從“協(xié)調(diào)沖突”到“源頭治理”
——城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理與社會(huì)工作介入

陳立周

（1. 中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，北京，100733；2. 湖南商學(xué)院社會(huì)工作系，湖南 長沙，410205）

從“協(xié)調(diào)沖突”到“源頭治理”
——城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理與社會(huì)工作介入

陳立周1,2

（1. 中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，北京，100733；2. 湖南商學(xué)院社會(huì)工作系，湖南 長沙，410205）

社區(qū)沖突源于社區(qū)利益的分化，而社區(qū)信任關(guān)系的斷裂使社區(qū)沖突失去了調(diào)和的基礎(chǔ)。在這種情況下，社會(huì)工作參與社區(qū)治理的主要策略是進(jìn)行“源頭治理”，通過轉(zhuǎn)變基層政府執(zhí)政理念、改變社區(qū)居委會(huì)的角色錯(cuò)位、培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識等，使社區(qū)由“沖突”走向“合作”。

社區(qū)沖突；社區(qū)治理；社會(huì)工作介入

社區(qū)是社會(huì)工作的重要實(shí)踐平臺。在社會(huì)治理背景下，社會(huì)工作可以通過參與社區(qū)治理發(fā)揮“服務(wù)型治理”[1]的功能。社區(qū)治理是指以社區(qū)為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng), 它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。[2]在存在利益分化的情況下，社區(qū)各主體間的互動(dòng)更可能以“沖突”而非“合作”的形式體現(xiàn)出來，使社會(huì)工作參與社區(qū)治理面臨很大挑戰(zhàn)。本文擬以一項(xiàng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目為例，對城市化進(jìn)程中社區(qū)沖突的根源、社會(huì)工作介入的制約因素及其策略做初步分析。

一、由“公共建設(shè)”引發(fā)的社區(qū)沖突

2013年6月下旬，湖南地方媒體“新湘晨報(bào)”以“綠地上畫個(gè)圈，清塘社區(qū)要蓋辦公樓”為題發(fā)表了一篇報(bào)道，使一個(gè)普通城市社區(qū)的名字很快被市民熟知。[3]該報(bào)道直陳事實(shí)：“清塘社區(qū)組織上百人，在無任何合法手續(xù)的前提下竟然強(qiáng)行圍擋，聲稱要占地新建兩棟社區(qū)辦公大樓”，“清塘社區(qū)在沒有取得規(guī)劃許可證和施工許可證的情況下，不但沒有主動(dòng)拆圍，反而強(qiáng)行破土施工?！币晃挥H歷整個(gè)事件的社區(qū)居民描述了當(dāng)天的情景：

上午十點(diǎn)鐘左右，大家正在小區(qū)門口休息扯白話呢。突然間，來了很多穿制服的人，城管啊，社區(qū)干部啊，警察啊，挖掘機(jī)推土機(jī)也開進(jìn)來了。警車打著警光燈停在路邊，有人用喇叭不停地喊話，割得耳朵發(fā)麻……(這些人)立馬拉上警戒線，建起圍擋……不準(zhǔn)任何人靠近……

據(jù)居民回憶，當(dāng)時(shí)一名業(yè)主不顧阻攔上前拆除圍擋，被執(zhí)法人員阻止，并拉上警車帶到派出所訊問。一名試圖拍攝的居民，手機(jī)在雙方的拉扯爭奪中摔壞；另一名居民在沖突中腳踝受傷。正如近些年部分地方政府常以公共建設(shè)的名譽(yù)強(qiáng)拆強(qiáng)建而引起人們極度反感一樣，該報(bào)道被一些網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，多家地方電視臺跟蹤報(bào)道，引發(fā)市民的熱議。很多網(wǎng)友用“無法無天”“管理部門不作為”“背后隱藏巨大利益”等語句來指責(zé)清塘社區(qū)居委會(huì)的這一行為。

社區(qū)居委會(huì)為何突然在此大興土木建辦公樓？居民又為何群起反抗？隨著了解的深入，事件輪廓逐漸清晰。近年來，在舉國推進(jìn)的和諧社會(huì)建設(shè)浪潮下，“和諧社區(qū)建設(shè)”成為當(dāng)?shù)卣闹匾姓繕?biāo)。2013年1月，C市市委、市政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見》，提出“到‘十二五’期末實(shí)現(xiàn)50%以上城市社區(qū)達(dá)到全國和諧社區(qū)建設(shè)示范標(biāo)準(zhǔn)”“爭創(chuàng)首批全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市”等目標(biāo)。為了完成這一目標(biāo)，文件還制定了具體辦法：“新建社區(qū)辦公服務(wù)用房面積，老城區(qū)應(yīng)不少于500平方米，新城區(qū)應(yīng)保證800平方米以上。現(xiàn)有社區(qū)辦公服務(wù)用房未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，由各區(qū)縣(市)政府牽頭，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))負(fù)責(zé)，規(guī)劃、國土、住建、城管執(zhí)法等部門配合，通過整合、購買、新建、改建、共建或置換等形式加快建設(shè)，力爭‘十二五’期末全面達(dá)標(biāo)，所需資金由各區(qū)(縣)政府統(tǒng)籌解決?！雹偃齻€(gè)月后，政府再次發(fā)布《有關(guān)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)達(dá)標(biāo)工作的實(shí)施方案》，其中明確規(guī)定：“用三年時(shí)間完成全市69個(gè)未達(dá)標(biāo)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)達(dá)標(biāo)工作任務(wù)?！雹?/p>

