警察職責(zé)與警察義務(wù)之法理辨析

賈建平??

摘要：警察職責(zé)與警察義務(wù)是警察法學(xué)上的兩個基本概念，二者既有密切聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。警察義務(wù)包括警察組織的義務(wù)和警察人員的義務(wù)，警察職責(zé)屬于警察組織的義務(wù)。我國《人民警察法》沒有區(qū)分警察組織的義務(wù)與警察人員的義務(wù)，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生警察角色沖突問題。構(gòu)建和諧警民關(guān)系，需要適用警察公共原則和緊急性原則來區(qū)分警察組織的義務(wù)與警察人員的義務(wù)。為此，要修改《人民警察法》的相關(guān)內(nèi)容，刪除該法第21條的規(guī)定，明確規(guī)定警察的服務(wù)職責(zé)包括危難救助、保管遺失物和無人認(rèn)領(lǐng)的財(cái)物、在緊急情況下輔助解決民事爭執(zhí)等。

關(guān)鍵詞：警察職責(zé)；警察義務(wù)；人民警察法

中圖分類號：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）03-0052-04

“青島大蝦”事件①的熱度還沒褪去，“哈爾濱天價魚”事件②又一次把警察推到輿論的風(fēng)口浪尖，引發(fā)了社會公眾關(guān)于警察職責(zé)與警察義務(wù)的討論。警察職責(zé)與警察義務(wù)是警察法學(xué)上的兩個基本概念，在不同時期的具體內(nèi)容不同。我國《人民警察法》（1995年頒布實(shí)施，2012年修訂）作為警察法律體系的基本法，其中并沒有對警察職責(zé)與警察義務(wù)進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。正在征求意見的《人民警察法（修訂草案稿）》（公安部2016年12月公布）將“調(diào)解民間糾紛”規(guī)定在警察職責(zé)的范圍內(nèi)，而將“危難救助”作為一項(xiàng)義務(wù)規(guī)定在警察職責(zé)的范圍之外。筆者認(rèn)為，不論是《人民警察法》還是《人民警察法（修訂草案稿）》，都存在對警察職責(zé)與警察義務(wù)這兩個概念的基本內(nèi)涵認(rèn)識不清的問題。在《人民警察法》修訂之際，應(yīng)從法理上澄清警察職責(zé)與警察義務(wù)的聯(lián)系與區(qū)別，以規(guī)范警察權(quán)行使，保護(hù)私權(quán)。需要說明的是，“警察”一詞在不同語境下的含義不同，本文中的“警察”特指公安機(jī)關(guān)的人民警察。

一、警察職責(zé)與警察義務(wù)的概念厘清

我國《人民警察法》第3章規(guī)定了警察的義務(wù)和紀(jì)律，其中第21條規(guī)定了“四個應(yīng)當(dāng)”③。有人認(rèn)為，該條更加明確了人民警察全心全意為人民服務(wù)的“服務(wù)職責(zé)”。④筆者認(rèn)為，警察職責(zé)與警察義務(wù)是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。警察義務(wù)包括警察組織的義務(wù)和警察人員的義務(wù)，“警察義務(wù)就是警察職責(zé)”的觀點(diǎn)混淆了作為組織意義的警察和作為個體意義的警察，以致對警察職責(zé)與警察義務(wù)的內(nèi)涵產(chǎn)生了錯誤理解。

1.警察職責(zé)的內(nèi)涵

職責(zé)是指某一組織及其工作人員為完成工作使命而應(yīng)承擔(dān)的一定范圍內(nèi)的工作任務(wù)，以及完成這些工作任務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。職責(zé)包含兩方面內(nèi)容：一是工作范圍和工作任務(wù)，二是工作責(zé)任。在法學(xué)理論中，職責(zé)與權(quán)力是統(tǒng)一的。我國《人民警察法》第6條規(guī)定了警察的14項(xiàng)職責(zé)，其立法目的在于：一方面明確公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)的范圍，另一方面明確公安機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力界限。由此可以認(rèn)為：雖然法條表述中使用的是警察的職責(zé)，但警察職責(zé)的主體是警察組織，警察人員只能代表警察組織行使職權(quán)。另外，《人民警察法》不僅規(guī)定了警察的職權(quán)，還在第7章規(guī)定了“法律責(zé)任”。顯然，警察職責(zé)中的責(zé)任不是不作為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，而是指分內(nèi)應(yīng)做的事。因此，警察職責(zé)是警察組織在行使警察權(quán)的過程中應(yīng)做、必須做的事項(xiàng)，這類事項(xiàng)具有專屬性。除非法律明文授權(quán)，其他國家機(jī)關(guān)不得處理這類事項(xiàng)，這是警察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)在權(quán)力行使上的界分。

