關(guān)于PPP項目成功因素的探討及建議

王鵬飛

摘 要：PPP模式能夠減輕政府財政壓力，提高公共項目的供給水平與供給效率，已在國內(nèi)外得到廣泛運用。文章結(jié)合國內(nèi)PPP的實踐，對影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進行分析，以確保PPP參與方明確應(yīng)享權(quán)利、承擔的義務(wù)與責任，最終形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局。

關(guān)鍵詞：PPP項目 專業(yè)人才 激勵機制 風險分擔機制

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-292-02

一、PPP項目成敗因素分析

筆者縱觀近幾年P(guān)PP項目實踐，對PPP項目的成敗因素進行了一些思考，希望能對從事有關(guān)PPP工作的人員提供一些參考。從國內(nèi)近些年來PPP項目的實施，總結(jié)和反思PPP成功的經(jīng)驗，主要有以下六大關(guān)鍵要素：

1.PPP項目需要有效運作政府部門的支持。政府部門既是項目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時還是項目建設(shè)運營的監(jiān)管者。政府部門要做到：第一、要審慎發(fā)包，發(fā)包前政府部門要充分論證，選準項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預(yù)留創(chuàng)新空間，在公開招標時要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)；第二，要有效監(jiān)管，項目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標準，依法對PPP項目的投資、建設(shè)、運營、移交等進行全過程監(jiān)管和處置；第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定合作伙伴關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動機制，當收費不能及時調(diào)整時，政府財政應(yīng)按照協(xié)議及時兌現(xiàn)承諾：

在PPP模式中，合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任是為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險。

2.PPP項目需要健全的法律法規(guī)。PPP的有效持續(xù)運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法律法規(guī)政策體系，多數(shù)國家對PPP領(lǐng)域進行專門立法。保障相關(guān)方誠信履約，規(guī)范企業(yè)有序競爭，防止惡意低價中標造成項目建成后難以持續(xù)運營，約束政府履責，保護企業(yè)合法權(quán)益。

3.PPP項目需要專業(yè)合格的專業(yè)人才。PPP項目的方案設(shè)計非常復(fù)雜，涉及多個領(lǐng)域，項目可行性研究與財政承受能力論證具有很強的專業(yè)性，需要專業(yè)的人員推進，而當前技術(shù)、法律、財務(wù)等相關(guān)機構(gòu)的缺失，使得項目所需的專業(yè)人才資源缺乏，難以保證項目規(guī)劃和決策的科學性。

4.PPP項目需要完備的風險分擔和爭議解決機制。PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預(yù)知因素的變化、風險較大，需要政府與企業(yè)共同承擔風險，項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式，以促進PPP項目持續(xù)健康運行。

5.PPP項目需要專業(yè)的中介服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)。PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機構(gòu)對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎(chǔ)進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導致PPP沒有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機構(gòu)對項目的交易機構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設(shè)計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機構(gòu)做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設(shè)、運營階段，促進PPP項目的運作程序規(guī)范。

二、對當前PPP工作的建議

未來推進PPP的實踐中，需要考慮國內(nèi)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對如何推進PPP不能搞一刀切。通過對現(xiàn)實中PPP實踐成敗因素分析，對國內(nèi)PPP制度完善具有借鑒意義，具體而言，可從以下幾個方面推動國內(nèi)PPP制度進一步完善：

1.加強PPP頂層設(shè)計。清晰、完整和一致性的政策法規(guī)是PPP模式有效運作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證，中國目前尚無針對PPP模式的專門立法，盡管全國人大常委會2014年8月頒發(fā)了《中華人民共和國政府采購法》（2014年修訂），2015年1月財政部.頒發(fā)《PPP項目合同指南（試行）》；財政部、國土部、住建部等六部委2015年4月發(fā)布了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知》；財政部、發(fā)改委2016年5月發(fā)布了《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》等，明確提出允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但這些只是綱領(lǐng)性文件，現(xiàn)實的操作還需配套辦法或?qū)嵤┘殑t的出臺。從更高的層次來說，一部專門的PPP法律才是我國特許權(quán)經(jīng)營制度發(fā)展的基礎(chǔ)，才能推動建立有公信力的地方政府機構(gòu)，增強地方政府的法律意識、契約意識和市場意識，避免失信行為。

加強PPP頂層設(shè)計，是因為PPP作為一種機制創(chuàng)新值得肯定，但PPP實踐中困惑隱含在細節(jié)之中，對于復(fù)雜的PPP而言，合作中可能出現(xiàn)的諸多風險，需要完善的制度和頂層設(shè)計加以保障。

與法律制度成熟的國家比較，中國在PPP的規(guī)則與監(jiān)管方面存在明顯的不足，主要集中在以下三個方面：

（1）規(guī)則缺乏。中國尚處于全面推進依法法治的初期，公權(quán)力缺乏有效的制約，權(quán)力濫用與侵害私權(quán)問題突出，社會資本對于參與PPP項目存在較多的疑慮。規(guī)則缺乏問題主要表現(xiàn)為：主管部門之間難以達成共識，涉及特許經(jīng)營的核心規(guī)則遲遲沒有建立起來；存在稅收、反壟斷等領(lǐng)域的真空地帶，系統(tǒng)性的規(guī)則尚未搭建完成；地方立法脫離本地財政狀況，存在著彼此“借鑒”過度的問題。

