投訴回復類案件的行政復議思路分析

高超超

理論探討

投訴回復類案件的行政復議思路分析

高超超

行政復議是維護申請人合法權益、監(jiān)督行政機關依法行政的重要機制，其相較訴訟程序而言效率更高，更便于申請人維權。現(xiàn)階段，食品管理、工商管理領域投訴回復行政復議案件逐漸增加，而且這些案件大部分是由職業(yè)打假人提起，因而投訴回復類案件日益引起重視。對投訴回復類案件進行分類可以更全面地認識投訴回復類案件?；诜ㄕ叩目剂?，不是所有投訴案件都適宜進入復議程序，明確哪些投訴回復案件適宜進入復議程序、哪些案件不宜進入復議程序具有重要意義。對能進入復議程序的投訴回復案件，根據(jù)不同種類確定不同的審理思路，可以更好地維護申請人權益，促進行政法治、保障國家行政復議資源不被濫用。

投訴；回復；行政復議；行政級別；類型

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為或者該行政行為所依據(jù)的部分抽象行政行為侵犯其合法權益，依法向該行政主體的上一級行政機關或法律、法規(guī)規(guī)定的特定行政機關提出復議申請，由受理申請的行政機關依法對行政行為的合法性和適當性進行審查并作出復議決定的活動。①行政復議具有一定的司法性、監(jiān)督行政屬性和對相對人合法權益進行救濟的屬性。②行政復議同行政訴訟在目的、處理對象、提起方式（由行政相對人主動提起）、適用的原則程序等方面具有相同之處。③

投訴是指公民合法權益受到侵犯，為維護其合法權益，向有權機關進行告知并要求有權機關維護其合法權益的行為。在有的情況下，投訴和舉報在行為表現(xiàn)上是一致的，投訴行為也被認定為是舉報行為。而且投訴人以自身權益被侵害為由請求有關機關維權，投訴人即是與被投訴機關作為或者不作為有利害關系的行政相對人。

隨著依法治國的全面推進，公民法治觀念更加強烈，投訴不僅成為公民表達自己意見、發(fā)泄自己情緒的一種方式，更成為公民維權的法律武器。近年來，在消費者權益保護領域、食品藥品領域和產品質量領域出現(xiàn)了大量的投訴案件，而且相當數(shù)量的投訴案件進入了復議程序。④而《中華人民共和國行政復議法》 （以下簡稱《行政復議法〉） 以普通的具體行政行為為藍本構建，主要針對的是行政機關侵犯公民、法人或者其他組織權益的具體行政行為。⑤《行政復議法》在制定之初并沒有刻意將行政機關的投訴回復行為單獨作為一類可以復議的行政行為，《中華人民共和國行政復議法實施條例》也沒有專門作出規(guī)定。而實踐中有的投訴進入復議程序，有的投訴不能進入復議程序，這又引起人們的困惑。因此，需要有針對性地探討其復議思路，在程序設計上既不可以“胡子眉毛一把抓”，將所有投訴都納入復議程序，也不可“一棍子打死”，不讓任何投訴進入復議程序。

一、投訴回復類案件的分類

投訴回復是指行政機關依法及時告知投訴人案件處理情況的行為，投訴回復類案件是指投訴人對回復不滿而以回復為由提起的復議案件。對投訴回復類案件進行分類，有助于更清晰地比較分析投訴回復行為，從而發(fā)現(xiàn)其共同之處。依據(jù)復議的進程階段和原因的不同，可以分為如下四類：

1.對投訴不予受理不回復的復議案件

受理是有關機關接受案件并對案件進行登記以備審查的程序，是案件進入行政機關視野的最初程序。2014年《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第15條規(guī)定：“有管轄權的工商行政管理部門應當自收到消費者投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴人：（一）符合規(guī)定的投訴予以受理，并告知投訴人；（二）不符合規(guī)定的投訴不予受理，并告知投訴人不予受理的理由。”行政機關收到公民的投訴后，認為案件不屬于該機關的職責范圍，對投訴不予受理并不告知投訴人理由，會直接阻塞投訴人尋求公權力維權的通道，引起投訴人困惑，并對投訴人的權益造成影響。