清塘社區(qū)正是全市69個(gè)未達(dá)標(biāo)的社區(qū)之一。其總面積為1.5平方公里，轄15個(gè)居民小區(qū)，3個(gè)專業(yè)市場及多家企事業(yè)單位，有近2萬人常住人口，流動(dòng)人口數(shù)量龐大，商鋪2 200多個(gè)，是一個(gè)面積大、人口眾多、商鋪林立的大型社區(qū)。清塘社區(qū)工作人員達(dá)15名，但辦公面積僅150平方米。為了落實(shí)上級政府的達(dá)標(biāo)要求，在街道辦的部署下，清塘社區(qū)居委會(huì)選定了清塘東路的一處“閑置用地”，欲在此建成辦公樓。2013年5月28日，清塘社區(qū)在區(qū)發(fā)改局辦理了立項(xiàng)手續(xù)，并報(bào)請區(qū)規(guī)劃、國土和住建等部門簽字同意。由于完成達(dá)標(biāo)任務(wù)有時(shí)間期限，且沒有其他可利用的土地，社區(qū)僅用了三天時(shí)間完成了施工部署。在大部分居民尚不清楚事情始末的情況下，項(xiàng)目于2013年6月19日匆匆上馬。于是發(fā)生了文章開頭的一幕。③當(dāng)追問為何不事先征得居民同意再施工時(shí)，社區(qū)干部無奈地答復(fù)：“周邊居民思想工作做不通，沒辦法只能硬著頭皮來。”④正是這一“硬著頭皮來”的行為，給居委會(huì)惹來巨大麻煩，引發(fā)社區(qū)居民的激烈對抗。

然而，居委會(huì)沒有就此放棄辦公樓建設(shè)。一方面，在前期施工過程中已經(jīng)支付了相當(dāng)成本，若工程半途而廢，前期的投入相當(dāng)于“打了水漂”；另一方面，又無法完成市政府關(guān)于社區(qū)辦公場所達(dá)標(biāo)建設(shè)的任務(wù)，行政上面臨巨大壓力。在強(qiáng)行施工未果的情況下，社區(qū)居委會(huì)修改了前期的工程規(guī)劃，將社區(qū)辦公樓改建為“社區(qū)公園”，請專業(yè)機(jī)構(gòu)重新設(shè)計(jì)了社區(qū)公園建設(shè)效果圖和規(guī)劃圖，意欲獲得居民的支持，以使工程順利推進(jìn)。在呈交給上級部門的匯報(bào)材料中，居委會(huì)特意做出如下說明：“現(xiàn)有的社區(qū)辦公樓樓層太高且較擁擠，不方便居民辦事，在向上級相關(guān)部門申請的基礎(chǔ)上，選定清塘東路南側(cè)的一塊空閑用地作為社區(qū)公共服務(wù)中心的建設(shè)場地，但遭到鄰近小區(qū)少數(shù)住戶和門店業(yè)主的阻攔，未能順利施工。相關(guān)職能部門、街道辦及社區(qū)居委會(huì)經(jīng)過數(shù)次協(xié)調(diào)，均未收到明顯效果，居民反對意見如故。后經(jīng)重新規(guī)劃，擬改建為社區(qū)公園?！雹弑砻婵磥恚游瘯?huì)已經(jīng)做出重大讓步，工程性質(zhì)亦做出了根本調(diào)整。

但從2013年11月至今，社區(qū)居民始終拒絕跟社區(qū)居委會(huì)“對話”。至此，工程已全面癱瘓，居民與居委會(huì)處于對立狀態(tài)。在與居委會(huì)數(shù)次斗爭的過程中，居民已能嫻熟運(yùn)用“弱者的武器”來維護(hù)自身的利益，無論從道義上還是法律上，都占據(jù)了絕對優(yōu)勢；不甘就此罷手的居委會(huì)，則以政府政策為依據(jù)，堅(jiān)持認(rèn)為這塊公共用地不屬于小區(qū)居民所有，而是一片閑置的“無主之地”，政府有權(quán)用于服務(wù)民生的公共工程建設(shè)。為此，居委會(huì)一方面對沖突中受傷的民眾進(jìn)行慰問，對居民的損失進(jìn)行賠償，另一方面刻意維持“圍擋”現(xiàn)狀，若發(fā)現(xiàn)誰強(qiáng)行拆除，便以破壞公共建設(shè)的名義追究責(zé)任。

