道路選擇，從時(shí)序上，只能走漸進(jìn)性、選擇性道路；從主體上，只能走政府主導(dǎo)型道路；從空間上，城市戶籍福利的剝離和農(nóng)村居民福利的增加必須同時(shí)進(jìn)行，從源頭遏制城鄉(xiāng)戶籍利益差；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民工市民化是城鄉(xiāng)一體化的階段性目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民工市民化的治本之策。

二元體制；城鄉(xiāng)利益差；農(nóng)民工市民化；戶籍制度；人口城鎮(zhèn)化；基本公共服務(wù)

我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于人口城鎮(zhèn)化率，大批農(nóng)民工“城而不化”，成為游走在城鄉(xiāng)之間的“兩棲人”。城市的無(wú)法融入，最后只能葉落歸根，返回農(nóng)村。第二代農(nóng)民工與鄉(xiāng)村斷絕了血脈，城市又無(wú)法融入，成為“雙向邊緣人”。農(nóng)民工職業(yè)與身份的分離，進(jìn)入城市卻又無(wú)法融入城市，成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)?！鞍氤鞘谢眹?yán)重制約了中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并帶來(lái)了一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，以人的城鎮(zhèn)化為核心。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)者和貢獻(xiàn)者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益差并產(chǎn)生了龐大的農(nóng)民工群體，由此決定了我國(guó)農(nóng)民工市民化的道路選擇。

一、二元體制的長(zhǎng)期性積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益差

新中國(guó)成立后，特定的歷史條件下，東西方陣營(yíng)對(duì)壘、經(jīng)濟(jì)上的“趕超戰(zhàn)略”“抽農(nóng)補(bǔ)工”的經(jīng)濟(jì)政策，初步形成了城鄉(xiāng)之間的利益差。為防止這種利益差通過(guò)人口的自由流動(dòng)產(chǎn)生新的平衡，國(guó)家建立了“城鄉(xiāng)分治”的戶籍制度，并以戶籍制度為基礎(chǔ)確立了城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)之間利益差的大壩由此得以形成。

1.城鄉(xiāng)二元體制蓄積了巨大的城鄉(xiāng)利益差。我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路與計(jì)劃體制緊密相關(guān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)資源的配置以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資源集中配置到城市。國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展，采用對(duì)農(nóng)村的剝奪來(lái)供給城市的策略。農(nóng)村資源和財(cái)富低價(jià)流向城市，以降低城市工業(yè)化成本。對(duì)農(nóng)村的剝奪，出現(xiàn)城鄉(xiāng)利益差，以戶籍制度為依托，實(shí)施了限制城鄉(xiāng)人口自由遷移的政策。二元體制的“大壩”將城鄉(xiāng)利益的落差逐步蓄積起來(lái)。城鄉(xiāng)間的利益“大壩”，使城鄉(xiāng)人口和資源無(wú)法自由流動(dòng)。一方面是城市福利待遇的不斷增加；另一方面對(duì)農(nóng)村人口農(nóng)業(yè)提取的增加。隨著戶籍制度的逐步完善，城鄉(xiāng)“大壩”愈發(fā)堅(jiān)固。以戶籍制度為基礎(chǔ)，政府的財(cái)政投入在城鄉(xiāng)之間涇渭分明。優(yōu)質(zhì)資源在城市的配置逐漸增加，蓄積在城鄉(xiāng)“大壩”兩邊利益差的“水位”也不斷上升。

改革開(kāi)放后，人口的城鄉(xiāng)自由遷移有所放寬，但城鄉(xiāng)利益差繼續(xù)被城鄉(xiāng)二元體制所阻礙，二元體制的大壩繼續(xù)起著城鄉(xiāng)利益過(guò)濾的作用。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，經(jīng)過(guò)城鄉(xiāng)二元體制的“利益過(guò)濾”，城鄉(xiāng)利益差依然保持在“高水位”狀態(tài)。農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)，經(jīng)二元體制過(guò)濾后部分被留在了城市。這種過(guò)濾越多，城鄉(xiāng)利益“大壩”積蓄的勢(shì)能差越大，農(nóng)民工市民化成本繼續(xù)推高。從城鄉(xiāng)居民人均收入可以反映出這種利益差距。