（2）條款模糊。在PPP協(xié)議中，政府與社會資本主體分別具有不同利益，不可避免地存在一定的沖突。同時，相對于社會資本投資主體而言，政府擁有更大的權(quán)力、談判優(yōu)勢、解釋權(quán)力，甚至出現(xiàn)事后更改合同的現(xiàn)象。各地制定的特許經(jīng)營管理辦法大多規(guī)定了政府可以在一定的情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經(jīng)營項目。如果這一條款被個別地方政府濫用，則可能從根本上影響PPP項目的推廣。

（3）監(jiān)管缺位。PPP長期由私人資本投資主體運營的現(xiàn)實決定了這些主體為了自身的商業(yè)利益，將盡可能降低成本，從而提高利潤率，并可能做出有損最終消費者的行為。社會資本投資主體的運營行為如果缺乏有效的規(guī)制，一旦發(fā)生重大事故，將嚴重損害公共利益。為此，監(jiān)管部門應(yīng)該對PPP項目實施有效監(jiān)管。

為了解決上述問題，掃清PPP全面推廣的制度障礙，筆者認為中央部委與地方政府應(yīng)該以公共利益為根本出發(fā)點，消除分歧，上下攜手，形成合力，應(yīng)該進行系統(tǒng)性的頂層設(shè)計解決PPP的規(guī)則與監(jiān)管問題。

2.提升PPP項目的含金量。即要提升PPP項目本身的含金量，確保PPP項目的收益率。PPP項目相當于政府向社會推出的一款產(chǎn)品，能否順利賣出去，產(chǎn)品質(zhì)量、價格、“性價比”、“收益率”很關(guān)鍵。PPP項目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一個參考，而“逐利”是資本的本性，社會資本雖不見得“唯利是圖”，但是肯定追逐更高的利潤。目前財政部門牽頭的PPP項目一般是“公益”類項目，利潤一般不高，大致可分三類：一類是視頻監(jiān)控、智能交通、停車場和預(yù)測車流量較大的收費路橋等項目，主要靠使用者付費就可以基本保障投資者的合理回報，社會資本投資有熱情，成功率高；二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項目，即便將來運行維護期回報的現(xiàn)金流不足，有實力的地方政府也可以根據(jù)協(xié)議給予部分補貼，使社會資本獲得相當穩(wěn)定而有保障的收益，社會資本參與的積極性也比較高；第三類項目情況復(fù)雜、進展緩慢、成功率低，一般具有下列一個多個原因：必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期征地拆遷環(huán)保方面困難較多、預(yù)計運營期收益不確定性較高，預(yù)計收益確定不足、預(yù)期基本無收益而當?shù)卣疅o補償性資源或補償不足等。此類項目簡而言之對社會資本來說預(yù)計賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個PPP項目能否成功推出，與項目本身的“質(zhì)量”、“價格”、收益率密切相關(guān)。

3.倡導參與各方的誠信。在PPP模式下，政府和社會資本彼此的合作應(yīng)建立在平等誠信的基礎(chǔ)上，社會資本不能拋開服務(wù)質(zhì)量和水平進行惡性價格競爭，政府也不能以管理者的身份獲取強勢談判地位，更不能人為壓低貼現(xiàn)率而擠壓社會資本的合理利潤，當合同中沒有明確的事項，尤其是一些難以預(yù)測的事件發(fā)生時，雙方應(yīng)在誠信的基礎(chǔ)上去共同解決。

誠信是對契約安排機制的有益補充，發(fā)生爭端時，爭議雙方如能在誠信基礎(chǔ)上友好解決，不僅能夠有效節(jié)約費用，而且能夠減少對抗情緒，有利于項目的順利進行和公私雙方的共同利益。

4.確定合理的風險分擔機制。PPP項目投資金額大，工期長，不確定因素多，需要承擔的風險很大，由政府部門或私人部門任何一方單獨承擔，都不利于項目成功實施。如果都由社會資本承擔，一旦風險產(chǎn)生，項目實施困難，甚至以失敗告終，政府也會成為項目失敗的受害者。如果都由政府部門承擔，則會造成社會資本因風險軟約束而導致建設(shè)和經(jīng)營的低效率。因此，為確保PPP項目成功，相關(guān)風險必須在公共部門和社會間合理地分擔。

風險分擔的一般原則是：每一風險應(yīng)該由最能控制該風險發(fā)生的一方承擔，具體來看，風險應(yīng)與承擔能力相適應(yīng)；風險應(yīng)與控制力相稱；風險應(yīng)與投資者參與程度相協(xié)調(diào)；風險應(yīng)與收益相對應(yīng)；風險不處理與造成的損失相對稱；風險處理與對項目經(jīng)濟性影響相適應(yīng)。

在PPP模式下，政府要對公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供承擔責任，強調(diào)保護公共利益，在“共贏”理念下，實行合理的風險分擔。同時，確立合理的風險分擔機制，能夠使社會資本盡量采用生產(chǎn)手段和自身高效經(jīng)營來降低風險，而不是靠向政府轉(zhuǎn)移風險，從而保證項目的順利實施，避免社會資本因風險軟約束造成建設(shè)經(jīng)營的低效率。而政府承擔一定的風險，使社會資本的贏利有一定程度的保障，也能提高社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

總之，通過結(jié)合國內(nèi)PPP的實踐，對影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進行分析，可以知道要使PPP獲得成功，必須加強PPP頂層設(shè)計，提升PPP項目的含金量，倡導參與各方的誠信，確定合理的風險分擔機制，才能確保PPP參與方明確應(yīng)享權(quán)利、承擔的義務(wù)與責任，最終形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局。

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（作者單位：寧波欣達建設(shè)項目管理有限公司 浙江寧波 315000）

（責編：李雪）