加強(qiáng)縣委書記權(quán)力監(jiān)督制約的四維探索

何旗++郭文亮??

摘要：縣級(jí)黨組織是中國(guó)共產(chǎn)黨承上啟下的執(zhí)政基礎(chǔ)，但近些年來縣委書記腐敗現(xiàn)象高發(fā)頻發(fā)，引起人們的高度關(guān)注和擔(dān)憂。縣委書記為何成為反腐敗的重點(diǎn)對(duì)象？究其原因，除了“天高皇帝遠(yuǎn)”的地緣因素，主要是權(quán)力高度集中而又缺乏有效的監(jiān)督制約。從源頭治理縣委書記腐敗問題的根本路徑是，從科學(xué)配權(quán)、適度分權(quán)、嚴(yán)格監(jiān)權(quán)、陽(yáng)光曬權(quán)四個(gè)維度監(jiān)督制約縣委書記權(quán)力，形成科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，營(yíng)造風(fēng)清氣正、健康向上的縣級(jí)政治生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：縣委書記腐敗現(xiàn)象；科學(xué)配權(quán)；適度分權(quán)；嚴(yán)格監(jiān)權(quán)；陽(yáng)光曬權(quán)

中圖分類號(hào)：D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）03-0014-06

在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)架構(gòu)中，縣一級(jí)政權(quán)起著上承中央與省市權(quán)力、下接百姓生計(jì)的關(guān)鍵作用，處于宏觀管理之末、微觀治理之始，是國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)的接合部、城市與鄉(xiāng)村的交匯點(diǎn)?？h委書記①不僅地位獨(dú)特，而且權(quán)力很大?？h委書記是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政治國(guó)的基層骨干力量，是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娦哪恐悬h的形象的具體代表者，也是最容易滋生腐敗的崗位。只有從源頭上對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行全方位的監(jiān)督制約，才能真正有效地防治縣委書記腐敗，維護(hù)黨的先進(jìn)形象，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、科學(xué)配權(quán)：改革縣委書記權(quán)力過于集中的體制

我國(guó)政治發(fā)展的歷程表明，權(quán)力配置不合理、權(quán)力高度集中容易導(dǎo)致權(quán)力失控、行為失范，引發(fā)腐敗。2014年，人民論壇問卷調(diào)查中心對(duì)“權(quán)力個(gè)人化現(xiàn)象在哪些層級(jí)更為嚴(yán)重”的調(diào)查結(jié)果顯示，50.6%的受訪者選擇“縣一級(jí)”。②在縣級(jí)黨政組織出現(xiàn)權(quán)力個(gè)人化、集中化的情況下，不可避免地會(huì)產(chǎn)生“土皇帝”“山大王”之類的腐敗分子。因此，防治縣委書記權(quán)力腐敗必須著手改革權(quán)力過于集中的體制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)合理配置。黨的十八大及十八屆三中全會(huì)都明確提出了確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的改革要求，這既包括黨內(nèi)權(quán)力的分配與制約，也包括黨政權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)。改革縣委書記權(quán)力過于集中的體制，既要實(shí)現(xiàn)縣委內(nèi)部權(quán)力的相互監(jiān)督制約，又要理順縣委與縣政府、縣人大之間的關(guān)系。