2.警察義務(wù)的內(nèi)涵

義務(wù)有法律義務(wù)、道德義務(wù)、宗教義務(wù)之分，法律義務(wù)是對法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)這樣行為或者不能這樣行為的約束，包括作為的義務(wù)和不作為的義務(wù)。在我國，權(quán)力的行使主體是國家機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)是一致的，因而作為國家行政機(jī)關(guān)的警察組織行使權(quán)力也是履行義務(wù)。權(quán)利的行使主體是私法人或者自然人，與其對應(yīng)的義務(wù)主體也應(yīng)當(dāng)是私法人或者自然人。普通公民經(jīng)過法定程序被錄用為人民警察后，就與國家之間形成了一種特殊的法律關(guān)系，即該公民基于警察身份而享有特定的權(quán)利，同時要履行相應(yīng)的義務(wù)。我國《公務(wù)員法》第2章規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)，其中，公務(wù)員的權(quán)利是公民基于公務(wù)員身份而享有的公法上的權(quán)利，該權(quán)利不是職權(quán)的內(nèi)容，其行使主體是公務(wù)員，與其相對應(yīng)的義務(wù)的承擔(dān)主體也是公務(wù)員。我國《人民警察法》第3章規(guī)定了警察的義務(wù)，這里的義務(wù)是相對于有警察身份的人所享有的特定權(quán)利而言的，其主體是警察人員。因此，警察義務(wù)在不同語境下的內(nèi)涵不同，既可能指警察組織的義務(wù)，又可能指警察人員的身份義務(wù)。

3.警察職責(zé)與警察義務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系

行政法學(xué)者普遍認(rèn)為行政職責(zé)與行政義務(wù)是同質(zhì)的概念，由此推斷警察職責(zé)是警察組織的法定義務(wù)。但筆者認(rèn)為，行政主體的義務(wù)有積極義務(wù)與消極義務(wù)之分，行政職責(zé)屬于行政主體的積極義務(wù)。行政義務(wù)有實(shí)體性義務(wù)與程序性義務(wù)之分，行政職責(zé)表現(xiàn)為行政主體的實(shí)體性義務(wù)，程序性義務(wù)只是行政職責(zé)的派生性義務(wù)。例如，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定信息公開義務(wù)是出于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的需要。因此，警察職責(zé)是警察組織的法定、作為義務(wù)，而不是警察組織義務(wù)的全部。

二、警察組織的義務(wù)與警察人員的義務(wù)之區(qū)別

目前，理論界普遍認(rèn)為警察組織的義務(wù)是通過警察人員來具體承擔(dān)的，警察組織的義務(wù)就是警察人員的義務(wù)，警察人員如果不履行義務(wù)或者違法履行義務(wù)，就會導(dǎo)致警察組織不作為或者違法作為。筆者認(rèn)為，警察人員具有雙重身份：一是代表警察組織履行義務(wù)，二是基于警察的特殊身份履行身份義務(wù)。不能將警察組織的義務(wù)等同于警察人員的義務(wù)，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，警察組織的義務(wù)與警察職權(quán)具有一致性，是警察組織行使職權(quán)過程中所受的必要的法律約束，是一種法定義務(wù)，要通過警察組織行使相應(yīng)的警察職權(quán)而得到履行。警察人員的義務(wù)是警察人員基于特殊的身份而享有一定權(quán)利時所應(yīng)當(dāng)履行的與其身份相適應(yīng)的義務(wù)，既包括法律義務(wù)，也包括道德義務(wù)。我國《公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員的9項(xiàng)法律義務(wù)，這些義務(wù)多為自律性要求，不需要借助于警察權(quán)的行使即可得到履行。由于不限制相對人的權(quán)利和自由，所以警察人員的義務(wù)不要求必須有法律依據(jù)。如給迷路的人指路、幫助殘疾人過馬路等向公民提供幫助，這類行為即使沒有相關(guān)法律規(guī)定，警察人員也可以實(shí)施。