2.對投訴不予立案不回復的復議案件

立案是指行政機關對受理的案件進行審查后，對符合法定條件的案件納入正式調查處理程序的行為。2011年《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第17條規(guī)定：“工商行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內決定是否立案?！钡?9條規(guī)定：“對于不予立案的投訴、舉報、申訴，經工商行政管理機關負責人批準后，由辦案機構將結果告知具名的投訴人、申訴人、舉報人。工商行政管理機關應當將不予立案的相關情況作書面記錄留存。”立案意味著案件的處理進入正軌，在法定期限內，行政機關應當結案。公民投訴后，行政機關沒有立案也不告知投訴人理由，投訴人的權益不能進入正式程序進行救濟。這和不予受理都會對投訴人產生很大影響。

3.受理立案后對投訴不予回復的復議案件

回復是指行政機關在法定期限內將案件處理結果及時告知投訴人的行為。立案的案件必須在法定期限內結案，也需要在法定期限內將處理結果告知投訴人。2011年《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第57條規(guī)定：“適用一般程序處理的案件應當自立案之日起九十日內作出處理決定；案情復雜，不能在規(guī)定期限內作出處理決定的，經工商行政管理機關負責人批準，可以延長三十日；案情特別復雜，經延期仍不能作出處理決定的，應當由工商行政管理機關有關會議集體討論決定是否繼續(xù)延期?！?第58條規(guī)定：“工商行政管理機關對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，應當將處理結果告知被調查人和具名投訴人、申訴人、舉報人?！毙姓C關不告知的行為對投訴人的知情權利和監(jiān)督權利都會產生影響，因而這樣的案件也會引起行政復議。

4.對回復結果不滿意的復議案件

對回復結果不滿意是指行政機關在法定期限內告知投訴人案件處理結果，但投訴人認為案件處理結果明顯不當，和自己預期的結果相距甚遠。投訴人會認為相關機關給其強加了一個不公平的處理結果，從而對其精神和財產造成極大的傷害，尤其會沖擊其內心對公平理念的認識。這樣的案件容易引起行政復議。

5.對回復結果影響其獲得獎勵而復議的案件

這種案件與第四種案件有相同之處，但是又有顯著不同，所以單列。相同之處在于投訴人對不予回復或者對回復內容不滿，顯著不同之處在于其動機是希望通過復議改變回復結果來獲得獎勵。法律法規(guī)明文規(guī)定投訴舉報屬實者有權獲得獎勵的情形下，回復的結果會對投訴人獲得獎勵產生影響。2015年《中華人民共和國食品安全法》第115條規(guī)定對食品安全的投訴、舉報查證屬實，將給予投訴人、舉報人獎勵。⑥這種情形具體又可以分為兩種：一種是相關機關作出了回復，但是回復結果不利于投訴人獲得獎勵，投訴人不服，提起復議并要求獲得獎勵；第二種是相關機關沒有作出行政行為或者作出了行政行為但沒有作出回復，投訴人無具有法律效力的憑證，申請不了獎勵，投訴人認為相關機關不作為，提起復議并要求獲得獎勵。目前，因回復內容影響獎勵而引起的復議案件數(shù)量呈上升趨勢，應引起注意。

正是因為在五個方面的回復中都有可能引發(fā)行政復議，所以實踐中投訴回復類案件的數(shù)量很大。這也提示行政機關要重視行政程序，在受理、立案、回復各個程序中都要嚴格依法行政，及時給予投訴人相應反饋。