1.科學(xué)配置縣委機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡

要遵循“配置科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、各負(fù)其責(zé)、制約有效、相互配合”的原則，厘清縣委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主體，使其分別由縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、縣紀(jì)委會(huì)行使，形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的三元交互結(jié)構(gòu)，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。同時(shí)，科學(xué)劃定縣黨代會(huì)、縣全委會(huì)、縣紀(jì)委會(huì)及縣委書記的職權(quán)界限和具體分工，并使縣紀(jì)委會(huì)在黨代會(huì)框架內(nèi)重點(diǎn)對(duì)包括縣委書記在內(nèi)的“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。以此權(quán)力配置結(jié)構(gòu)為邏輯起點(diǎn)，合理配置縣委特別是縣委書記的權(quán)力。具體可以借鑒研究制度反腐的專家李永忠的建議：由縣級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨內(nèi)三個(gè)委員會(huì)，一個(gè)是決策機(jī)關(guān)——縣委會(huì)（縣級(jí)黨代會(huì)的常任機(jī)構(gòu)），一個(gè)是執(zhí)行機(jī)關(guān)——縣執(zhí)委會(huì)，一個(gè)是監(jiān)察機(jī)關(guān)——縣監(jiān)委會(huì)。其中，縣委會(huì)由15—21人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣委書記作為縣委會(huì)唯一的縣處級(jí)干部，是會(huì)議召集人，但表決時(shí)他的一票與其他委員的一票效能一樣；縣執(zhí)委會(huì)由5—7人組成，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由縣委專職副書記擔(dān)任書記，成員包括副縣長(zhǎng)、縣委組織部長(zhǎng)、縣委宣傳部長(zhǎng)、縣委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、縣委辦主任等；監(jiān)委會(huì)由5—7人組成，實(shí)行委員會(huì)制，縣紀(jì)委書記改稱縣監(jiān)委會(huì)書記。三個(gè)委員會(huì)的成員不得相互兼任?？h黨代會(huì)閉會(huì)期間，由縣委會(huì)代行縣黨代會(huì)職權(quán)，縣執(zhí)委會(huì)和縣監(jiān)委會(huì)向縣委會(huì)報(bào)告工作并接受其監(jiān)督，縣監(jiān)委會(huì)監(jiān)督縣執(zhí)委會(huì)，縣執(zhí)委會(huì)也可以對(duì)縣監(jiān)委會(huì)進(jìn)行制約。③此外，要進(jìn)一步明確縣黨代會(huì)有權(quán)通過正當(dāng)程序罷免或彈劾縣委書記。比如，如果發(fā)現(xiàn)縣委書記存在權(quán)力濫用等腐敗跡象，縣黨代會(huì)可以按照一定的組織程序，就縣委書記的廉政情況進(jìn)行質(zhì)詢和調(diào)查，并對(duì)有確鑿證據(jù)證明存在腐敗問題的縣委書記啟動(dòng)彈劾或罷免程序，暫停其工作并報(bào)上級(jí)黨委審批。

2.明確縣委書記與縣政府、縣人大的職責(zé)權(quán)限，正確處理黨政關(guān)系

按照縣委“管方向、議大事、強(qiáng)監(jiān)督”，縣政府“管執(zhí)行、抓落實(shí)”的原則，明確縣委書記與縣長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，形成書記定基調(diào)、定目標(biāo)，縣長(zhǎng)定措施、抓落實(shí)的工作模式，將縣委書記對(duì)政府工作的行政性統(tǒng)領(lǐng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡砸龑?dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同時(shí)把縣委書記的事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)適當(dāng)剝離，交還政府。在這方面，可以參照江蘇睢寧等地的做法，實(shí)行決議權(quán)與否決權(quán)分離機(jī)制。對(duì)于招商引資、征地拆遷、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)等事項(xiàng)，縣委書記不擔(dān)任負(fù)責(zé)人，也不直接參與具體方案的制訂，而由政府有關(guān)職能部門提出具體方案并交縣政府常務(wù)會(huì)議審議，然后提交縣委常委會(huì)研究，由縣委全委會(huì)討論通過后提交縣人大審議表決。通過這一系列環(huán)節(jié)，縣委書記對(duì)縣政府的領(lǐng)導(dǎo)由臺(tái)前走向幕后、由直接轉(zhuǎn)為間接、由無限變?yōu)橛邢?，這有利于防止縣委書記權(quán)力過分集中，減小權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。此外，要理順縣委書記與縣人大之間的關(guān)系，其關(guān)鍵點(diǎn)在于落實(shí)縣人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本縣重大事項(xiàng)的決定權(quán)，對(duì)縣“一府兩院”干部的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)大額財(cái)政開支的審議權(quán)。為此，要改革縣委書記兼任縣人大常委會(huì)主任的做法，嘗試由縣委專職副書記兼任縣人大常委會(huì)主任，以適度削減縣委書記的權(quán)力，加大縣人大對(duì)縣委書記權(quán)力的監(jiān)督制約力度。

