經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高校中長(zhǎng)期預(yù)算編制管理探究

摘要：預(yù)算管理在高校發(fā)展中具有十分重要的作用， 預(yù)算既要最大限度地利用已有財(cái)務(wù)資源，又必須充分考慮未來(lái)幾年國(guó)家政策因素對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)資源的影響，本文著重分析在新常態(tài)下的高校預(yù)算編制，從健全學(xué)校收入資源的預(yù)測(cè)體系、科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃支出預(yù)測(cè)、建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制等方面入手，建立健全高校的中長(zhǎng)期預(yù)算編制體制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；高校；預(yù)算管理；中長(zhǎng)期；預(yù)算編制；編制改革

[中圖分類號(hào)]G717.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]

預(yù)算管理是畜牧獸醫(yī)類高校進(jìn)行各類活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，中長(zhǎng)期預(yù)算編制的制定將對(duì)高校今后的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，特別是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高校發(fā)展。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面都越來(lái)越重視中長(zhǎng)期規(guī)劃，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》第五十八條規(guī)定：“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率”[1]。為適應(yīng)綱要要求，目前每個(gè)高校十三五規(guī)劃正在謀劃學(xué)校的發(fā)展，發(fā)展離不開資金的中長(zhǎng)期規(guī)劃，通過(guò)改革科學(xué)編制畜牧獸醫(yī)類高校的預(yù)算，科學(xué)規(guī)劃各項(xiàng)開支，做到資金預(yù)算有的放矢，因地制宜，達(dá)到各項(xiàng)資金開支發(fā)揮最大效果，進(jìn)而提升高校辦學(xué)水平與質(zhì)量。

一、高校預(yù)算管理與“新常態(tài)”的高度耦合

預(yù)算管理是高校根據(jù)預(yù)算目標(biāo)對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃進(jìn)行管理的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[2]，預(yù)算編制具有重要的作用?！靶鲁B(tài)”在不同領(lǐng)域有不同含義。2014年5月，習(xí)近平總書記考察河南期間，第一次提及“新常態(tài)”一詞。“中國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。”[3]新意思為有異于舊質(zhì)；常態(tài)是指時(shí)常發(fā)生的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是指不同以往的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，也是指一種趨勢(shì)性、結(jié)構(gòu)性的新的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這是一種趨勢(shì)性、不可逆的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[4]。主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)增速的新常態(tài)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)和宏觀政策的新常態(tài)[5]。同樣，高等教育也呈現(xiàn)出一些與資金管理相關(guān)的“新常態(tài)”。高等院校主要是依靠國(guó)家財(cái)政投入興建的，其資金使用情況關(guān)系著辦學(xué)質(zhì)量。每年國(guó)家財(cái)政投入每一所高校的資金數(shù)目，是由每個(gè)高校整體發(fā)展水平所決定的。今后的大學(xué)，最終將由市場(chǎng)選擇、由社會(huì)評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)管理的制度是國(guó)家資金安全的基礎(chǔ)保障，體現(xiàn)在預(yù)算上就是責(zé)權(quán)利對(duì)等，財(cái)務(wù)集中核算，分級(jí)管理。分級(jí)管理的核心就是各級(jí)辦學(xué)主體根據(jù)責(zé)任科學(xué)合理的進(jìn)行預(yù)算，有相應(yīng)的資金支配權(quán)。從開源節(jié)流的角度，政府管學(xué)和社會(huì)參與是當(dāng)前高校資金的主要來(lái)源，在這種新常態(tài)下，既要符合政府的區(qū)域發(fā)展需求、政策的導(dǎo)向要求，又要充分吸收社會(huì)資金，與企業(yè)建立共贏的互助模式。高校預(yù)算就要圍繞教學(xué)改革，有重點(diǎn)地投入和引導(dǎo)，辦出各自的人才培養(yǎng)特色。

二、高校的預(yù)算體制是跨年度資金平衡機(jī)制的核心

高校的發(fā)展離不開資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，資金管理中應(yīng)高度重視并加強(qiáng)預(yù)算管理，以提高資金使用效率、控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、支撐長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略[6]。