從表1可以看出，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民純收入之比，1995年為2.71，此后比值不斷增大，2009年達(dá)到最高值3.33，之后又逐漸下降，到2014年為2.75，幾乎又回到了1995年的原點(diǎn)。整個(gè)過(guò)程呈現(xiàn)出倒“U”形。城市居民可支配收入為農(nóng)村居民純收入的近3倍。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，世界上大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)居民收入比為1.5，極少國(guó)家超過(guò)2。國(guó)際勞工組織1995年發(fā)布的對(duì)36個(gè)國(guó)家的調(diào)查報(bào)告中，城鄉(xiāng)居民收入比超過(guò)2的國(guó)家僅有3個(gè)，中國(guó)位列其中。如果考慮到義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)引起的城鄉(xiāng)隱形差距，實(shí)際差距可能提高到5～6倍。[1]

表1 城鄉(xiāng)居民人均收入（1995—2014）

城鄉(xiāng)差距過(guò)大，成為社會(huì)動(dòng)蕩的不穩(wěn)定因素。世界銀行預(yù)測(cè)，2020年中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)將達(dá)到0.474。按照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)0.3以下為穩(wěn)定線，0.4為警戒線，0.5是危機(jī)線，0.6是動(dòng)亂線。[2]《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2015》顯示，中國(guó)基尼系數(shù)達(dá)0.45以上。頂端1%的家庭占有全國(guó)約1/3的財(cái)產(chǎn)，底端25%的家庭擁有全國(guó)財(cái)產(chǎn)總量?jī)H為1%左右。[3]城鄉(xiāng)差距除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特殊原因外，國(guó)家“重城抑鄉(xiāng)”的經(jīng)濟(jì)政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元分割、歧視性的社會(huì)福利和保障體系等，是城鄉(xiāng)差距過(guò)大的重要體制原因。[4]僅以社會(huì)保障為例，農(nóng)村居民的新農(nóng)合醫(yī)保雖然覆蓋率高于城市，但保障力度明顯低于城市，自付比例高于城市。[5]

建國(guó)后我國(guó)一直實(shí)行政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。[6]生產(chǎn)要素?zé)o法在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，直接影響勞動(dòng)力從低效率部門向高效率部門轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)二元體制無(wú)疑成為阻礙這種流動(dòng)的直接原因。通過(guò)以戶籍制度為邏輯起點(diǎn)的各種社會(huì)福利政策，城鄉(xiāng)二元體制積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益勢(shì)能差。有資料顯示，一個(gè)北京戶口上附加的顯性經(jīng)濟(jì)利益高達(dá)百萬(wàn)元。此外還有社會(huì)福利等隱性利益。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)人口從出生到死亡，享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和各種社會(huì)保障，每安排一個(gè)城市人口就業(yè)和生活，需要3～4萬(wàn)元，而占人口80%的農(nóng)村居民一直與此無(wú)緣。[7]改革開(kāi)放后，農(nóng)民工進(jìn)城，但延續(xù)下來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)強(qiáng)化著城鎮(zhèn)戶籍的附加利益，農(nóng)民工無(wú)法享受從教育、醫(yī)療到社會(huì)保障、公共服務(wù)等幾乎涵蓋了所有的公民利益。

2.巨大的城鄉(xiāng)利益差帶來(lái)市民化的高成本。農(nóng)民工市民化必然要求享受城市福利待遇，由此產(chǎn)生巨大的財(cái)政成本。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心測(cè)算出一個(gè)農(nóng)民工市民化成本為8萬(wàn)元。這些成本為政府投入的基本公共服務(wù)，主要包括六個(gè)方面：農(nóng)民工隨遷子女教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、其他社會(huì)保障、社會(huì)管理和保障性住房。[8]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2.77億人，其中外出農(nóng)民工1.69億人。[9]這些農(nóng)民工構(gòu)成我國(guó)名義城鎮(zhèn)化率，實(shí)際為“半城鎮(zhèn)化”人口。假定這些“半城鎮(zhèn)化”人口全部享受市民待遇，按人均8萬(wàn)元計(jì)算，市民化總成本約為13.52億元。另?yè)?jù)2013年7月中國(guó)社科院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為13.1萬(wàn)元。2020年預(yù)計(jì)有3億農(nóng)村人口進(jìn)行市民化，2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%，市民化人口將達(dá)到約3.9億人，政府公共成本支出約51.1萬(wàn)億元。[10]