二、適度分權(quán)：規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

縱觀近些年來的縣委書記腐敗案例，權(quán)力過于集中、自由裁量權(quán)過大是導(dǎo)致一些縣委書記走向腐敗不歸路的重要因素。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)征地拆遷、中小國(guó)有企業(yè)改制等經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目都是資金密集、資源緊缺、競(jìng)爭(zhēng)激烈且利潤(rùn)空間很大的項(xiàng)目，對(duì)這些重大項(xiàng)目的決策、實(shí)施，一般干部沒有權(quán)力“一錘定音”?！斑@就勢(shì)必使那些想攬工程掙錢的人特別是想攬大工程掙大錢的人，那些想當(dāng)官特別是當(dāng)了官還想當(dāng)更大官的人，把行賄的目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)位高權(quán)重、能夠‘一錘定音的縣委書記?！雹芸h委書記只要稍有私心，就會(huì)掉進(jìn)腐敗泥潭。在現(xiàn)行壓力型體制下，縣委書記肩負(fù)統(tǒng)領(lǐng)全縣、協(xié)調(diào)各方的重要職責(zé)，要減少縣委書記權(quán)力腐敗行為，就應(yīng)適度分解縣委書記的權(quán)力，構(gòu)建規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)機(jī)制。

1.明確縣委議事規(guī)則和決策程序

規(guī)則和程序是確保權(quán)力被正確行使的必要條件和重要保障。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者亨利·M.羅伯特在《議事規(guī)則》中揭示的：“在一個(gè)莊嚴(yán)的公共團(tuán)體中保持秩序、禮儀和正規(guī)是極其重要的?！雹菀凑拯h內(nèi)民主集中制原則的要求，健全縣委集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，明確縣委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，防止縣委書記在決策、用人等方面搞“一言堂”“一句話”。一是推行逆序發(fā)言制和縣委書記末位表態(tài)制。在縣委常委會(huì)討論“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策，大額資金使用）等事項(xiàng)時(shí)，要按照班子排序，排名靠后的班子成員先發(fā)言或表態(tài)，實(shí)施縣委書記不先發(fā)表主導(dǎo)性、傾向性意見，而是在參會(huì)常委充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上集思廣益，最后表態(tài)發(fā)言。為防止出現(xiàn)會(huì)上末位發(fā)言、會(huì)前私下打招呼的現(xiàn)象，一方面要出臺(tái)文件明確規(guī)定這一行為是違規(guī)的，另一方面要對(duì)涉及會(huì)前打招呼造成決策不當(dāng)、用人失察等權(quán)力濫用現(xiàn)象的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。二是做實(shí)票決制。要改革地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中長(zhǎng)期實(shí)行的醞釀制，在縣委決策中推行“一人一票”的投票表決規(guī)則，采取無記名投票方式并當(dāng)場(chǎng)公布票決結(jié)果，改變縣委委員、縣委常委與縣委書記的表決權(quán)重在事實(shí)上并不平等的狀況，確保每位投票者所投票的分量相同。三是推行縣委書記不直接分管制度?？h委書記不直接分管財(cái)務(wù)和人事，不插手行政審批、工程建設(shè)、土地規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等微觀事務(wù)，而將主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強(qiáng)對(duì)各事項(xiàng)執(zhí)行情況的督促檢查，逐步形成書記監(jiān)管、副職分管、縣委集體領(lǐng)導(dǎo)的新工作機(jī)制。在這方面，湖北、廣東、重慶、安徽等省份以及一些市縣都曾推行過縣委書記不直接分管人事、財(cái)務(wù)、基建等工作的做法，要在總結(jié)、提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加大制度建設(shè)力度，將一些行之有效的做法加以制度化、規(guī)范化，形成常態(tài)化的權(quán)力行使方式。