1.高校的預(yù)算體制作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容

發(fā)達(dá)國(guó)家主要依靠中長(zhǎng)期預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的跨期合理分配。以美國(guó)為例，中長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告是整個(gè)美國(guó)預(yù)算體系的重要組成部分，其編制的核心理念在于向市場(chǎng)傳達(dá)關(guān)于政府規(guī)模的穩(wěn)定預(yù)期。經(jīng)過(guò)不斷的研究和實(shí)踐，美國(guó)中長(zhǎng)期預(yù)算已有多種類別，目前正在不斷完善其科學(xué)性與政治性的匹配。中國(guó)的高校預(yù)算是政府預(yù)算的構(gòu)成部分，只有建立了高校的預(yù)算體制，才能進(jìn)行合理的預(yù)算編制。

2.作為一個(gè)預(yù)算的主體，每個(gè)高校都在謀劃科學(xué)的預(yù)算編制改革

高校理財(cái)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的錯(cuò)綜復(fù)雜的過(guò)程，涉及高校各個(gè)部門、院系、研究機(jī)構(gòu)，特別是一些高校實(shí)施二級(jí)管理，使得理財(cái)活動(dòng)更加深入、細(xì)致。相應(yīng)地預(yù)算編制改革倍受高校管理層關(guān)注與高度重視，根據(jù)高校的實(shí)際情況，設(shè)置專門崗位，統(tǒng)籌考慮，制訂中長(zhǎng)期預(yù)算，一般按照三至五年流動(dòng)方式編制。高校財(cái)務(wù)受國(guó)家高等教育政策調(diào)整影響很大，政策傾斜高低直接關(guān)系預(yù)算波動(dòng)，由此引起預(yù)算的預(yù)測(cè)結(jié)果和高校實(shí)際發(fā)展產(chǎn)生誤差。所以，高校財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)根據(jù)每年的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，最大限度地發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算的指導(dǎo)性作用。

3.預(yù)算管理在高校發(fā)展中具有十分重要的作用

預(yù)算既要最大限度地利用已有財(cái)務(wù)資源，又必須充分考慮未來(lái)幾年國(guó)家政策因素對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)資源的影響。高校中長(zhǎng)期預(yù)算同時(shí)根據(jù)財(cái)務(wù)資源調(diào)整情況對(duì)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)作出適當(dāng)調(diào)整，使之與財(cái)務(wù)資源相適應(yīng)。并用績(jī)效評(píng)估機(jī)制直接反映學(xué)校財(cái)務(wù)資源的運(yùn)行效率。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高校預(yù)算管理體系構(gòu)建

高校應(yīng)高度重視并加強(qiáng)預(yù)算管理，以提高資金使用效率、控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和支撐長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。為適應(yīng)國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革的要求，需要構(gòu)建適合高校特色的預(yù)算管理體系，尤其應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理的組織體系、目標(biāo)體系、方法體系、考評(píng)體系方面的建設(shè)[7]。

1.建立健全預(yù)算編制的組織機(jī)構(gòu)

預(yù)算編制是高校財(cái)務(wù)工作重要組成部分，是各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作開展的前提，高效、科學(xué)的預(yù)算是建立在一定組織基礎(chǔ)之上的。高校應(yīng)成立若干組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，可以劃分為三個(gè)層次，環(huán)環(huán)相扣，銜接嚴(yán)密，包括高校預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理辦公室、二級(jí)學(xué)院預(yù)算管理中心，分別由分管財(cái)務(wù)工作的副校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校院辦（副）主任、二級(jí)學(xué)院辦公室主任具體負(fù)責(zé)，落實(shí)到人，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)高校預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)并積極為預(yù)算編制改革出謀劃策。

2.不斷完善預(yù)算編制方法和程序

高校應(yīng)根據(jù)預(yù)算目標(biāo)的不同，往往依照“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的程序，針對(duì)不同部門和項(xiàng)目分別采用“項(xiàng)目預(yù)算和公用預(yù)算”的預(yù)算編制方法。嚴(yán)格按照學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)的預(yù)算編制格式進(jìn)行編制，提前規(guī)劃，提前預(yù)測(cè)和調(diào)整。