我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分治的二元體制，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民工政策，像一道橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的“大壩”，積蓄了巨大的城鄉(xiāng)福利待遇的利益勢(shì)能差。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，職業(yè)與身份轉(zhuǎn)移的非同步，使得市民化成本不能及時(shí)化解。二元體制下城鄉(xiāng)福利差距的積累逐漸加大，特別是部分大城市戶籍的含金量越來(lái)越高，市民化成本也越滾越大。

2.77 億龐大的農(nóng)民工群體實(shí)現(xiàn)市民化，要有巨大的財(cái)政資金做支持。自1994年實(shí)現(xiàn)分稅制以來(lái)，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配性，使地方政府在農(nóng)民工市民化方面缺乏積極性。只有進(jìn)行財(cái)稅體制改革，在中央財(cái)政的支持下調(diào)動(dòng)地方政府積極性，同時(shí)探索農(nóng)民工市民化多渠道的主體參與機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，采取漸進(jìn)性的市民化道路，方為有效之舉。

二、二元體制的長(zhǎng)期性積累了大量“半城市化”人口

二元體制在積累了巨大城鄉(xiāng)利益差的同時(shí)也積累了大量的“半城市化”人口農(nóng)民工。傳統(tǒng)以物為本的城鎮(zhèn)化只是土地的城鎮(zhèn)化，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。大量農(nóng)業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移人口農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)上接納，體制上排斥，形成了龐大的“非市民化”人口。城鄉(xiāng)分割的二元體制使中國(guó)農(nóng)民工的出現(xiàn)與中國(guó)工業(yè)化的完成負(fù)相關(guān)。農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)晚于工業(yè)化的初步完成。1978年，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值超出農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4倍，而農(nóng)村人口卻是城市人口的4倍。傳統(tǒng)體制下，對(duì)農(nóng)業(yè)人口的市民化，國(guó)家采取的是精英轉(zhuǎn)移之路，只有農(nóng)村優(yōu)秀分子才能轉(zhuǎn)移到城市進(jìn)行市民化，大多數(shù)農(nóng)民禁錮在土地上。[11]改革開(kāi)放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)，也進(jìn)一步使集體經(jīng)營(yíng)條件下農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的隱性過(guò)剩開(kāi)始顯性化。

在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性依然受限制的條件下，過(guò)剩的勞動(dòng)力并沒(méi)有直接進(jìn)入城市實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，而是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)誕生了中國(guó)第一批農(nóng)民工。這部分勞動(dòng)力成為以后市民化的第一部分潛在人口。城市改革的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)政策的逐步放開(kāi)，到20世紀(jì)90年代初，大量農(nóng)村人口涌向城市，產(chǎn)生了席卷全國(guó)的“民工潮”，但依然未能實(shí)現(xiàn)市民化，這部分人口構(gòu)成市民化的第二部分潛在人口。國(guó)家城鄉(xiāng)分離的農(nóng)民工政策實(shí)行時(shí)間越久，需要市民化的農(nóng)民工人數(shù)越多，歷史欠賬累計(jì)越多，市民化總成本越高。2015年我國(guó)有2.77億農(nóng)民工，數(shù)量龐大的農(nóng)民工推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，提高了人口城鎮(zhèn)化率。從1992—2014年，城鎮(zhèn)化率從27.46%快速提升到54.77%。[12]但二元體制使大部分農(nóng)民工“城而不化”，積累了大量“半城鎮(zhèn)化”人口，戶籍人口率依然很低。