二、投訴回復行為的性質及其進入復議程序的理由

回復行為令人困惑，因為單就回復行為本身而言，其有可能單純就是一個程序性的告知行為，也可能和行政處罰等具體行政行為相融合而成為其他具體行政行為的有機組成部分，因此可以分為作為程序性告知事項的回復行為和影響相對人實體權利義務關系的回復行為。無論是作為程序性告知事項的回復行為還是影響相對人實體權利義務關系的回復行為，都具有納入行政復議范疇的理由。同時，不是所有投訴案件都適宜進入復議程序，基于法政策的考量，需要“屏蔽”一些案件進入復議程序。

1.作為程序性告知事項的回復行為

作為程序性告知事項的回復行為一般不直接對投訴人的實體權利義務造成影響，其前提條件是行政機關依法作出了具體行政行為。行政機關作出了行政行為后，對于是否應該回復有兩派觀點：一派觀點認為，只有法律法規(guī)或者規(guī)范性文件有明文規(guī)定的情況下才需要回復，若只有投訴人要求而沒有法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的明文規(guī)定，就可以不回復；另一派觀點認為，回復是行政機關的義務，是行政機關履行法定職責的應有之義，已具有法律上的依據(jù)，不需要再通過明文進行規(guī)定。顯然，從行政法治的角度看，第二種觀點更可取。我國憲法賦予了公民監(jiān)督國家機關及其工作人員的權利⑦，行政機關及時回復是公民行使監(jiān)督權利的重要途徑，是對公民的基本尊重。在全面推行依法治國、依法行政、依法執(zhí)政的背景下，行政機關也需要遵守回復的程序規(guī)定。而且回復行為并非行政事實行為而是行政法律行為，會對投訴人產生一定的法律效果，如產生投訴法律關系（受理立案）或者消滅投訴法律關系（結案）。⑧作為程序性告知事項的回復是行政機關必須遵守的職責，若行政機關違反了回復職責，其應對其行為承擔責任，故投訴人可申請復議。而且有的程序性告知事項會影響到投訴人取得獎勵，故會間接影響到投訴人的實體權利義務關系，投訴人也更有理由提起行政復議。但是由于行政機關已經依法作出了行政行為，如已經按照投訴人的要求對某商場進行了處罰，那么復議決定要如何作出呢？比較合適的做法是責令行政機關作出回復。

2.作為影響相對人實體權利義務關系的回復行為

作為影響相對人實體權利義務關系的回復行為，其本身并不獨立，而是被行政機關某一具體行政行為所吸收，是該具體行政行為的有機組成，而且實踐中多是不作為形式的具體行政行為。例如，消費者投訴某商家要求工商部門處罰該商家并及時回復，工商部門未處罰但向消費者作出了回復（回復內容是該商家無違法經營行為，故不予處罰），消費者對此回復不滿，提起行政復議（消費者如此提起復議也有客觀需要，因為只有書面回復才足以證明工商部門未對商家進行處罰，這樣案件才能在法定辦案期限90日以內進入復議程序，否則只能在辦案期限90日經過后進行復議）。此時的回復僅僅是一個形式，消費者不滿的是回復內容所指向的對該商家不予行政處罰這一具體行政行為（不作為）。這樣的回復往往可以被回復內容所指向的具體行政行為吸收，所以對回復行為不滿直接可以看成是對回復內容所指向的具體行政行為不滿。能被某一具體行政行為吸收的回復行為直接關系到投訴人的權益能否得到維護，會對投訴人的實體權利產生很大影響。⑨故從法理上講，這樣的回復行為可以進行復議。相關法律和司法解釋也將這類回復納入復議程序?！缎姓妥h法》第6條第9項規(guī)定的“對申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的案件，行政相對人可以進行行政復議”，結合《最高人民法院關于舉報人復議資格的答復》（[2013]行他字第14號）“舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格”，以及2015年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第6項規(guī)定的“對申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的案件可以提起訴訟”⑩，可知，行政相對人向行政機關進行投訴，若是行政機關不予回復或者行政相對人對回復不滿，構成不作為或者違法作為，則可以進行復議。但是不是所有影響投訴人實體權利義務的投訴案件都適宜進入復議程序，需要對能進入復議程序的投訴回復案件和不適宜進入復議程序的投訴回復案件進行明確，而且對進入復議程序的案件需要根據(jù)不同的特點設計不同的審理思路。

