發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示郭

王驍瀟+田淑敏+鄧蓉

摘 要：作為我國社會(huì)主義建設(shè)的重要組成部分，新農(nóng)村建設(shè)關(guān)系到廣大農(nóng)村人民群眾的切身利益，科學(xué)合理的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃起著重要的指導(dǎo)作用。農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃要求從全局出發(fā)，綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村建設(shè)，改善廣大農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。重點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)好鄉(xiāng)村，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供有利條件，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供發(fā)展機(jī)會(huì)，積極縮小城鄉(xiāng)差別。但是在現(xiàn)實(shí)中，我們?nèi)詴?huì)看到許多地方由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃思想，導(dǎo)致忽視鄉(xiāng)村自身特點(diǎn)，自覺或不自覺地應(yīng)用規(guī)劃學(xué)或建筑學(xué)中純物質(zhì)的空間設(shè)計(jì)方法來進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，盲目照搬城市模式，影響了正常的農(nóng)村生產(chǎn)生活，不利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。文章對(duì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃在較長時(shí)間內(nèi)積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，以期對(duì)我國的新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃 農(nóng)村發(fā)展 經(jīng)驗(yàn) 啟示

中圖分類號(hào)：F323.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-107-02

一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

（一）英國的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

英國作為工業(yè)革命的發(fā)源地，也是最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的國家，其農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃實(shí)行的也比較早。英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最早始于1947年，以這一法律為基礎(chǔ)，他們給每個(gè)城鎮(zhèn)與村莊劃線，目的在于建立一個(gè)適合當(dāng)時(shí)情況的統(tǒng)一規(guī)劃體制，以便有效解決當(dāng)時(shí)土地占用引發(fā)的矛盾和問題，并為更加合理的規(guī)劃提供可能，也為地方政府執(zhí)行規(guī)劃以及通過購置土地落實(shí)規(guī)劃提供財(cái)政支持。

英國一直以來都注重“集鎮(zhèn)”的發(fā)展，并推出了相應(yīng)的扶植政策，通過鼓勵(lì)各地發(fā)展集鎮(zhèn)，來為那些離開農(nóng)業(yè)的居民找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)提供幫助。英國的集鎮(zhèn)也是從村莊發(fā)展而來的。當(dāng)一個(gè)村莊要發(fā)展為集鎮(zhèn)時(shí)，首先，要考慮它是否具備支持鄉(xiāng)村腹地進(jìn)一步發(fā)展的潛力，它與鄉(xiāng)村人口的關(guān)系能否成為地方服務(wù)中心，是否有利提高當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率。其次，還要考慮村莊是否有適合發(fā)展工業(yè)的土地和便捷的公路、充足的水源，以及居民能否得到基本的社會(huì)服務(wù)，例如醫(yī)療、教育、污水處理服務(wù)等等。這樣分析之后，人們發(fā)現(xiàn)，在英國能夠適合發(fā)展成為集鎮(zhèn)的地方其實(shí)是十分有限的，全英國僅有1000個(gè)左右。能夠發(fā)展為集鎮(zhèn)的村莊，一定是具有某方面的發(fā)展?jié)摿?，而且其未來發(fā)展還不能對(duì)周遭的環(huán)境造成影響。

在英國，居民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)，已成為農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施的基本模式。因?yàn)橹挥挟?dāng)?shù)鼐用?，才知道他們真正需要什么，知道他們?yīng)該如何在當(dāng)?shù)厣睢Ｋ?，居民的愿望與規(guī)劃師思想的有效結(jié)合就顯得尤為重要。比如，應(yīng)該怎樣安排下水道，應(yīng)該如何布置公共交通等事項(xiàng)，都需要與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分的溝通。鄉(xiāng)村布局時(shí)，考慮的因素較多，沒有哪一種規(guī)劃思想能夠適用于所有鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃，因地制宜、因人制宜十分重要。所以，英國在進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃時(shí)，會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行討論，其目的就是讓當(dāng)?shù)鼐用癯浞值乇磉_(dá)其意愿和觀點(diǎn)。

（二）美國農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

美國沒有我們傳統(tǒng)意義上的村莊，在美國農(nóng)村，農(nóng)戶大多是在鄉(xiāng)村各自的農(nóng)地上分散居住的。因此，美國的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃具有獨(dú)特之處。美國進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃時(shí)，主要考慮這樣四個(gè)原則。第一，滿足當(dāng)?shù)孛癖娚畹幕拘枨?；第二，最大限度地綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境；第三，充分尊重和發(fā)揚(yáng)當(dāng)?shù)孛癖姷纳顐鹘y(tǒng)；第四，恰當(dāng)?shù)赝怀鲟l(xiāng)村固有的鮮明特色。