在雙方僵持不下的情況下，街道辦官員求助于社工機(jī)構(gòu)(筆者在機(jī)構(gòu)里擔(dān)任專業(yè)督導(dǎo))，希望通過專業(yè)社工的介入推進(jìn)社區(qū)公園建設(shè)。在正式介入之前，機(jī)構(gòu)組建了項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，制定了工作計(jì)劃，確立了服務(wù)目標(biāo)：即將對立的雙方拉倒談判桌上，促成社區(qū)公園建設(shè)。

二、利益分化與社工介入的限制

“空地”猶如一個(gè)引力巨大的磁場，將居民、街道辦及居委會(huì)強(qiáng)力吸納進(jìn)來，雙方為之展開激烈爭奪：街道辦和居委會(huì)在市政府建設(shè)“和諧社區(qū)”的要求下，希望開發(fā)這一閑置的“無主之地”，建成社區(qū)辦公樓，以完成上級部門規(guī)定的達(dá)標(biāo)任務(wù)；在居民看來，這是一起典型的地方政府“與民爭利”的行為，圍繞這塊閑置的公共用地形成許多“分利集團(tuán)”⑧，他們繞開居民，從中謀取私利。⑨居民用盡一切辦法，堅(jiān)決反對居委會(huì)在空地上建社區(qū)辦公樓，并獲初步成功。據(jù)此看來，正是利益的分化造成了社區(qū)沖突，那么，社會(huì)工作介入的關(guān)鍵，就是弄清利益涉及各方的真實(shí)意圖，協(xié)助它們形成“共容利益”⑩，使社區(qū)由沖突走向合作。

由于遭到居民的激烈反對，并受到上級部門的責(zé)問，街道辦和居委會(huì)重新設(shè)計(jì)了工程規(guī)劃圖，對居民做出了一定讓步，僅保留適當(dāng)面積作為社區(qū)辦公樓用地；此外，亦承諾對擁有臨街商鋪的居民給予標(biāo)準(zhǔn)不低的補(bǔ)償。根據(jù)項(xiàng)目組的評估，社區(qū)現(xiàn)有辦公用房狹小，地理位置偏僻，難以滿足居民的多元化需求，是既存的客觀現(xiàn)實(shí)。而且根據(jù)新的設(shè)計(jì)圖，在社區(qū)公園建設(shè)中除了按照達(dá)標(biāo)要求建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心外，并無其他建筑，不存在居民所說建成大批商鋪用于出租的可能?？傮w上看，社區(qū)公園建設(shè)是有利于社區(qū)公共服務(wù)及社區(qū)環(huán)境改善的。如果社區(qū)沖突的根源是利益分化，那么“社區(qū)公園”是雙方消除分歧、達(dá)成“共容利益”的重要契機(jī)。正是基于這一點(diǎn)，機(jī)構(gòu)項(xiàng)目組在項(xiàng)目協(xié)議中將工作目標(biāo)定為：“通過社會(huì)工作專業(yè)介入，協(xié)調(diào)居民與居委會(huì)的矛盾，消除誤會(huì)，增進(jìn)理解，建立互助合作的社區(qū)關(guān)系?！痹诮槿氤跗?，項(xiàng)目組成員不停地“穿梭”于街道辦、社區(qū)居委會(huì)和居民之間，試圖通過耐心的溝通，讓居民在社區(qū)公園建設(shè)方面跟居委會(huì)達(dá)成共識。

在介入的第一階段，項(xiàng)目組花了大量的時(shí)間和精力進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，但幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。居民開始對頻繁來訪感到厭煩，甚至認(rèn)為社工就是居委會(huì)的“說客”，最后鄭重通告項(xiàng)目組：“你們懶得跑，我們也懶得答復(fù)。請轉(zhuǎn)告居委會(huì)，建社區(qū)公園可以，起房子不行?！?這一結(jié)果讓項(xiàng)目組始料不及，而且也不清楚造成這一結(jié)果的真正原因。或許所謂的“共容利益”只是社工一廂情愿的想法，事實(shí)上并不存在？但據(jù)項(xiàng)目組的了解，社區(qū)治安不良、衛(wèi)生環(huán)境糟糕、居民關(guān)系高度原子化等問題是普遍存在的，項(xiàng)目組進(jìn)行的社區(qū)需求調(diào)查亦證明大部分居民有提升社區(qū)服務(wù)水平、擴(kuò)大公共活動(dòng)空間的強(qiáng)烈愿望。那么，無論理論上還是實(shí)踐上，“共容利益”的假設(shè)都是成立的。