2.適度限制縣委書記在用人上的權(quán)力

在被查處的縣委書記中，有相當(dāng)一部分存在用人腐敗問題。事實(shí)上，縣委書記掌握的所有權(quán)力中，含金量最高也是最容易被濫用的權(quán)力就是用人權(quán)，其他權(quán)力都是在用人權(quán)的基礎(chǔ)上衍生出來的。鑒于此，可以借鑒一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)縣委書記的用人權(quán)從動(dòng)議、提名、考察、醞釀到討論、決定等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)提名權(quán)、考察權(quán)、任命權(quán)相分離。就干部動(dòng)議環(huán)節(jié)而言，需要對(duì)縣委書記動(dòng)議干部的時(shí)機(jī)、每年動(dòng)議干部的次數(shù)以及每次動(dòng)議干部的數(shù)量進(jìn)行必要的限定。就干部提名環(huán)節(jié)而言，建議擴(kuò)大候選人的范圍，實(shí)行差額提名（如規(guī)定至少要有3名候選人），將提名權(quán)的行使范圍擴(kuò)大至縣委全部常委乃至縣委全委會(huì)，并規(guī)定縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提名推薦干部候選人時(shí)必須寫書面推薦材料，其中須說明推薦理由、使用建議以及自己與被推薦人的關(guān)系。對(duì)縣委書記用人要實(shí)行“三提三不提”制度，即：只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標(biāo)準(zhǔn)，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍。通過這些措施，可以適度限制縣委書記的重要權(quán)力，壓縮權(quán)力尋租的空間，防止縣委書記在用人上獨(dú)斷專行，從而達(dá)到以權(quán)力“瘦身”為廉政“強(qiáng)身”的良好效果。

三、嚴(yán)格監(jiān)權(quán)：創(chuàng)新縣委書記權(quán)力監(jiān)督制度

我國(guó)廉政問題研究專家任建明指出：“權(quán)力一旦失去監(jiān)督，或者監(jiān)督有漏洞，掌權(quán)者就傾向于濫用權(quán)力而導(dǎo)致腐敗?！雹扪芯恐贫确锤膶＜依钣乐腋忧逦刂赋觯骸爱?dāng)權(quán)力失去20%的監(jiān)督時(shí)，它就蠢蠢欲動(dòng)；當(dāng)權(quán)力失去40%的監(jiān)督時(shí)，它就破門而出；當(dāng)權(quán)力失去60%的監(jiān)督時(shí)，它就鋌而走險(xiǎn)；當(dāng)權(quán)力失去80%的監(jiān)督時(shí)，它就敢于踐踏一切法律；當(dāng)權(quán)力失去100%的監(jiān)督時(shí)，它就不怕上斷頭臺(tái)。”⑦縱觀人類政治文明發(fā)展史，可以洞察到這樣一條鐵的定律：沒有監(jiān)督的權(quán)力必然趨向腐敗，缺少監(jiān)督的權(quán)力會(huì)自動(dòng)尋找腐敗的空隙。與中央、省市的權(quán)力運(yùn)行相比較而言，縣一級(jí)權(quán)力受到的監(jiān)督往往較弱。近年來被查處的縣委書記，其腐化墮落幾乎都與權(quán)力監(jiān)督虛化、軟化、弱化分不開。從制度設(shè)計(jì)上看，當(dāng)前對(duì)縣委書記的權(quán)力監(jiān)督包括上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督、外部媒體監(jiān)督等，看起來監(jiān)督是全方位的，但實(shí)際上，各種監(jiān)督對(duì)縣委書記很難充分發(fā)揮作用，監(jiān)督效果并不理想。因貪腐而入獄的甘肅省宕昌縣原縣委書記王先民在鐵窗內(nèi)便有如此反思：“在宕昌，沒有人能夠監(jiān)督我這個(gè)縣委書記，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，本縣檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，就是上級(jí)監(jiān)督也存在不到位的情況?！雹嗪鲜∨R澧縣原縣委書記李大倫也曾直言不諱地說：無論是紀(jì)委、檢察院，還是報(bào)社、電視臺(tái)，都不敢監(jiān)督我，也監(jiān)督不了我。⑨要有效監(jiān)督縣委書記權(quán)力，避免權(quán)力行使中的異化、腐敗現(xiàn)象，可以從以下三個(gè)層面著手，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體系，織密監(jiān)督制度之網(wǎng)。