第二，除非遇到緊急情況，警察組織履行義務(wù)有時間限制（工作時間內(nèi)）和地域限制（本組織管轄范圍內(nèi)），否則構(gòu)成越權(quán)。另外，警察組織劃分為不同的警種，每個警種的職責(zé)不同，每個警種只能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行警察活動。警察人員的義務(wù)是基于“警察”的身份而承擔(dān)的義務(wù)，不受時間、地域和警種的限制。

第三，通常情況下，警察組織的義務(wù)屬于依職權(quán)的義務(wù)。例如，警察在執(zhí)法執(zhí)勤過程中遇到打架斗毆、盜竊等違法犯罪行為時有及時制止并予以處理的義務(wù)，否則構(gòu)成不履行法定職責(zé)（依申請的警察許可除外）。警察人員的義務(wù)是依申請的義務(wù)。例如，盲人過馬路申請幫助時，警察人員應(yīng)當(dāng)提供幫助，否則要承擔(dān)一定的責(zé)任。如果相對人沒有提出申請，則警察可以提供幫助，也可以不提供幫助。

第四，警察履行警察組織義務(wù)與履行警察人員義務(wù)的法律性質(zhì)不同。前者屬于職務(wù)行為；后者既不屬于職務(wù)行為，也不屬于個人行為，是第三種性質(zhì)的行為，可以稱為身份行為。根據(jù)警察法理論，判定警察職務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)是一個復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)，其核心是警察行為是否與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)。警察人員的義務(wù)如給迷路的人指路，既不是警察職責(zé)范圍內(nèi)的義務(wù)，也不是專屬于警察的義務(wù)，因而不能將警察履行警察人員的義務(wù)認(rèn)定為職務(wù)行為。根據(jù)民法學(xué)理論，民事行為主體的地位是平等的，而警察一旦穿上警服，在民眾眼中就代表著公權(quán)力，不再是普通公民，其依申請為普通公民提供幫助時雙方的地位并不平等。換言之，警察的身份義務(wù)不屬于民事義務(wù)的范疇。因此，不宜將警察的身份行為認(rèn)定為個人行為。

三、我國警察職責(zé)與警察義務(wù)立法存在的問題及《人民警察法》的修訂建議

厘清警察職責(zé)、警察組織的義務(wù)、警察人員的義務(wù)這三個概念之后，反觀我國《人民警察法》第21條的規(guī)定，其中有的屬于警察人員的義務(wù)范疇（如參加搶險救災(zāi)的義務(wù)），有的則屬于警察組織的義務(wù)范疇且構(gòu)成警察職責(zé)（如救助處于危難情形中人員的義務(wù)）。很多國家的警察法都規(guī)定警察職責(zé)包括消極行政職責(zé)、積極行政職責(zé)（服務(wù)職責(zé)）和協(xié)助行政職責(zé)，而我國《人民警察法》僅規(guī)定了消極行政職責(zé)，并未規(guī)定積極行政職責(zé)?；诰炻氊?zé)與警察組織的義務(wù)之間的關(guān)系，有必要將屬于警察組織的積極義務(wù)的事項(xiàng)直接規(guī)定為警察的服務(wù)職責(zé)。這樣，一方面可以呼應(yīng)“人民警察全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，另一方面使做好該類事項(xiàng)成為警察不可推卸的責(zé)任且有警察權(quán)作保障，不僅更有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益，還有利于消除人民警察履行義務(wù)的后顧之憂。在建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，社會服務(wù)是每個行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，只有多個部門既有分工又協(xié)同治理，社會才更有秩序。因此，我國關(guān)于警察服務(wù)職責(zé)的立法應(yīng)當(dāng)樹立“警察不是萬能的”理念，切忌無限擴(kuò)大警察服務(wù)職能?！熬祀m以保護(hù)個人生命、身體及財(cái)產(chǎn)為己任，但并非意味著警察要包攬所有與之有關(guān)的事項(xiàng)?！雹?/p>