按照城鎮(zhèn)化人口的統(tǒng)計(jì)口徑，在城市生活6個(gè)月以上，即統(tǒng)計(jì)為城市常住人口。2013年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有約36%[13]，有17.7%的缺口。2014年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)36.7%[14]，缺口進(jìn)一步擴(kuò)大為18.07%。從圖1可以看出，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距在不斷擴(kuò)大。

圖1 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距

我國(guó)的戶籍城鎮(zhèn)化率低于發(fā)展中國(guó)家60%的水平，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的水平。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的預(yù)期，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，仍有約15%的“半城鎮(zhèn)化”人口缺口。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化政策逐步放開(kāi)，大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了異地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。擴(kuò)大了二、三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到高效率產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出更多社會(huì)財(cái)富，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但這種城鎮(zhèn)化是不完整的城鎮(zhèn)化，或者說(shuō)是物的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化、人口的城鎮(zhèn)集聚化，而非人的城鎮(zhèn)化。物的城鎮(zhèn)化，僅使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的職業(yè)身份實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但城市身份并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)換，一直處于城市福利的排斥狀態(tài)。農(nóng)民工職業(yè)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，地域上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但以戶籍為標(biāo)志的社會(huì)身份依然是農(nóng)民。職業(yè)身份與社會(huì)身份轉(zhuǎn)變的非同步性，產(chǎn)生了中國(guó)獨(dú)有的農(nóng)民工群體。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制劃分了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍，不同的戶籍，享受不同的福利待遇。城市福利待遇獲得的前提是取得城市戶籍。只有擁有城市戶籍，獲得市民化待遇，才是真正的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶籍，使其無(wú)法享受城市居民的福利待遇，這種職業(yè)與身份、付出和待遇的非對(duì)等性的城鎮(zhèn)化也被稱為“半城鎮(zhèn)化”“偽城鎮(zhèn)化”。這種“半城鎮(zhèn)化”，直接制約了我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的人才瓶頸、消費(fèi)內(nèi)需的拉動(dòng)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)等，均與農(nóng)民工未能實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化有關(guān)。農(nóng)民工順利實(shí)現(xiàn)市民化，可以為這些發(fā)展中問(wèn)題的解決創(chuàng)造有利條件。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議政府工作報(bào)告明確指出，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，從國(guó)家政策方面對(duì)農(nóng)民工市民化提出了目標(biāo)要求?！鞍氤擎?zhèn)化”已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，一些城市開(kāi)始了農(nóng)民工市民化的道路探索。

三、我國(guó)農(nóng)民工市民化道路的實(shí)踐探索

在農(nóng)民工市民化的道路實(shí)踐中，一些城市進(jìn)行了有益的探索。21世紀(jì)初期，戶籍制度改革步伐加快，從“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)控制放松到小城鎮(zhèn)戶籍基本放開(kāi)，各地積極推進(jìn)戶籍制度改革。2000年浙江省率先取消地級(jí)市進(jìn)城和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。2001年鄭州、石家莊公布了七條可以入戶該市的標(biāo)準(zhǔn)。不到1年時(shí)間，鄭州市新增入戶10萬(wàn)人[15]。2002年開(kāi)始，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度成為戶改新方向。2002年2月，四川省建立全省統(tǒng)一的戶口登記制度，全面放開(kāi)地級(jí)市戶籍。2002年12月，江蘇省取消農(nóng)業(yè)戶口和進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)行戶口遷移條件準(zhǔn)入制。2003年3月，福建省開(kāi)始打破城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障格局，實(shí)現(xiàn)最低保障的城鄉(xiāng)一體化。2003年8月，鄭州取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、暫住戶口、小城鎮(zhèn)戶口，實(shí)行“一元制”戶口管理模式。2004年6月，南京建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，按照人口實(shí)際居住地，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。2004年廣州取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制，放寬入戶條件。