三、不宜納入行政復議程序的投訴回復案件

兩類投訴回復案件不宜進入行政復議程序，以下分述之。對于這兩類案件，復議機關的處理方式是：在五日內對當事人的行政復議申請進行審查，發(fā)現(xiàn)申請屬于這兩類情形之一的，決定不予受理?；當事人的復議申請進入復議審理程序后，復議機關才發(fā)現(xiàn)屬于這兩類情形之一的，作出終止行政復議的決定。接到投訴的行政機關可以建議投訴人向被投訴機關的上級部門進行投訴或者信訪。?

1.信訪回復案件

依據(jù)《中華人民共和國信訪條例》 （以下簡稱《信訪條例》），公民享有依法向信訪機關進行信訪的權利。公民對信訪機關的回復不滿，不可進行行政復議。其原因在于：（1）信訪和復議在功能上有重疊。?通過信訪的案件又進行行政復議，會造成行政資源的重復使用。（2）信訪回復進行復議會造成行政相對人將同一具體行政行為或者由同一具體行政行為引起的行政爭議在復議機關和信訪機關之間來回“游走”，使相關爭議長期無法終結，進而影響行政秩序，破壞法律尊嚴。?（3）信訪有其自身的糾錯機制。行政相對人對信訪回復不滿，可以依法逐級繼續(xù)上訪。若允許對信訪回復進行復議，會導致信訪制度難以運行，引起行政秩序混亂。這類案件投訴人可按照《信訪條例》的規(guī)定向上級信訪機關信訪舉報以維權。

2.監(jiān)察回復案件

監(jiān)察機關是國家行政系統(tǒng)中設置的專司監(jiān)察職能的機關，職能是對行政機關及其工作人員以及國家行政機關任命的其他人員的行政活動進行監(jiān)督，其具有進行紀律制裁的權力。

當公民的合法權利受到國家工作人員的侵犯或者發(fā)現(xiàn)國家工作人員紀律作風萎靡時，其有權向國家監(jiān)察機關投訴。對監(jiān)察機關的回復，不可進行行政復議。國務院法制辦公室《對監(jiān)察部〈關于咨詢劉某所提申請是否屬于行政復議受理范圍問題的函〉的復函》 （國法函〔2003〕5號） 也已確認:“行政監(jiān)察機關為履行政紀監(jiān)督職責作出的行政處分決定或者其他人事處理決定（包括對相關舉報事項的處理決定），不屬于行政復議受理范圍”。之所以監(jiān)察機關的回復不可復議，其理由在于：（1）監(jiān)察機關的行政行為不對行政當事人的實體權利義務產生影響。?監(jiān)察機關作出處分決定的對象是國家工作人員，而不是行政相對人。（2）對國家工作人員的人事處分和人事處理決定是內部行政行為，不會對外部產生效力。（3）監(jiān)察機關在我國承擔著重要的監(jiān)督職能，其工作人員同時是中國共產黨紀律監(jiān)督委員會成員，為保證紀律嚴明和執(zhí)行效力，對監(jiān)察回復不適宜納入行政復議程序。監(jiān)察回復案件不適合復議，投訴人可以依照《中華人民共和國監(jiān)察法》向上級監(jiān)察機關信訪舉報。?