綜上，我國《人民警察法》修訂的邏輯起點(diǎn)是明確區(qū)分警察組織與警察人員，不僅保障警察組織依法行使警察權(quán)、履行警察職責(zé)，而且保障警察人員依法行使權(quán)利、履行義務(wù)。具體修改建議有以下三點(diǎn)。

1.在“總則”中增加規(guī)定警察行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循公共性原則

警察權(quán)行使的公共性原則是指，警察權(quán)只有在公共利益需要時才得以啟動。在《人民警察法》總則中規(guī)定這一原則，意在概括性地明確警察的主要職責(zé)是維護(hù)公共安全和社會治安秩序，保護(hù)私權(quán)只是警察的輔助性職責(zé)。換言之，與維護(hù)公共安全和社會治安秩序有關(guān)的事項(xiàng)由警察處理，其他事項(xiàng)由其他國家機(jī)關(guān)處理或者靠市場調(diào)節(jié)。例如，“青島大蝦”事件、“哈爾濱天價魚”事件中的價格欺詐行為擾亂的是市場秩序，其規(guī)制屬于價格行政主管部門的職責(zé)范圍。

2.在“警察的職責(zé)”中增加規(guī)定警察的服務(wù)職責(zé)

第一，增加規(guī)定警察的“危難救助”職責(zé)。我國《人民警察法》第21條將警察救助作為警察義務(wù)，擴(kuò)大了警察提供救助的范圍；《人民警察法（修訂草案稿）》將“危難救助”規(guī)定在警察職責(zé)與權(quán)力一章中。筆者認(rèn)為，“危難救助”也應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)服務(wù)職責(zé)在警察職責(zé)中予以列舉，具體的法律條文可表述為“公安機(jī)關(guān)在發(fā)生重大事故、火災(zāi)、自然災(zāi)害及其他緊急情況，危及公共安全、人身、財(cái)產(chǎn)安全時，應(yīng)采取緊急措施，積極參與救助”。

第二，增加規(guī)定警察有保管遺失物和無人認(rèn)領(lǐng)的財(cái)物的職責(zé)。我國《民法通則》規(guī)定拾得遺失物應(yīng)當(dāng)歸還失主，債權(quán)人下落不明的，可以通過提存的方式消滅債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但并沒有規(guī)定提存機(jī)關(guān)。我國《物權(quán)法》第109條規(guī)定，拾得人應(yīng)及時通知遺失物的權(quán)利人或者將遺失物送交公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門?，F(xiàn)實(shí)中，拾得人拾得遺失物后，在權(quán)利人不明的情況下無法履行返還義務(wù)，而權(quán)利人也無從查找自己失物的下落，有關(guān)部門即使發(fā)布失物招領(lǐng)公告，由于各種原因也不能保證權(quán)利人知曉公告，由此增加了保管失物的成本。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒《新加坡共和國警察法》第4條、《俄羅斯聯(lián)邦民警法》第10條、《烏克蘭民警法》第10條的相關(guān)規(guī)定⑥，發(fā)揮我國警力分布廣泛的優(yōu)勢，將保管遺失物和無人認(rèn)領(lǐng)的財(cái)物作為公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，明確公安機(jī)關(guān)是此類財(cái)物的唯一法定保管機(jī)關(guān)，以便更加有效地保障公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

第三，增加規(guī)定警察有“在緊急情況下輔助解決私權(quán)關(guān)系明確的民事爭執(zhí)”的職責(zé)。民事糾紛宜由私人自行解決或者通過司法途徑解決，警察權(quán)一般不要介入，否則違背私法自治原則和警察權(quán)行使的公共性原則?！度嗣窬旆ǎㄐ抻啿莅父澹吩诰炻氊?zé)中增加規(guī)定了“調(diào)解處理民間糾紛”一項(xiàng)，筆者認(rèn)為作此規(guī)定有擴(kuò)張警察權(quán)之險，應(yīng)嚴(yán)格限制警察幫助解決民事糾紛的情形。具體可規(guī)定四方面條件：一是只有在私權(quán)遭他人侵害而處于緊急情況下，如果不立即救濟(jì)就會招致非常嚴(yán)重的后果或者使將來尋求司法救濟(jì)更為困難時，警察才能幫助解決民事糾紛；二是在警察施以幫助之前，私權(quán)關(guān)系必須明確，當(dāng)事人有義務(wù)舉證使警察相信其有請求幫助權(quán)；三是警察幫助處理民事糾紛并不是代行法院之責(zé)，只是為解決民事糾紛提供協(xié)助；四是警察協(xié)助處理民事糾紛必須應(yīng)權(quán)利人請求。