3.精細(xì)預(yù)算編制項(xiàng)目

高校依據(jù)高校預(yù)算財(cái)務(wù)管理的要求和其財(cái)務(wù)工作的特性，實(shí)行精細(xì)化管理，分工精細(xì)化和服務(wù)質(zhì)量精細(xì)化，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本-收益的方法，精細(xì)預(yù)算編制項(xiàng)目。同時(shí)，針對(duì)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目，做到事前、事中、事后三維度全方位、多層次進(jìn)行監(jiān)控，事前評(píng)估與監(jiān)控尤為重要。中長(zhǎng)期預(yù)算改革可以結(jié)合學(xué)校的中長(zhǎng)期規(guī)劃，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算編制，形成良性的資金運(yùn)行循環(huán)。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高校中長(zhǎng)期預(yù)算編制管理創(chuàng)新

高校預(yù)算是大學(xué)財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，是高校經(jīng)濟(jì)工作的“龍頭”，在高校資源配置中起主導(dǎo)作用。毫無(wú)疑問(wèn)，高校預(yù)算本身就是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的一部分，它能夠?qū)Q策權(quán)進(jìn)行劃分并進(jìn)行相關(guān)的行為控制。根據(jù)財(cái)政部、教育部頒布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確指出：高等學(xué)校預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循“量入為出、收支平衡”的原則。高校預(yù)算是財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的核心，而財(cái)務(wù)戰(zhàn)略又是高校戰(zhàn)略的保障。

1.健全學(xué)校收入資源的預(yù)測(cè)體系

準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)是學(xué)校發(fā)展規(guī)劃成功實(shí)施的重要一步，科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)資源收入才能確定可支配的財(cái)務(wù)資源。影響規(guī)劃期內(nèi)資源收入的不確定因素較多：如國(guó)家招生政策、高校收費(fèi)、財(cái)政撥款辦法等改革都會(huì)影響到學(xué)校收入規(guī)模的預(yù)測(cè)。畜牧獸醫(yī)類高校必須在研究分析現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來(lái)幾年的發(fā)展趨勢(shì)，做好規(guī)劃期限內(nèi)的收入預(yù)測(cè)工作：包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入、科研收入、捐贈(zèng)收入、創(chuàng)業(yè)收入等各種模式的融資途徑預(yù)測(cè)。

2.科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃期限內(nèi)支出的預(yù)測(cè)

高校要在分析前若干年支出的基礎(chǔ)上，建立支出結(jié)構(gòu)模型。按教學(xué)支出、科研支出、行政管理支出、學(xué)生事務(wù)支出、后勤保障支出等占整個(gè)學(xué)校支出的比重，結(jié)合學(xué)校今后一個(gè)階段的辦學(xué)規(guī)模，預(yù)測(cè)學(xué)?；镜倪\(yùn)行經(jīng)費(fèi)。同時(shí)要根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃中對(duì)人才引進(jìn)、學(xué)科建設(shè)、國(guó)際交流、校園文化、學(xué)校基本建設(shè)等重點(diǎn)工作建設(shè)需要"提出經(jīng)費(fèi)保障方案。總之，高校支出預(yù)算要為學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

3.建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制

高校應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，可根據(jù)財(cái)務(wù)資源調(diào)整情況對(duì)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)作出適當(dāng)調(diào)整，使之與財(cái)務(wù)資源相適應(yīng)。本著評(píng)估原則為不低估成本、不高估效益、不夸大用戶數(shù)量、對(duì)調(diào)查結(jié)果不產(chǎn)生偏見(jiàn)等，也應(yīng)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。配置專業(yè)評(píng)估人員，開展一年一度的預(yù)算編制評(píng)價(jià)考核?？?jī)效評(píng)估機(jī)制直接反映畜牧獸醫(yī)類高校財(cái)務(wù)資源的運(yùn)行效率。具體項(xiàng)目前期、實(shí)施、后續(xù)工作評(píng)估、激勵(lì)約束、項(xiàng)目質(zhì)量、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等評(píng)估內(nèi)容。高校預(yù)算編制評(píng)估結(jié)果要及時(shí)公告，收集反饋信息，找出差距，彌補(bǔ)不足，建立健全高校預(yù)算編制績(jī)效評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：潘毓芹（1969- ），女，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理及職業(yè)教育。