1.充分發(fā)揮上級(jí)監(jiān)督的作用

解決“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的問題，關(guān)鍵要做到兩點(diǎn)：一是上級(jí)黨組織切實(shí)履行“兩個(gè)責(zé)任”。從大量案例來看，許多縣委書記在腐敗的泥坑中越陷越深，與上級(jí)黨組織和紀(jì)委對(duì)他們身上出現(xiàn)的一些涉及腐敗等不正之風(fēng)的小錯(cuò)提醒得不夠、批評(píng)教育得不力甚至睜一只眼閉一只眼不無關(guān)系。鑒于此，根據(jù)“誰任命、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”原則，省級(jí)黨委和紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)縣委書記的經(jīng)常性監(jiān)督管理：省級(jí)黨委要落實(shí)好主體責(zé)任，建立健全省委書記與縣委書記談心談話制度，定期開展談心談話，把對(duì)縣委書記的嚴(yán)格要求體現(xiàn)在日常監(jiān)管中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題，要通過談話、教育、警示、誡勉等方式及時(shí)批評(píng)和糾正，抓早抓小，防微杜漸；省級(jí)紀(jì)委要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，加大對(duì)縣委書記廉潔自律、民主決策、選人用人等方面的監(jiān)督力度，對(duì)腐敗行為敢于、勇于執(zhí)紀(jì)問責(zé)。二是建立健全省級(jí)巡視工作覆蓋至縣一級(jí)的制度。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的一柄利劍，更是懸置在權(quán)力者頭上使其不敢腐敗的一把達(dá)摩克利斯之劍。要加大省級(jí)巡視工作力度，開展縣委書記重要決策、重要工程項(xiàng)目審批、重要人事安排、大額度財(cái)物開支事項(xiàng)及個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)、“三公”消費(fèi)等專項(xiàng)巡視監(jiān)督。巡視組可吸收市級(jí)紀(jì)委和有縣委書記任職經(jīng)歷的干部參與，以熟悉巡視內(nèi)容。同時(shí)，增加巡視組數(shù)量和巡視頻次，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委書記用權(quán)的常態(tài)化、全覆蓋巡視。在這方面，河北省做了一些有益探索。為確保巡視監(jiān)督常態(tài)化順利進(jìn)行，2014年河北省將巡視組數(shù)量由原來的7個(gè)增設(shè)到11個(gè)，并實(shí)行11個(gè)設(shè)區(qū)市每年都有一個(gè)巡視組常駐，在對(duì)市一級(jí)巡視的同時(shí)對(duì)其所轄縣（區(qū)）進(jìn)行巡視、巡查或回訪，形成了全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督態(tài)勢(shì)。⑩此外，可根據(jù)巡視監(jiān)督情況和信訪舉報(bào)渠道反映的問題，不定期開展“回頭看”，通過殺“回馬槍”，讓心存僥幸者感到震懾常在。