當(dāng)試圖以“建設(shè)社區(qū)公園利大于弊”為由說服居民時(shí)，居民堅(jiān)持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為建設(shè)社區(qū)公園“隱藏有巨大陰謀”“官商勾結(jié)謀求巨額利潤”，等等。有居民指出，居委會(huì)自稱沒有辦公場地，實(shí)際上有許多房子用于出租。?另有居民直截了當(dāng)?shù)卣f：“居委會(huì)想用‘貍貓換太子’的伎倆強(qiáng)行施工，先斬后奏，房子一旦建完就等于‘生米煮成了熟飯’，他們想拿來干嘛就干嘛。他們現(xiàn)在說建活動(dòng)中心，以后還會(huì)拆了建其他的?！?當(dāng)項(xiàng)目組試圖勸服居民“顧全大局”，居民憤怒地回應(yīng)：

如，2017年3月，云南省科技廳引入4600萬元科技金融政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金增信，運(yùn)用“政府增信+N”的擔(dān)保機(jī)制，對接農(nóng)行“科創(chuàng)貸”產(chǎn)品。截至9月末，農(nóng)行云南省分行“科創(chuàng)貸”余額1.97億元，其中，科技型小微企業(yè)貸款余額占51.8%，科技型小微企業(yè)戶數(shù)占87.5%。云南農(nóng)信社、民生銀行昆明分行與省工商局合作，實(shí)施企業(yè)注冊登記全程電子化，提升工商注冊效率，并及時(shí)獲取企業(yè)信息，為銀行發(fā)掘潛在客戶。

我們支持社區(qū)建設(shè)，但任何人須依法辦事。社區(qū)作為黨和政府與居民溝通的一個(gè)紐帶，亂來會(huì)影響政府的形象，違背群眾路線……居委會(huì)為“人民”服務(wù)還是為“人民幣”服務(wù)？……

直到此時(shí)，項(xiàng)目組才真正認(rèn)識到，信任關(guān)系的斷裂才是社區(qū)沖突難以調(diào)和的真正原因。在基層社會(huì)，利益沖突是普遍存在的，但仍存在通過利益協(xié)調(diào)取得“共容利益”的可能性。然而，在一個(gè)信任關(guān)系斷裂的社區(qū)，已經(jīng)失去構(gòu)建“共容利益”的基礎(chǔ)。在這種情況下，社會(huì)工作者企圖因襲傳統(tǒng)的“溝通協(xié)調(diào)”方法化解社區(qū)沖突，只能事與愿違。因此，社會(huì)工作有效介入社區(qū)治理的前提，是對社區(qū)信任關(guān)系斷裂的根源有客觀的判斷。

無疑，正是居委會(huì)的“角色錯(cuò)位”，導(dǎo)致它失去居民的信任。當(dāng)然這有其復(fù)雜的歷史背景。20世紀(jì)80年代的市場化改革，使得“后總體性社會(huì)”[5]出現(xiàn)，城市管理逐漸由“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，民政部在全國推行社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，社區(qū)功能不斷擴(kuò)張，居委會(huì)作用逐漸凸顯。1990年，《中華人民共和國城市居委會(huì)組織法》對居委會(huì)的性質(zhì)做出了法律上的規(guī)定：“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織?！盵6]但為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府對社會(huì)組織采用“分類控制”[7]的策略，將社區(qū)居委會(huì)塑造成“準(zhǔn)政府組織”，使它們高度依附于政府機(jī)關(guān)，幾乎沒有自主性和獨(dú)立性。社區(qū)居委會(huì)的工作重心在于執(zhí)行政府的行政意圖，而非作為居民的代表履行“群眾性自治組織”的職能，導(dǎo)致“角色的錯(cuò)位”。清塘社區(qū)居委會(huì)面對的正是這種狀況。由于對街道辦及上級管理部門的行政依附，清塘社區(qū)居委會(huì)在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)，通常代表“政府”而非“居民”，當(dāng)涉及利益糾紛時(shí)，成為基層政府“與民爭利”的“排頭兵”，最終失去居民信任。