四、納入行政復議程序的投訴回復案件

應納入行政復議程序的投訴回復類案件，依據(jù)涉及行政機關的層級，可以分為兩類，對這兩類不同的投訴回復案件，可以梳理出不同的處理思路。這兩類投訴回復案件復議機關均應受理，最終復議決定由復議決定依照《行政復議法》第五章“行政復議決定”的相關規(guī)定作出。

1.對行政一級機關回復不滿的案件

這一類復議案件的基本構成描述如下：行政相對人發(fā)現(xiàn)私主體侵犯其合法權益，于是向管理私主體的行政機關進行投訴，行政機關作出回復或者不予以回復的決定，行政相對人對回復不滿或者對不予回復不滿，繼而以該行政機關為被申請人提起行政復議。典型案例就是商場出售不合格商品，消費者向工商部門投訴，工商部門作出回復，消費者對回復不滿。

審理這一類案件，需要理清相關思路。

（1）受案范圍。對行政一級機關回復不滿的案件，其受案范圍應該是和普通行政復議的受案范圍一樣，即依據(jù)《行政復議法》的規(guī)定確定行政復議受案范圍。這個時候，回復僅僅具有形式上的意義，不因回復而影響是否納入受案范圍。

（2）審理對象。審理對象是復議申請書中申請復議的具體行政行為，而不是回復行為本身。行政相對人對回復不滿提起行政復議，必須提交復議申請，審理對象根據(jù)復議申請中相對人認為不合法的行政行為而確定。由于行政復議是行政機關自我糾錯的機制，當事人在復議申請書中提及但是沒有要求復議的行政行為，復議機關同樣需要抽象出該行政行為并進行審理（行政法全面審理原則的要求）。當事人在復議申請書中完全沒有提及但是復議機關發(fā)現(xiàn)被申請人的違法行政行為的，復議機關可以在復議程序之外糾錯，但是不應在復議程序中糾錯（訴訟不告不理原則的體現(xiàn)）。

（3）復議申請人資格。這類案件中的復議申請人是權益受到了私主體侵犯的投訴人，同時也是與行政機關作為或者不作為有利害關系的行政相對人。

（4）第三人。復議機關在處理這類案件時，宜將行政相對人投訴的私主體作為第三人。復議機關這么做具有重要的意義：一是便于查清案情，提高審理效率，確保行政決定公平合理；二是第三人同具體行政行為有利害關系，復議決定對第三人的利益會產生直接影響；三是第三人參加行政復議，可以避免由第三人單獨申請復議而帶來的人力、財力和物力上的浪費，并能防止前后兩個復議決定可能出現(xiàn)相互矛盾的情況，維護行政復議的權威性?；四是復議機關通過追加第三人可以規(guī)避遺漏第三人的責任；五是參與復議是法律賦予第三人的權利，其可作參與復議或者不參與復議的選擇，第三人不愿意參與復議程序，其可以不參加行政復議，而且第三人不參加行政復議不影響復議的進行。?

（5）舉證責任。實行舉證責任倒置，由被申請人對作出的具體行政行為的合法性提出證據(jù)進行證明，若是被申請人不能拿出證據(jù)證明具體行政行為的合法性，那么被申請人承擔具體行政行為不合法的后果。

（6）具體執(zhí)行者。對行政一級機關回復不滿的案件，若被申請人行為不合法需要改正，那么具體的執(zhí)行者就是被申請人。被申請人具有行政管理職能，其作為具體執(zhí)行者具有合理性。復議機關在寫復議決定書時，就可以寫“責令……（被申請人）在……（一定期限內） 作出……（某具體行政行為）并及時回復”?的形式。

2.對上級行政機關回復不滿的案件

這類復議案件的基本構成描述如下：行政相對人發(fā)現(xiàn)私主體侵犯其合法權益，于是請求管理私主體的行政機關作為，該行政機關作出了行政行為后（或者沒有作出行政行為），行政相對人又向該行政機關的上級機關投訴該行政機關和私主體，上級行政機關于是作出回復（或者不予以回復），行政相對人對上級機關的回復不滿提起行政復議。典型情形就是消費者發(fā)現(xiàn)商場銷售不合格食品，于是向縣食品藥品監(jiān)督部門投訴，請求縣食品藥品監(jiān)督部門處罰，但是縣食品藥品監(jiān)督部門未予以處罰，于是消費者又向市食品藥品監(jiān)督部門投訴縣食品藥品監(jiān)督部門和商場，市食品藥品監(jiān)督管理部門作出回復，消費者對回復不滿。