2.強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督的制約作用

解決“同級(jí)監(jiān)督太軟”的問題，需要適度增強(qiáng)同級(jí)紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性?？h委書記的同級(jí)監(jiān)督主體既包括縣委班子成員、縣紀(jì)委，又包括縣人大、縣政協(xié)等，其中，離縣委書記最近、最易發(fā)現(xiàn)縣委書記腐敗跡象的，應(yīng)是最有權(quán)監(jiān)督的縣紀(jì)委書記。然而，在現(xiàn)行政治體制下，不僅縣紀(jì)委的監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)上要受縣委書記領(lǐng)導(dǎo)，而且縣紀(jì)委的人、財(cái)、物等都高度依附于縣委、縣政府。其他縣委班子成員由于沒有對(duì)等權(quán)力與縣委書記相抗衡，加上同級(jí)監(jiān)督缺乏程序性硬要求，也存在“監(jiān)督太軟”的問題。從目前的實(shí)際情況來看，需要從兩個(gè)方面著手提升同級(jí)監(jiān)督的效果。一是進(jìn)一步保障縣級(jí)紀(jì)委獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮縣紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委書記的監(jiān)督功能。黨的十八屆三中全會(huì)提出“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”B11，按此改革部署，各地可在省直管縣體制下探索改革縣紀(jì)委管理模式的辦法，在黨的十八大以來改革成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障縣級(jí)紀(jì)委獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。如在事權(quán)上明確賦予縣紀(jì)委對(duì)同級(jí)縣委及其常委會(huì)特別是縣委書記的監(jiān)督職權(quán)，在財(cái)政上將縣紀(jì)委日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)及其工作人員的福利待遇納入市紀(jì)委財(cái)政預(yù)算等。需要指出的是，全國(guó)已有三個(gè)省市（北京市、山西省、浙江?。┰陂_展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，這些省市要按照縣紀(jì)委與縣監(jiān)察委的職能和職權(quán)，在縣紀(jì)委書記的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮好縣紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)功能和縣監(jiān)察委的反腐功能，突出縣監(jiān)察委對(duì)縣委班子成員尤其是縣委書記權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、貪污受賄等行為的監(jiān)督處置功能。二是完善對(duì)同級(jí)監(jiān)督主體的失察追責(zé)機(jī)制。縣委書記的同級(jí)監(jiān)督主體，無論是縣委班子成員還是縣人大、縣政協(xié)等，都應(yīng)明確監(jiān)督責(zé)任。要按照監(jiān)督不力者被問責(zé)、監(jiān)督得力者獲重用的原則，對(duì)明知縣委書記有腐敗行為而不提醒、不報(bào)告、不監(jiān)督者，視情節(jié)輕重，追究監(jiān)督失察責(zé)任。同時(shí)，對(duì)那些堅(jiān)持原則、積極負(fù)責(zé)，能夠通過正常的組織渠道和方式及時(shí)向上級(jí)組織提出高質(zhì)量監(jiān)督意見的同志予以表彰，大膽重用敢講真話、敢于監(jiān)督的同志，以調(diào)動(dòng)同級(jí)監(jiān)督主體的積極性。

3.重視引導(dǎo)外部監(jiān)督發(fā)揮作用

黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用。”B12一般情況下，一個(gè)地方媒體的自由度越高，公民的言論自由度越大，地方官員就越不可能腐敗。解決我國(guó)輿論監(jiān)督不足的問題，關(guān)鍵是要賦予新聞媒體更多更大的采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)、評(píng)論權(quán)等監(jiān)督權(quán)，允許媒體積極報(bào)道腐敗問題的線索。B13對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體揭露、批評(píng)的縣委書記涉嫌腐敗問題，要建立及時(shí)受理、回應(yīng)、研判、查處的工作機(jī)制。在這方面，可以借鑒湖北、湖南、廣東、河南等省份開展電視問政的經(jīng)驗(yàn)，大力推廣縣委書記電視問政等有效做法，搭建平臺(tái)讓公眾代表直接行使監(jiān)督權(quán)，督促縣委書記依法合理用權(quán)。此外，要進(jìn)一步疏通群眾監(jiān)督渠道。省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門可以通過設(shè)置舉報(bào)專線、投訴信箱及建設(shè)網(wǎng)站客戶端，建立網(wǎng)民以“隨手拍”形式反映縣委書記腐敗問題的臺(tái)賬，實(shí)行對(duì)縣委書記腐敗問題的專項(xiàng)登記報(bào)告、排查研判和快速核實(shí)查處；接受群眾“一鍵式”舉報(bào)，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和保護(hù)舉報(bào)人權(quán)益的制度，給群眾提供安全、暢通的舉報(bào)渠道。建議盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，為群眾行使監(jiān)督權(quán)提供法制保障。