所以，只有將居委會(huì)放在整個(gè)行政體系里考察，方能弄清其“角色錯(cuò)位”的根源。清塘社區(qū)的案例表明，居委會(huì)只是一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者，“街道辦”才是真正的決策者，后者執(zhí)政理念的偏差才是問題的關(guān)鍵。在中國當(dāng)代的行政管理構(gòu)架中，街道辦名義上是政府的派出機(jī)構(gòu)，事實(shí)上卻是一級地方政府。[8]作為最基層的地方政府，它具有雙重角色：一方面充當(dāng)“代理人”，執(zhí)行上級政府的行政意圖，并受到上級部門的監(jiān)督和約束；另一方面，又是“決策者”，承擔(dān)著因地制宜維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生計(jì)、社會(huì)治安的一系列任務(wù)。[9]后一種角色使街道辦在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中擁有極大的自主性和靈活性。這就能解釋，為何在面臨居民激烈反對、上級政府亦出面制止的情況下，街道辦還要迎難而上，想盡辦法推動(dòng)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)，因?yàn)檫@些行為體現(xiàn)了中國行政系統(tǒng)特殊的運(yùn)作邏輯。建國后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的重要目標(biāo)，上級政府部門通常以政治任務(wù)的形式下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)，地方政府之間在壓力型體制下紛紛展開“政治錦標(biāo)賽”[10]，以期在比賽中勝出。市場化改革并未根本改變這種運(yùn)作邏輯，不過以更加技術(shù)化的方式推行而已。在資源有限的情況下，上級政府往往以“指標(biāo)”等形式下達(dá)指令，基層政府則可以靈活處理上級部門的“指示”，通過“逆向軟預(yù)算約束”[9]行為，向轄區(qū)內(nèi)的組織和個(gè)人謀取更多的資源，完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)。完不成上級政府下達(dá)的指標(biāo)，地方官員的職務(wù)晉升就會(huì)落空，使得這一發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程亦變成一場殘酷的“政治淘汰賽”。[11]為了不被淘汰出局，地方官員產(chǎn)生強(qiáng)烈的政績沖動(dòng)，通過“資源密集型政績工程”[9]獲取短期政績。這里頭涉及復(fù)雜的文化背景和制度因素，已超出本文的討論范圍；但對探究街道辦在社區(qū)辦公樓建設(shè)中不遺余力的行為，給出了合理的解釋。正是為了完成上級部門下達(dá)的達(dá)標(biāo)，而這些指標(biāo)又關(guān)乎基層官員的政治前途，街道辦官員才會(huì)窮盡一切辦法推進(jìn)社區(qū)公園建設(shè)。當(dāng)社區(qū)辦公用房建設(shè)遭到居民堅(jiān)決抵制、社區(qū)沖突加劇之時(shí)，街道辦仍然堅(jiān)持將社區(qū)辦公用房作為建社區(qū)公園的前提。

一旦涉及利益糾紛，信任關(guān)系的斷裂很可能使社區(qū)出現(xiàn)“不可治理”的狀態(tài)。在介入的第一階段，項(xiàng)目組以為抓住了“共容利益”這個(gè)關(guān)鍵因素，社區(qū)沖突就可迎刃而解。實(shí)際上，在一個(gè)信任關(guān)系斷裂的社區(qū)，涉及核心利益時(shí)，社區(qū)矛盾幾乎是不可調(diào)和的。換句話說，如果利益沖突是造成社區(qū)沖突的主要原因，那么，社區(qū)信任關(guān)系的斷裂則是社區(qū)沖突無法調(diào)和的根源。有了這些認(rèn)識，項(xiàng)目組及時(shí)調(diào)整介入策略，將介入目標(biāo)確定為“重建社區(qū)信任關(guān)系”。

重建社區(qū)信任關(guān)系，需要各方基于社區(qū)居民的基本需要展開合作。在介入的第二階段，項(xiàng)目組從社區(qū)居民的需求出發(fā)，制定了新的服務(wù)計(jì)劃。項(xiàng)目組通過居民需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兒童和老年人是社區(qū)居民中服務(wù)需求最大的群體。項(xiàng)目組以滿足這兩個(gè)群體需求逐步開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，例如針對兒童在放學(xué)后或周末無處可去，而父母因工作繁忙無法照顧孩子的狀況，社會(huì)工作者開展了“四點(diǎn)半課堂”服務(wù)模式，不僅幫助兒童學(xué)習(xí)文化知識，還培養(yǎng)他們的生活習(xí)慣、興趣愛好、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、社區(qū)實(shí)踐、志愿服務(wù)等能力，采取循序漸進(jìn)的方式，從最有需求的居民入手，以點(diǎn)帶面，為社區(qū)居民提供全面的專業(yè)服務(wù)。

當(dāng)然，社區(qū)信任關(guān)系的重建是一個(gè)漫長的過程，目前服務(wù)還處于探索階段，有許多現(xiàn)實(shí)困難還有待去克服；但筆者認(rèn)為這是一個(gè)正確的方向，它符合社會(huì)工作通過“服務(wù)型治理”參與社區(qū)治理的理念。依據(jù)這一理念，社會(huì)工作參與社區(qū)治理的主要策略，是從“協(xié)調(diào)沖突”邁向“源頭治理”。