全面放開(kāi)的戶籍改革，使社會(huì)保護(hù)體系瞬間向社會(huì)民眾全面開(kāi)放，政府公共服務(wù)的一次性支出成本陡增。2003年8月，鄭州市放開(kāi)戶口管理，入戶人口蜂擁而至，1年之內(nèi)新增入戶15萬(wàn)人[16]。城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源立即捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法滿足城市人口的瞬間膨脹。地方政府的財(cái)政也無(wú)力為新增加人口提供更多的公共服務(wù)。2004年8月，在鄭州市“戶籍新政”試行1年后，不得不宣布暫停，退回到2003年的老標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，瞬間放開(kāi)城鄉(xiāng)戶籍的道路不可行。由此，一些地方開(kāi)始試行居住證制度。2009年上海推出《持居住證人員申辦本市常住戶口試行辦法》，居住證在滿足一定條件后可轉(zhuǎn)為常住戶口。[17]2014年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》的頒布，是我國(guó)戶籍改革的里程碑，標(biāo)志著二元戶籍從形式上走向了終結(jié)。在城市入戶方面，走的依然是逐步放開(kāi)之路。通過(guò)居住證和積分落戶制，來(lái)逐步對(duì)入戶人口放開(kāi)城市福利，政策具有明顯的漸進(jìn)性和可控性。2014年11月河南省出臺(tái)了《關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，各地可根據(jù)不同體量設(shè)置不同的落戶“門檻”，鄭州則建立完善積分落戶制度，以相應(yīng)的指標(biāo)來(lái)對(duì)應(yīng)落戶分值。進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)并有能力在城市生存的人優(yōu)先落戶。農(nóng)民獲得居住證，享受的僅僅是“基本型”公共服務(wù)均等化。如果進(jìn)一步獲得“進(jìn)階型”公共服務(wù)，需滿足“連續(xù)居住年限”“參加社會(huì)保險(xiǎn)年限”等條件要求。[18]2015年6月，貴陽(yáng)市戶籍改革分為三個(gè)圈層，不同圈層對(duì)應(yīng)不同的落戶標(biāo)準(zhǔn)和放開(kāi)程度。[19]

在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，地方政府選擇的是漸進(jìn)式的、有選擇性的、逐步放開(kāi)的戶籍制度。將農(nóng)民工入戶獲得社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目的內(nèi)容與應(yīng)盡社會(huì)義務(wù)或進(jìn)城時(shí)間相掛鉤，逐漸解決農(nóng)民工城市服務(wù)的均等化。在對(duì)戶籍制度放開(kāi)的人群選擇中，優(yōu)先選擇城市化能力強(qiáng)、對(duì)城市發(fā)展貢獻(xiàn)度高的人員，比如對(duì)城市購(gòu)房面積的標(biāo)準(zhǔn)，本身就是出于對(duì)城市地產(chǎn)發(fā)展貢獻(xiàn)度的考慮。對(duì)學(xué)歷、職稱的要求，這部分人是城市建設(shè)所急需的人才。對(duì)這些人進(jìn)行戶籍開(kāi)放，實(shí)際上是對(duì)流動(dòng)人口中的優(yōu)質(zhì)資源吸納到城市中，這部分人對(duì)城市的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于城市公共服務(wù)的支出。對(duì)城市化能力較差的農(nóng)民工、無(wú)力在城市購(gòu)房的人員，采用積分制，暫時(shí)無(wú)法享受到相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)。

四、二元體制的長(zhǎng)期性決定了我國(guó)市民化道路的選擇

二元體制的長(zhǎng)期性及由此產(chǎn)生的巨大城鄉(xiāng)勢(shì)能差和龐大農(nóng)民工人口，決定了我國(guó)農(nóng)民工市民化的道路選擇。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分治所產(chǎn)生的巨大城鄉(xiāng)利益勢(shì)能差，使中國(guó)的農(nóng)民工市民化政策陷入了兩難境地：既不可能繼續(xù)以二元體制來(lái)阻止農(nóng)民工的市民化，又不可能完全放開(kāi)，對(duì)農(nóng)業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移人口短期全部實(shí)現(xiàn)市民化?，F(xiàn)有的城市資源經(jīng)受不起蜂擁而至的農(nóng)民工，龐大的市民化成本超出了地方政府的現(xiàn)有財(cái)政承受能力和城市基礎(chǔ)實(shí)施承載力。