審理對上級行政機關回復不滿的案件，需要區(qū)別對行政一級機關回復不滿的案件，尤其需要限制受案的范圍和審理的對象。

（1）受案范圍。這類案件的受案范圍應該進行限制，理由在于，這類案件本來應由上級機關作為復議機關，后來上級機關的上級機關成了復議機關，上級機關成了被申請人。之所以要進行限制，基于以下考慮：一是防止通過向不同級別行政機關投訴的方式，將同一個案件“改頭換面”成為許多案件進行行政復議，從而節(jié)約行政資源，維護行政復議良性秩序。二是防止前后復議不一致的情形發(fā)生。例如，相對人向縣工商局投訴，對縣工商局不滿向縣政府申請復議，后又向市工商局投訴，對市工商局不滿向省工商局復議，而縣政府申請復議決定書與省工商局復議決定書復議決定不同。三是防范就同一爭議在這個復議程序中作為行政復議機關而在下一個行政復議程序中成為被申請人的情形發(fā)生。例如，相對人向縣工商局投訴，并對縣工商局不滿向市工商局申請復議，后又向市工商局投訴，對市工商局回復不滿向省工商局復議，市工商局在前后兩個復議程序中擔任復議機關和被申請人角色。四是一事不再理原則的要求。本質上一個糾紛在數(shù)個復議程序中“游走”，會造成一事多次處理，而且復議程序被相對人多次發(fā)動，復議程序難以結束。五是離行政相對人最近的行政機關和復議機關最了解案情，由他們處理案件更公平，效率更高。而更高級別的行政機關和復議機關難以了解案件基本情況，處理案件更費勁，也難以獲得公平、合理的處理決定。六是防止擾亂行政機關地域管轄、級別管轄的基本工作原則。任何一個小的行政爭議通過投訴的方式由國務院、省政府來作出復議決定，基層行政機關的職能就難以發(fā)揮，其權威性也難以維護。

對上級行政機關回復不滿的案件應做如下限制：一是爭議事項已經進入過復議程序的，行政相對人不可通過向上一級行政機關投訴的方式再次申請行政復議；二是爭議事項沒有進入復議程序，只允許以上一級機關為被申請人的行政復議，不再允許以上一級機關的上一級機關為被申請人的行政復議。例如，消費者權益受到商場侵犯，向縣工商局投訴，縣工商局回復，消費者向縣政府申請復議。那么消費者不可以再以這個爭議申請復議。消費者可以繼續(xù)向市工商局投訴，但是不能以對市工商局投訴回復不滿為由繼續(xù)向市政府申請行政復議。若消費者權益受到商場侵犯，向縣工商局投訴，而沒有申請復議，又繼續(xù)向市工商局投訴，對市工商局回復不滿，消費者可以以市工商局為被申請人申請復議，但是消費者不能繼續(xù)通過向省工商局投訴的方式向省政府申請行政復議。當然消費者享有向省工商局投訴的權利，但是不能以之申請復議。