三、社會(huì)工作介入社區(qū)治理的主要策略

正如有學(xué)者指出的，通過服務(wù)來進(jìn)行社會(huì)治理的理念是社會(huì)工作對創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要貢獻(xiàn)，可以從源頭上減少社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾，在沖突、矛盾出現(xiàn)之后也可以通過服務(wù)予以緩解和化解。[12]項(xiàng)目組“重建社區(qū)信任關(guān)系”的介入實(shí)踐，本質(zhì)上就是一種“源頭治理”，目的是使社區(qū)各主體由“沖突”走向“合作”。至于如何達(dá)到這一目標(biāo)，基于清塘社區(qū)的實(shí)踐，項(xiàng)目組認(rèn)為社會(huì)工作應(yīng)該堅(jiān)持以下介入策略。

首先，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)的角色由“政府代理者”向“居民代言人”回歸。正如前文的分析，由于行政管理體制的限制，居委會(huì)角色錯(cuò)位不僅無法履行群眾自治組織的功能，反而成為政府執(zhí)政偏差的“替罪羊”。例如，當(dāng)社區(qū)辦公樓建設(shè)遭到居民反抗，居委會(huì)希望得到上級政府支持時(shí)，上級政府又將“皮球”踢回社區(qū)，答復(fù)說：“建設(shè)社區(qū)辦公樓須以征得居民同意為前提；若居民同意，可以邊建邊補(bǔ)辦手續(xù)?！?這讓居委會(huì)上下失據(jù)，左右為難。當(dāng)然，居委會(huì)角色轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以完成的。但可以通過循序漸進(jìn)的方式，先發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，比如跟居民比較熟悉，了解社區(qū)的歷史及社區(qū)文化等，在為居民服務(wù)的過程中逐步改變與居民的關(guān)系，獲得居民的信任。在社會(huì)工作介入過程中，機(jī)構(gòu)協(xié)助社區(qū)居委會(huì)，組織社區(qū)干部、居民及社工一起，提供居家服務(wù)和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等，這些社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的開展正是為了改變居委會(huì)在居民眼中的負(fù)面形象。總之，在涉及社區(qū)居民的切身利益和合法要求時(shí)，居委會(huì)應(yīng)該勇于發(fā)揮居民代言人的作用，站在居民的立場，維護(hù)居民的利益，這樣才能真正取得“社會(huì)合法性”[13]，獲得居民的認(rèn)可。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)從完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)出發(fā)，提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。[14]社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)治理的主體，具有發(fā)展成為最具有活力的社區(qū)組織的潛力。如果一味服從于上級政府的行政命令，這種活力的培養(yǎng)便無從談起。

當(dāng)然，若基層政府追求“短期政績”的行為不改變，居委會(huì)的角色錯(cuò)位問題就很難得到根本性的改變。?因此，社會(huì)工作發(fā)揮“源頭治理”的第二個(gè)策略，是促進(jìn)政府的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前“國強(qiáng)民弱”的現(xiàn)實(shí)下，政府仍然是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用，需要政府行政理念從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。也就是說，政府除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職責(zé)外，也要承擔(dān)對社會(huì)公平的保護(hù)和對公共事務(wù)的管理。[11]目前，“服務(wù)型政府”的理念已經(jīng)得到中央政府的大力強(qiáng)調(diào)，但是在基層社會(huì)真正得到踐行還要經(jīng)歷很長一段時(shí)間。社會(huì)工作在這一過程中可以發(fā)揮“政策影響人”的作用，提升基層政府的執(zhí)政水平。?在政策層面上，社會(huì)工作通過服務(wù)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而提出改善政策的建議。社會(huì)工作以自己的專業(yè)理念，社會(huì)良知、正義感和由具體服務(wù)深入接觸底層群體而獲得的真實(shí)資料為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)社會(huì)政策的完善和改變。[1]在清塘社區(qū)矛盾調(diào)停中，圍繞圍欄的拆除與否，社會(huì)工作者與街道辦曾有多次討論。在社區(qū)居民與居委會(huì)因社區(qū)辦公樓建設(shè)陷入僵持之時(shí)，街道辦及社區(qū)居委會(huì)均將“圍擋”視為政府權(quán)力的象征。在他們看來，主動(dòng)拆除圍擋，意味著對居民妥協(xié)與讓步，使自身的權(quán)威受到削弱。這是一種傳統(tǒng)的“控制”思想。在溝通協(xié)調(diào)的過程中，項(xiàng)目組耐心地分析利弊，解釋圍擋的存在會(huì)造成居民的誤會(huì)，甚至?xí)鹕鐓^(qū)的進(jìn)一步分裂。事實(shí)上，圍擋已經(jīng)對居民的日常生活造成諸多不變，也增加了居民對居委會(huì)的誤解與怨恨。在項(xiàng)目組的說服下，街道辦與居委會(huì)主動(dòng)拆除了圍擋，將廣場恢復(fù)了原貌。這一處理辦法，使居民與居委會(huì)的對立情緒有了明顯的緩和。