四、陽(yáng)光曬權(quán)：構(gòu)建縣委書記權(quán)力透明運(yùn)行機(jī)制

一般而言，權(quán)力運(yùn)行的透明度越高，腐敗現(xiàn)象越難發(fā)生；相反，權(quán)力運(yùn)行的透明度越低，腐敗現(xiàn)象越容易滋生蔓延。縣委書記腐敗現(xiàn)象多發(fā)，一個(gè)重要原因是權(quán)力運(yùn)行的公開透明度不足，因貪腐而被查處的縣委書記幾乎都存在權(quán)力運(yùn)行中暗箱操作的問題。只有將縣委書記的權(quán)力晾曬在陽(yáng)光下，才能有效降低其腐敗的發(fā)生概率。

1.推行縣委書記權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程

“權(quán)力清單制度是從源頭上防止腐敗的一項(xiàng)重要舉措?！盉14權(quán)力清單制度的推行，既可以明確告知社會(huì)公眾官員實(shí)際擁有權(quán)力的數(shù)量和規(guī)模，又便于開展社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，有助于縮小官員權(quán)力尋租的空間，減少發(fā)生權(quán)力腐敗的空隙。近年來，從河北邯鄲出臺(tái)“市長(zhǎng)權(quán)力清單”到成都武侯、江蘇睢寧、河北成安等地公布“縣委書記權(quán)力清單”，再到湖北編制《縣委權(quán)力目錄》，新疆新源縣在“制度+科技”防腐理念指導(dǎo)下出臺(tái)《縣委全委會(huì)、常委會(huì)及成員職權(quán)目錄》《縣委重大事項(xiàng)決策流程》《縣委管理干部任免票決制度》等，這些改革措施都具有普適性，為推進(jìn)縣委書記權(quán)力公開透明運(yùn)行提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。要在這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)章制度為依據(jù)，科學(xué)整理縣委書記權(quán)力清單（參見表1），強(qiáng)化縣委書記權(quán)力流程控制，明確縣委書記行使職權(quán)的客觀條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督舉措及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，壓縮權(quán)力的自由裁量空間，防范縣委書記用權(quán)的隨意性、隱蔽性等突出問題。同時(shí)，可以針對(duì)縣委書記崗位及其權(quán)力行使的特征，設(shè)置負(fù)面清單，對(duì)違反負(fù)面清單所列條目（如重大項(xiàng)目安排失誤、選人用人不當(dāng)?shù)龋┑目h委書記實(shí)行“一票否決”。

2.建立健全縣委黨務(wù)公開制度，提高黨內(nèi)事務(wù)的能見度

按照“公開是原則、保密是特例”的要求，推進(jìn)縣級(jí)黨務(wù)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開，編制《縣委黨務(wù)公開目錄》，以清晰的項(xiàng)目清單形式列出必須公開的黨務(wù)事項(xiàng)。除涉及黨和國(guó)家機(jī)密事項(xiàng)外，縣委的重大決策、重要人事安排、大額資金使用、民主生活會(huì)以及縣委領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行廉潔自律規(guī)定的情況、關(guān)乎全縣黨員切身利益的事項(xiàng)等，一律向全縣黨員干部公開。要合理確定公開的內(nèi)容、流程和方式，尤其要強(qiáng)化縣委特別是縣委書記在干部選拔任用、大額資金使用、重大事項(xiàng)決策等方面的信息公開，以增強(qiáng)縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行為在黨內(nèi)的透明度和公信力，最大限度地遏制權(quán)力運(yùn)行中的暗箱操作現(xiàn)象。此外，要健全縣委內(nèi)部情況通報(bào)與反映制度，如通過電視、黨報(bào)黨刊、黨務(wù)微博等媒介以及定期編發(fā)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)、召開新聞發(fā)布會(huì)等形式，對(duì)縣委特別是縣委書記的權(quán)力行使、“三公”消費(fèi)等情況進(jìn)行通報(bào)，以強(qiáng)化基層黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從制度上為增強(qiáng)縣委事務(wù)尤其是縣委書記權(quán)力行使的公開透明度提供有力保證。