從時(shí)序上講，有兩條途徑：一次性普惠式道路；漸進(jìn)式選擇性道路。前者一次性償還，大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)利益差的驅(qū)動(dòng)下蜂擁而至，對(duì)城市現(xiàn)有資源和財(cái)政支付能力沖擊太大；漸進(jìn)式有選擇性償還，將部分城市公共服務(wù)的待遇償還給農(nóng)民工，可以減少對(duì)社會(huì)資源的沖擊。長(zhǎng)期積累的巨大歷史欠賬，只能逐步清償，由此決定了農(nóng)民工市民化道路的漸近性。漸進(jìn)式市民化道路的前提，是對(duì)當(dāng)前的財(cái)政體制進(jìn)行改革，引進(jìn)社會(huì)資本，充分調(diào)動(dòng)中央政府、地方城市政府、企業(yè)、社會(huì)組織和農(nóng)民工個(gè)人共同參與市民化進(jìn)程的積極性，順利平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。

漸進(jìn)性的市民化道路，直接面臨著市民化人口的選擇性問(wèn)題。我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷三個(gè)階段：農(nóng)民、農(nóng)民工、市民。農(nóng)民工階段為中國(guó)所獨(dú)有。發(fā)達(dá)國(guó)家只有農(nóng)民的市民化，職業(yè)轉(zhuǎn)換同時(shí)伴隨著身份轉(zhuǎn)換。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化與工業(yè)化基本同步進(jìn)行，走的是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城市化道路。城鄉(xiāng)間的利益差別，在市場(chǎng)力量的推動(dòng)下，通過(guò)城鄉(xiāng)資源的自由流動(dòng)，可以很快抹平這些差別。與我國(guó)農(nóng)民工市民化在政策處理上類似的是移民問(wèn)題。國(guó)外對(duì)新移民采取選擇性的積分制政策，可以有效控制市民化成本并及時(shí)化解，沒(méi)有形成巨大的歷史欠賬。2005年德國(guó)的《關(guān)于控制和限制移民和規(guī)定歐盟公民和外國(guó)人居留與融合事宜之法》，將移民的“控制”寫進(jìn)了法中，根據(jù)國(guó)家的接受能力，采取“積分制”選擇移民。2007年法國(guó)推行“選擇性移民政策”，接納有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的移民，同時(shí)嚴(yán)格控制其家屬隨同。[20]英國(guó)《1962年英聯(lián)邦移民法》規(guī)定，欲移民的英聯(lián)邦公民必須持有內(nèi)政部的證明書(shū)。證明書(shū)分三類：A類針對(duì)英聯(lián)邦國(guó)家公民，在英國(guó)有固定工作；B類指掌握英國(guó)所需技術(shù)的移民；C類指沒(méi)有技能的勞工，將按申請(qǐng)順序?qū)徟?。[21]1965年規(guī)定，C類許可證停止簽發(fā)，將沒(méi)有工作技能的人排除在外。[22]2002年之后，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國(guó)積極鼓勵(lì)專業(yè)人士和技術(shù)人員移民，向擁有相當(dāng)專業(yè)技能的外國(guó)人頒發(fā)許可證；海外學(xué)生在英國(guó)畢業(yè)后，可在英國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)工作許可證等。[23]2014年我國(guó)頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)市民化人口也是采用積分制。不同分類人群的積分?jǐn)?shù)值不同，從而決定了入戶和享受市民化待遇層級(jí)的不同，體現(xiàn)了我國(guó)市民化道路的選擇性。