社區(qū)居民也是社區(qū)治理的主體。在社區(qū)治理中，要真正發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，關(guān)鍵是培養(yǎng)居民的社區(qū)意識。有學(xué)者指出，改革開放和市場化的發(fā)展，城市居民的主體性逐漸加強(qiáng)，人們從原來某種程度上的“臣民”或“刁民”意識逐漸轉(zhuǎn)變成為擁有責(zé)任意識、權(quán)利意識與平等對話觀念的公民。這些公民面對社會(huì)議題不是坐而等待“青天”，也不是簡單地對抗，而是積極行動(dòng)，力求通過溫和理性的方式來解決社會(huì)問題，增進(jìn)社會(huì)福利，甚至影響政府政策的改變。[15]在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，雖然居民的公民意識和權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，但社區(qū)意識卻相對缺乏。例如，在社區(qū)公園建設(shè)問題上，居民態(tài)度其實(shí)分為三類：其一，堅(jiān)決反對，堅(jiān)持“建公園可以，只要‘起房子’，就免談”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這部分居民都是那些有臨街鋪面的業(yè)主，對他們來說，保持原貌是最好的，這樣商鋪前面的寬闊空地就成為一個(gè)天然的免費(fèi)停車場，方便做生意；若建成社區(qū)辦公樓，生意勢必受到影響，商鋪的價(jià)值必定下降，這會(huì)威脅到他們的切身利益；其二，可以建社區(qū)公園，但要按照程序，在相關(guān)政府職能部門和社區(qū)居民代表的監(jiān)督下施工，居委會(huì)不能“把手伸太長”，違背承諾侵害居民利益。這部分居民沒有臨街商鋪，他們更希望擁有一個(gè)健康的安居環(huán)境；其三，采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，對他們來說，社區(qū)公園、社區(qū)辦公樓都是跟自己無關(guān)的事情，這部分居民主要是外來的租戶，他們不關(guān)心社區(qū)建設(shè)，不愿意給自己惹麻煩。

而那些切身利益受到損害的居民，在社區(qū)沖突之中容易走到一起，成為跟居委會(huì)對抗的中堅(jiān)力量。為了維護(hù)自己的切身利益，他們用“擺事實(shí)講道理”的方式與居委會(huì)抗?fàn)?。但他們的行為主要是基于自己的利益。絕大部分居民則采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，既不在乎他人利益的損失，也不關(guān)心社區(qū)公共建設(shè)，這很不利于社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)展?？傮w上看，現(xiàn)代城市社區(qū)具有明顯的利益高度分化、社區(qū)生活高度原子化的特征。對于一個(gè)高度原子化的社區(qū)來說，培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識是最為關(guān)鍵的工作，對此，項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了“美麗家園，從我做起”社區(qū)行動(dòng)，通過維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生行動(dòng)，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識。很多居民認(rèn)為，這樣的社區(qū)行動(dòng)很有意義，也愿意參與，但苦于沒有人組織。這正是社會(huì)工作介入的空間之一。

四、結(jié)論

本文發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理過程中，社區(qū)利益分化往往會(huì)導(dǎo)致社區(qū)沖突，而社區(qū)信任關(guān)系則是處理社區(qū)沖突的一個(gè)關(guān)鍵因素。在一個(gè)存在利益分化的社區(qū)，由于社區(qū)信任關(guān)系的斷裂，社區(qū)沖突往往難以調(diào)和。在這種情況下，社會(huì)工作參與社區(qū)治理的主要策略，不是單純的以中立者的身份“協(xié)調(diào)矛盾”，而是以“促進(jìn)者”的身份進(jìn)行“源頭治理”，將“重建社區(qū)信任關(guān)系”作為核心任務(wù)，具體包括轉(zhuǎn)變基層政府執(zhí)政理念、改變社區(qū)居委會(huì)的角色錯(cuò)位、培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識等。也就是說，社會(huì)工作參與社區(qū)治理，不是單純的提供“修補(bǔ)性”的服務(wù)，還應(yīng)發(fā)揮“預(yù)防性”的功能，從消極介入轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極介入。作為一種具有“強(qiáng)價(jià)值介入”[16]特征的助人專業(yè)，面對切身利益受到侵害的服務(wù)對象，僅僅保持一種“協(xié)調(diào)者”的角色是不夠的，如此社會(huì)工作無法真正融入社區(qū)；相反，應(yīng)該將公平正義作為基本服務(wù)理念，在政策層面推動(dòng)社區(qū)治理。