3.構(gòu)建群眾參與權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制

制定縣委、縣政府“三重一大”決策細(xì)則，把重大事項(xiàng)決策的原因、依據(jù)、執(zhí)行過程和結(jié)果，通過一定形式向群眾公開，接受群眾監(jiān)督。建立重大決策論證和社會(huì)聽證制度，凡關(guān)系全縣民生和社會(huì)發(fā)展的重大決策，應(yīng)事先組織專家進(jìn)行論證，凡牽涉面廣、與全縣群眾利益密切關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，應(yīng)向社會(huì)公布或舉行聽證會(huì)廣泛聽取意見。對(duì)于未充分聽取群眾意見、未經(jīng)合理論證或者飽受社會(huì)質(zhì)疑的事項(xiàng)，要暫緩決策。在這方面，江蘇睢寧在全國(guó)首先推出現(xiàn)場(chǎng)直播縣委常委會(huì)接受群眾質(zhì)詢的舉措，其做法可資借鑒和推廣。另外，要擴(kuò)大縣委決策參與主體的范圍，探索使決策透明化的方式，如建立健全群眾聽證制度，在縣委全會(huì)就全縣群眾關(guān)切的重大民生問題、重要人事任命等決策召開會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)單位負(fù)責(zé)人以及部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表列席并聽取其意見，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、微博等媒體進(jìn)行全程實(shí)況播報(bào)，讓群眾對(duì)縣委及縣委書記權(quán)力運(yùn)行的軌跡知情、了解，實(shí)現(xiàn)用權(quán)行為公開化、透明化。

注釋

①為了行文方便，本文將縣級(jí)市、自治縣、市轄區(qū)的黨委書記統(tǒng)稱為縣委書記。

②參見人民論壇問卷調(diào)查中心：《77.2%受訪者認(rèn)同權(quán)力“三化”現(xiàn)象，“家族化”危害最甚》，《人民論壇》2014年第12期。

③李永忠：《走出困境：反腐戰(zhàn)略思維的創(chuàng)新》，《同舟共進(jìn)》2011年第8期。

④閻德民：《防止縣域官員腐敗與優(yōu)化縣域政治生態(tài)》，《中州學(xué)刊》2013年第2期。

⑤[美]亨利·M.羅伯特：《議事規(guī)則》，王宏昌譯，商務(wù)印書館，2016年，第12頁(yè)。

⑥任建明：《反腐敗制度與創(chuàng)新》，中國(guó)方正出版社，2012年，第79頁(yè)。

⑦李永忠：《十八大后制度反腐展望》，《人民論壇》2012年第33期。

⑧李郁軍：《一個(gè)縣委書記的漸進(jìn)式腐敗》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年11月23日。

⑨黃純芳：《權(quán)力弄盡墜深淵郴州系列腐敗案警示錄》，《湖南日?qǐng)?bào)》2009年12月4日。

⑩參見張素娟、王霞：《常態(tài)化全覆蓋強(qiáng)震懾——河北加強(qiáng)巡視工作綜述》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年2月11日。

B11《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《求是》2013年第22期。

B12《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月3日。

B13Andrew Wedeman：Double Paradox：Rapid Growth and Rising Corruption in China，China CITIC Press，2014，p.192.

B14Ren Jianming and Others：China's Recent Battle Against Corruption，F(xiàn)oreign Languages Press，2015，p.264.

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責(zé)任編輯：浩淼鄧林