需要清楚的是，為什么只允許以上一級機關為被申請人的行政復議，而不再允許以上一級機關的上一級機關為被申請人的行政復議？按照“一事不再理”的原則，相同的當事人對相同的事項基于相同的事實理由只能進行一次行政復議，不能進行兩次或者更多次行政復議。而以上級機關的上級機關為被申請人時，當事人已經發(fā)生變化，那么再申請行政復議形式上不違反“一事不再理”原則。但是允許多次行政復議顯然是違背“一事不再理”的基本精神的。這需要分析投訴的性質，投訴是當事人向上級行政機關主張自己權利的一種方式，投訴回復本身就已經具有行政復議糾正行政機關自身錯誤的功能。原來《行政復議法》受案范圍中并沒有將投訴回復納入復議范圍，現(xiàn)在基于對行政相對人權利的保護，才將投訴回復納入復議的范圍。將投訴回復納入復議范圍是把《行政復議法》受案范圍開了一條大口子，而允許將上級機關的上級機關作為被申請人就會導致這條口子太大，因為多次復議沒有保障相對人合法權益的作用，相反會導致行政復議秩序混亂和行政復議資源浪費。“一事不再理”的重心在于一事之上而不在一人之上。按照行政管轄的要求，真正負有管轄權的行政機關是下級機關，案件爭議的核心在于下級機關的行政行為是否合法。所以，允許以上一級機關的上一級機關為被申請人的行政復議不符合“一事不再理”的精神。從舉證責任的角度上說，由上級行政機關舉證證明下級行政機關的行政行為是否合法已涉嫌片面加重行政機關的義務，若是要求行政機關證明其下級行政機關的下級行政機關的行政行為的合法性，就不具有合理性和可操作性。

（2）審理對象。這類案件的審理對象主要是下級行政機關的行政行為是否合法。下級行政機關基于行政管轄的要求，負有直接的管理職權，所以在行政復議中主要審查下級行政機關行為的合法性。上級行政機關的行政行為的合法性相當程度上通過下級行政機關的行政行為的合法性判斷：下級行政機關行政行為合法，上級行政機關的行政行為就合法；下級行政機關的行政行為不合法，上級行政機關的行政行為也就不合法。

（3）復議申請人資格。此類案件的復議申請人為與下級行政機關的作為或者不作為有利害關系的行政相對人，在復議人申請資格方面，對上級行政機關回復不滿案件和對一級行政機關回復不滿案件行政復議申請人資格是一樣的。

（4）第三人。對上級行政機關的回復不滿宜將被投訴的私主體作為第三人，理由與前述對一級行政機關不滿將被投訴的私主體作為第三人的理由一樣。需要探討的是此類案件中下級行政機關是否可作為第三人進入復議程序。通常認為下級行政機關不作為第三人。因為行政復議中第三人通常為與行政復議決定有利害關系的私主體，其參與行政復議是為了維護自己的合法權益。雖然在對上級行政機關的回復不滿的復議案件中，下級行政機關是被調查的對象，但是下級行政機關不是私主體，下級行政機關的合法權益未受到侵犯。而且下級行政機關具有直接的行政管理職能，其是管理者而不是被管理者。那么下級行政機關的角色是什么呢？下級行政機關的角色應該是協(xié)助上級行政機關舉證，將自己作出具體行政行為的依據(jù)移交上級行政機關。

（5）舉證責任。對上級行政機關的回復不滿的案件，也是實行舉證責任倒置。由被申請人（上級行政機關）證明下級行政機關作出的具體行政行為是合法的。由于直接作出具體行政行為的機關是下級行政機關，所以上級行政機關需要從下級行政機關調查取證。若是上級行政機關證明下級行政機關的行政行為合法，那么上級行政機關的行政行為合法；若是上級行政機關不能證明下級行政機關的行政行為合法，那么上級行政機關的行政行為就不合法。

（6）具體執(zhí)行者。若是復議機關認為被申請人行為不合法需要改正，那么就需要在復議決定書中明確具體執(zhí)行者。此類案件和前述類型案件不一樣，由于行政管轄職能的劃分，具有直接管理職能的行政機關是下級行政機關，上級行政機關一般不可直接代下級行政機關完成行政職能，所以具體執(zhí)行者是下級行政機關。復議機關在寫復議決定書時，需要運用寫作技巧，寫成“責令……（上級行政機關）責令……（下級行政機關）在……（一定期限內）作出……（某具體行政行為）并及時回復投訴人”的格式?。