3.在“組織管理”中增加規(guī)定警察組織的程序性義務(wù)和警察人員的義務(wù)

我國《人民警察法》用專章規(guī)定了警察的義務(wù)和紀(jì)律，《人民警察法（修訂草案稿）》刪掉了這一章，在警察職責(zé)與權(quán)力一章增加規(guī)定了警察組織的協(xié)助義務(wù)，包括內(nèi)部協(xié)助義務(wù)和協(xié)助其他行政的義務(wù)；在警察人員管理一節(jié)僅規(guī)定了警察人員的紀(jì)律，沒有規(guī)定警察人員的義務(wù)。筆者認(rèn)為：警察組織的內(nèi)部協(xié)助義務(wù)屬于程序性義務(wù)，涉及警察組織內(nèi)部的勤務(wù)性工作，不屬于警察職責(zé)，不宜將其規(guī)定在警察職責(zé)與權(quán)力一章，建議規(guī)定在警察組織管理一節(jié)；同時，在警察人員管理一節(jié)增加規(guī)定警察人員的義務(wù)，以與警察人員的權(quán)利相對應(yīng)。

四、結(jié)語

完善警察職責(zé)的范圍，在我國《人民警察法》中增加規(guī)定警察的服務(wù)職責(zé)，有利于加強(qiáng)對警察機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)識，有利于人民警察依法行使職權(quán)。警察職責(zé)的內(nèi)容是否完善標(biāo)志著一個國家法治化水平的高低。警察職責(zé)作為上層建筑，必須與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)。研究警察職責(zé)如何完善，不僅要研究警察職責(zé)與警察義務(wù)的關(guān)系，還要研究警察機(jī)關(guān)如何協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)等。確定警察職責(zé)的范圍，既要保證警察能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公共安全、保障公民合法權(quán)利的任務(wù)，又不能無限擴(kuò)大警察的職責(zé)范圍；既要考慮警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的合理分工，又要注重政府與市場、社會的良性互動。限于篇幅，筆者不再贅述。

注釋

①2015年10月5日，一名游客在青島市一家燒烤店吃完飯結(jié)賬時，飯店老板稱“大蝦38元一只”，雙方因此發(fā)生糾紛，后來游客報警。警察到現(xiàn)場后認(rèn)為屬于價格糾紛，不屬于警察職責(zé)范圍而不管。一些民眾則認(rèn)為警察不作為。

②2016年2月9日，有游客在哈爾濱市某漁村吃飯時被飯店老板告知一條魚價格近萬元，雙方發(fā)生爭執(zhí)，警察到現(xiàn)場后讓雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成后全部帶回公安局。該事件中警察處理糾紛的方式引發(fā)公眾熱議。

③我國《人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險救災(zāi)和社會公益工作。

④李姝音：《“公眾的保姆”與警察職責(zé)泛化論》，《工人日報》2005年6月17日。

⑤[日]田村正博：《警察行政法解說》，侯洪寬譯，中國人民大學(xué)出版社，2016年，第21頁。

⑥《新加坡共和國警察法》第4條第（2）k項(xiàng)規(guī)定警察有保管無人認(rèn)領(lǐng)和遺失的財(cái)物并查找失主的職責(zé)；《俄羅斯聯(lián)邦民警法》第10條第20項(xiàng)、第21項(xiàng)規(guī)定民警機(jī)關(guān)的職責(zé)包括“采取緊急措施保護(hù)好無主財(cái)產(chǎn)和寶藏”，“保管好送交民警機(jī)關(guān)的遺失的證件、物品和其他財(cái)產(chǎn)，并設(shè)法歸還原主或依法處理”；《烏克蘭民警法》第10條第19項(xiàng)規(guī)定民警機(jī)關(guān)對上交的有價物品和財(cái)產(chǎn)的保管承擔(dān)責(zé)任。參見劉伯祥主編：《外國警察法》，中國法制出版社，2007年，第76、714、733頁。

責(zé)任編輯：鄧林