注釋

①②③④⑤⑥⑦為作者調(diào)研訪談資料。

⑧美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森認(rèn)為，社會(huì)集團(tuán)為其成員謀取利益的唯一途徑就只能是盡量在社會(huì)總體收益中為其成員爭取更多的份額，而不顧社會(huì)總體利益的增加或者減少。奧爾森將這些團(tuán)體稱為“分利集團(tuán)”(distributional coalitions)。分利集團(tuán)只代表自己成員的利益，不會(huì)為增加全社會(huì)的利益而作出自我犧牲，不會(huì)關(guān)心自身的分利活動(dòng)對社會(huì)的影響。那些建立了組織的社會(huì)群體會(huì)利用自身的集團(tuán)優(yōu)勢，采取各種手段對政府決策施加影響，來謀取自身的特殊利益，導(dǎo)致其他群體特別是沒有組織起來的群體的利益受損。參見2007年上海人民出版社出版，曼瑟·奧爾森的《國家的興衰：經(jīng)濟(jì)增長、滯漲和社會(huì)僵化》。

⑨在訪談中，一位居民憤怒地說：“社區(qū)以上級政府對社區(qū)工作要求為由，不擇手段，騙取上級主管部門和有關(guān)執(zhí)法部門的支持；同時(shí)，這次要在小區(qū)前坪的綠化帶上建房3 000多平米，據(jù)稱是個(gè)建筑老板出資，社區(qū)負(fù)責(zé)用地，利益五五分……”。

⑩奧爾森認(rèn)為，占統(tǒng)治地位的利益集團(tuán)通常很重視“共容利益”，即他們對被統(tǒng)治者并不總是強(qiáng)取豪奪，往往通過減少稅收、投資公共事業(yè)等，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，以增加社會(huì)產(chǎn)出，使自己能在社會(huì)收益里獲得更大的份額。奧爾森認(rèn)為，雖然“共容利益”出自統(tǒng)治者的自利而非善心，但體現(xiàn)了統(tǒng)治者對于權(quán)力的“建設(shè)性使用”，具有積極的一面。本文借用這一概念，是要說明基層政府推進(jìn)的社區(qū)建設(shè)在某種意義上也具有“共容利益”的特征。參見2005年，上海人民出版社出版，曼瑟·奧爾森的《權(quán)力與繁榮》。

?為作者調(diào)研訪談所得資料。

?清塘社區(qū)居委會(huì)為了擴(kuò)大生存的空間，將原來的辦公樓四樓以下出租給了一家私立幼兒園，此外還出租了一些商鋪。當(dāng)居民了解情況后，對居委會(huì)便產(chǎn)生一種本能的懷疑，認(rèn)為居委會(huì)手上擁有大量的房源，還要不斷擴(kuò)大地盤，與民爭利。在遞交給上級政府的上訪材料中，居民附上了這些鋪面的照片，作為居委會(huì)不僅不代表居民利益，還侵害居民利益的“鐵證”。

??為作者調(diào)研訪談所得資料。

?居委會(huì)并非不知道這一點(diǎn)。居委會(huì)主任曾無奈地對筆者抱怨，干脆不要建社區(qū)公園，搞得我們左右為難。如果一開始就專心為居民辦事，也不至于鬧到今天這種地步。

?這并非我們單方面的想法。我們在社區(qū)服務(wù)實(shí)踐過程中，常常因?yàn)榉?wù)理念與政府執(zhí)政理念的分歧而苦惱。一位民政局的官員明確希望我們堅(jiān)持自己的理念，發(fā)揮影響和改變政府執(zhí)政理念的作用。

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[16]阮邦新. 邁向嶄新的社會(huì)知識觀[M]. 北京大學(xué)出版社，2005：102.

(文字編輯：鄒紅 責(zé)任校對：王香麗)

From “Coordination” to “Source Control”: Community Governance and Social Work Intervention in the Process of Urbanization

CHEN Lizhou1,2
(1. Institute of Sociology, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100732, China; 2. Department of Social Work , Hunan University of Commerce, Changsha, Hunan, 410205, China)

Community conflict comes from the differentiation of community interests, but the fracture of community relationship makes it difficult to reconcile. In this case, the main strategy of social work intervention in community governance is “source control”, which includes changing the governing philosophy of local governments, changing the dislocated role of community neighborhood committee, cultivating community consciousness of community residents, and so on, in order to transform the community from conflict to cooperation.

community conflict; community governance; social work intervention

C916

A

1671-623X(2017)01-0045-07

2016-06-21

■ 基金課題：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“居住空間調(diào)整與城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)研究”(14BSH109)；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘三社聯(lián)動(dòng)’的城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新研究”(16YBA238)；湖南省普通高等學(xué)校教學(xué)改革研究項(xiàng)目“本科院校社會(huì)工作專業(yè)‘整合型’實(shí)踐教學(xué)模式研究”(湘教通〔2016〕400號)；湖南省教育廳社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于三社聯(lián)動(dòng)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新研究”(16C0880)。

陳立周(1975— )，男，漢族，講師，博士后，博士；主要研究方向：社會(huì)工作。

陳立周. 從“協(xié)調(diào)沖突”到“源頭治理”——城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理與社會(huì)工作介入［J］.社會(huì)工作與管理，2017，17(1):45-51.