從主體角度來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，其一元化過(guò)程需要政府來(lái)主導(dǎo)，由此決定了必須走政府主導(dǎo)型的市民化道路。新型城鎮(zhèn)化以市場(chǎng)主導(dǎo)，但農(nóng)民工市民化必須以政府主導(dǎo).對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行有序、可控性市民化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一直走的是政府主導(dǎo)型道路，新型城鎮(zhèn)化要求“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”。城鎮(zhèn)化過(guò)程中資源的配置可以依靠市場(chǎng)；但不同群體之間的利益再分配、為非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等化基本公共服務(wù)，則是市場(chǎng)無(wú)法解決的，必須依靠政府。應(yīng)以政府為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資源配置從集中走向城鄉(xiāng)均衡。農(nóng)民工的市民化成本，非市場(chǎng)因素所導(dǎo)致，而是政府行為使然。因政府之手導(dǎo)致的市民化高成本，破解之手同樣只能來(lái)自政府。此外，二元體制的巨大歷史遺留負(fù)擔(dān)，也必須由政府來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行有序推進(jìn)。歷史上由政府之手形成的城鄉(xiāng)勢(shì)能差，只能依靠政府之手來(lái)填補(bǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)投入，對(duì)城鄉(xiāng)利益差進(jìn)行再平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從源頭消除城鄉(xiāng)利益勢(shì)能差，才是解決我國(guó)農(nóng)民工市民化的治本之策。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制，在特定時(shí)期有其一定的歷史合理性。但隨著時(shí)代的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，生產(chǎn)要素流動(dòng)的客觀要求，原有的合理性早已喪失，二元體制越來(lái)越成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏，客觀上迫切要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)的自由流動(dòng)。作為生產(chǎn)要素最活躍的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，自發(fā)地由低生產(chǎn)效率部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)效率部門，即由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這是歷史的必然趨勢(shì)。轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民，其城市身份被稱為農(nóng)民工。農(nóng)民工是個(gè)過(guò)渡性身份，職業(yè)的轉(zhuǎn)移與身份的轉(zhuǎn)移并不同步，實(shí)際上只能是不完全轉(zhuǎn)移。由不完全轉(zhuǎn)移農(nóng)民工所參與的城鎮(zhèn)化，也只能是“半城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化的諸多經(jīng)濟(jì)特性并不能完全發(fā)揮出來(lái)，使城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用大打折扣。中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，必須以新型城鎮(zhèn)化取代以物為中心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，確立以人為核心的城鎮(zhèn)化，才能更好發(fā)揮城鎮(zhèn)化的各種效能。

以物為本城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期積累的城鄉(xiāng)二元利益“大壩”，成為政府主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化的歷史后遺癥。正所謂：“塵歸塵、土歸土”，在以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，對(duì)政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化時(shí)期的歷史欠賬，必須依然采取政府主導(dǎo)的市民化道路來(lái)解決歷史遺存。

根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，城鄉(xiāng)存在生產(chǎn)率的差別，在城鄉(xiāng)利益差的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，從低效率部門進(jìn)入到高效率部門，從農(nóng)村進(jìn)入城市，從而推動(dòng)了城市化的發(fā)展。隨著人口由鄉(xiāng)入城的遷移，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸減少，城市勞動(dòng)力逐漸增多，該過(guò)程一直持續(xù)到城鄉(xiāng)利益差別消失為止，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

建國(guó)后，由于各種歷史的原因，我國(guó)實(shí)行了城鄉(xiāng)分離的治理模式，建構(gòu)了城鄉(xiāng)二元體制。我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制像一道橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的大壩，把農(nóng)民工的部分利益阻擋在城市體制之外。進(jìn)入城市農(nóng)民工的部分價(jià)值和權(quán)益因二元體制而被城市所剝奪和排斥。經(jīng)過(guò)二元體制過(guò)濾后的農(nóng)民工價(jià)值低于城市化過(guò)程中應(yīng)得的價(jià)值，有學(xué)者稱為“半城鎮(zhèn)化”。首先體制上受到排斥，無(wú)自由遷移權(quán)。改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)遷移政策有所放寬，農(nóng)村居民進(jìn)場(chǎng)，受到利益排斥，無(wú)市民化待遇。遭受用工歧視，同工不同酬、同命不同價(jià)，受到二元體制的利益過(guò)濾，部分價(jià)值被城市剝奪。二元體制下城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)最終也能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的平衡，但這種經(jīng)過(guò)二元體制過(guò)濾后的平衡是種低層次的平衡。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和人口結(jié)構(gòu)的老齡化，勞動(dòng)力從無(wú)限供給逐漸走向相對(duì)短缺。現(xiàn)有低層次的城鄉(xiāng)平衡已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新要求。新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)家提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其本質(zhì)就是要還原農(nóng)民工真實(shí)的社會(huì)價(jià)值，使其獲得與城市居民同等的福利待遇?，F(xiàn)有的城市福利待遇以城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍制度為基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就要打破現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，首當(dāng)其沖是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度及與戶籍制度綁定的各項(xiàng)福利待遇。