五、結語

投訴作為維護行政相對人合法權益的途徑，具有重要的監(jiān)督作用。對于行政機關的回復，不是都可以納入復議程序，應該有所選擇。對于人大、信訪部門和監(jiān)察部門的投訴就不適宜納入復議程序。對行政一級機關的回復不滿可以進行復議，對此類復議的限制較少。對行政上級機關的回復不滿也可以進行復議，但是應該嚴格進行限制，尤其是限制受案范圍和審理對象。對行政一級機關回復不滿的案件和對上級行政機關回復不滿的案件除了在申請人資格、第三人方面相同外，在其他方面有顯著不同，這些方面包括：受案范圍、審理對象、舉證責任和具體執(zhí)行者。

聯(lián)系社會實際，相當一部分投訴回復類行政復議案件由職業(yè)打假人提起。例如，廣東省食品藥品監(jiān)督管理局2014年受理的行政復議案件中，約97%的案件由職業(yè)打假人提起。?職業(yè)打假人有其專業(yè)優(yōu)勢，行政復議由職業(yè)打假人提起監(jiān)督效果會更好。但是由職業(yè)打假人任意發(fā)起行政復議，可能導致行政復議功能異化，使行政復議成為職業(yè)打假人獲利的手段，造成行政秩序的混亂，影響企業(yè)正常生產經營。所以，投訴回復類案件應該在維護行政相對人權益、監(jiān)督行政機關依法行政和防止行政資源濫用、防止行政秩序混亂之間求得平衡，兼顧個人利益與社會公共利益，既不可完全阻塞投訴回復案件進入復議程序的渠道，也不可任意擴大進入復議程序。

注釋：

① 徐靜琳：《行政法與行政訴訟法學》第3版，上海大學出版社2013年版，第226頁。

②③? 石佑啟、楊勇萍：《行政復議法新論》，北京大學出版社2007年版，第3—4、21—22、149頁。

④? 辛均慶：《省食品藥品監(jiān)督管理局在承接新職能后受理的行政復議案97%由職業(yè)打假人提起》，《南方日報》2015年7月15日。

⑤ 參見《行政復議法》第6條規(guī)定。

⑥《食品安全法》第115條規(guī)定：縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內及時答復、核實、處理；對不屬于本部門職責的，應當移交有權處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報人。有權處理的部門應當在法定期限內及時處理，不得推諉。對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。

⑦《憲法》第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。

⑧⑨ 黃小波：《試論舉報答復行為的行政法屬性》，《行政法學研究》2007年第4期。

⑩ 行政復議的受案范圍要比行政訴訟的受案范圍要廣一些，能進入訴訟程序的案件一定可以進入復議程序。

? 《行政復議法》第17條規(guī)定：行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

??肖小月：《周某某申請行政復議案——“對舉報事項辦理情況申請信息公開”類行政復議案件的把握和處理》，《中國監(jiān)察》2014年第7期。

? 陳丹：《行政復議與信訪銜接問題研究》，《理論探索》2011年第3期。

? 楊寅：《信訪與行政復議銜接疑難問題解析》，《法學》2007年第6期。

? 鐘紀晟：《監(jiān)察機關處理舉報事項的行為是否屬于行政復議范圍》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年12月28日。

? 參見《行政復議法》第10條第3款“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議”；及李振凡、姜欣：《完善行政復議第三人制度——從保障行政復議第三人復議參與權的角度》，《哈爾濱學院學報》2016年第12期。

? 例如寫成：責令縣工商局在7日內對某超市作出500元行政處罰并將行政處罰結果及時回復投訴人李四。

? 例如寫成：責令市工商局責令縣工商局在7日內作出500元行政處罰并及時回復投訴人。

D922.11

A

（2017）11－0091－07

高超超，中南民族大學法學院，湖北武漢，430074。

（責任編輯 李 濤）