城鄉(xiāng)二元體制堤壩的拆除，可以使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)高水平的平衡。城市農(nóng)民工價(jià)值的提高，打破了低水平的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平衡，拉動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，使一些潛在的農(nóng)業(yè)過(guò)剩勞動(dòng)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)移出來(lái)，釋放人口紅利，延緩劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)。

我國(guó)農(nóng)民工市民化的漸進(jìn)性、選擇性和政府主導(dǎo)型道路的平穩(wěn)進(jìn)行，必須要有更為長(zhǎng)遠(yuǎn)宏觀的戰(zhàn)略做指引。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民工市民化只能是城鄉(xiāng)一體化的階段性目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民工市民化的治本之策。農(nóng)民工市民化為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和終極目的。階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以靠長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)做指引，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的逐步實(shí)施可以更好促進(jìn)階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從空間上講，城市戶籍福利的剝離和農(nóng)村居民福利的增加必須同時(shí)進(jìn)行，才能從源頭遏制城鄉(xiāng)戶籍利益差。農(nóng)民工市民化道路，從空間上講，有兩條途徑：從城鄉(xiāng)利益“大壩”的高水位處抽水，即剝離現(xiàn)有戶籍制度的福利部分；[24]往“大壩”低水位處注水，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。真正意義上的戶籍改革，正是從這兩方面同時(shí)著手。

正像“農(nóng)民工”是個(gè)歷史性概念一樣，“農(nóng)民工的市民化”同樣是個(gè)歷史性問(wèn)題，具有過(guò)渡性，只是在現(xiàn)有戶籍制度的框架下，解決問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)。實(shí)質(zhì)是一種戶籍政策調(diào)整。剝離戶籍福利逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化才是真正意義上的戶改。[25]從更為宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)民工的市民化最終將成為一個(gè)偽命題。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：張?jiān)鰪?qiáng)

Urban-Rural Dualism and the Path of Citizenization of Rural Migrant Workers

Wang Chunlei
（Development Research Center of Featured Resources in Wuling Mountainous Area，Yangtze Normal University,Chongqing 408100,China）

Long-term urban-rural dualism accumulates a huge potential difference between the city and village.On the one hand,a lot of urban resident interests are accumulated;on the other hand,a large number of rural migrant workers emerge. In the process of citizenization,the quick collapse of the urban-rural dualism will lead to instant release of the potential difference,having great impact on urban infrastructure and finance.Some cities have explored the path of citizenization.Due to its long term,the citizenization path must be gradual,selective,led by the government,carried out at the same time with the stripping of urban household welfare and the increase of rural residents.And it should fundamentally keep the interest difference between urban and rural within limits.In the long run,the citizenization of rural migrant workers is the periodic goal of the integration of urban and rural areas which serves as the foundation of the citizenization.

dual system,interest difference between urban and rural,citizenization of rural migrant workers,household registration system,urbanization of population,fundamental public service

F323.6

：A

：1673－1573（2017）01－0072-07

2016-08-22

湖北省教育廳人文社科項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城際和諧”（14G488）

王春雷（1969-），男，河南南陽(yáng)人，長(zhǎng)江師范學(xué)院武陵山區(qū)特色資源開(kāi)發(fā)與利用研究中心副研究員，博士，研究方向?yàn)樾滦统擎?zhèn)化發(fā)展。