美國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)很好，其開發(fā)建設(shè)投資是由地方政府和聯(lián)邦政府共同負(fù)擔(dān)。其農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是由開發(fā)商來承擔(dān)的。具體來看，美國聯(lián)邦政府投資建設(shè)連接鄉(xiāng)村間的公路；地方政府籌建垃圾處理廠、污水處理廠、供水廠等；開發(fā)商負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的交通、水電、通信等配套生活設(shè)施的建設(shè)。

美國政府也在引導(dǎo)鄉(xiāng)村進(jìn)行“生態(tài)村”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)保持鄉(xiāng)村土壤肥力，保護(hù)水源和空氣清新，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧相處。這些都為美國鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展提供了良好的環(huán)境保障。

（三）韓國農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

在上個(gè)世紀(jì)60年代，韓國的城鄉(xiāng)收入差距還比較懸殊，其農(nóng)民生活水平也很低下。但是到了20世紀(jì)70年代，韓國為了促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，掀起了以農(nóng)村開發(fā)為核心的全國發(fā)展戰(zhàn)略，有些類似于我國的“新農(nóng)村建設(shè)”。韓國通過其“新農(nóng)村建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)收入差別減小。

在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第一階段，政府設(shè)計(jì)規(guī)劃了多種工程，用以改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村生活環(huán)境。比如建設(shè)鄉(xiāng)村公路、橋梁、新農(nóng)村會(huì)館以及其他公共服務(wù)設(shè)施。建設(shè)中，韓國政府為項(xiàng)目實(shí)施免費(fèi)提供鋼筋和水泥。先建設(shè)哪些項(xiàng)目，也是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活情況自己決定，以使建設(shè)項(xiàng)目更好地滿足當(dāng)?shù)厝说膶?shí)際需要。

在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第二階段，政府是實(shí)行分類指導(dǎo)的方針。韓國政府首先對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行分類，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的村莊，重點(diǎn)培養(yǎng)人們的“自立”精神，并繼續(xù)支持村莊提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平；對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f，倡導(dǎo)“自助”意識(shí)，重點(diǎn)是疏通河道、改良土壤，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本裝備水平，同時(shí)合理布局村莊，促進(jìn)多種經(jīng)營發(fā)展；對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)比較好的村莊，重點(diǎn)是協(xié)助其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比如，促進(jìn)其鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展、農(nóng)副業(yè)發(fā)展、種植業(yè)發(fā)展、畜牧業(yè)發(fā)展等，政府鼓勵(lì)并支持農(nóng)民采用機(jī)械化等先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)手段，組織集體耕作，以及修建更加完善的生活福利設(shè)施。

在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第三階段，從時(shí)間上看已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)。其“新農(nóng)村建設(shè)”由初期的政府主導(dǎo)的、具有“官辦”性質(zhì)的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)，已經(jīng)發(fā)展成為完全由民眾參與的民間社會(huì)運(yùn)動(dòng)。在這一階段，人們開始致力于促進(jìn)民主法制建設(shè)、社會(huì)道德建設(shè)、集體意識(shí)教育等方面。

韓國的“新農(nóng)村建設(shè)”運(yùn)動(dòng)，改善了鄉(xiāng)村環(huán)境，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)了其鄉(xiāng)村的文明發(fā)展和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承，也促進(jìn)了國家在城鄉(xiāng)之間得以和諧發(fā)展。

（四）日本農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

在20世紀(jì)90年代，日本已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，但其農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨著許多問題，比如鄉(xiāng)村人口老齡化、農(nóng)地資源越來越有限等。但其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)還是對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)力。日本的科技發(fā)展也助推了日本農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展。

在日本，農(nóng)產(chǎn)品大多實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化生產(chǎn)，并形成了特色農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)。這適應(yīng)了日本社會(huì)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求提高和加工程度提高的新要求?，F(xiàn)今日本居民，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的要求普遍較高，由此又帶動(dòng)了日本生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的發(fā)展。因此，單一的鄉(xiāng)村規(guī)劃，已經(jīng)不能滿足日本鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)果使得日本的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)而開始向多元化、綜合化方向發(fā)展。

在日本的鄉(xiāng)村建設(shè)中，最具特色并值得我們借鑒的就是“一村一品”。日本鄉(xiāng)村的“一村一品”規(guī)劃，目的是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值來提升農(nóng)村的經(jīng)營效益。突出農(nóng)產(chǎn)品自身特色可以增加其附加價(jià)值，突出農(nóng)產(chǎn)品的地域特色也可以增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值，突出農(nóng)產(chǎn)品的加工傳統(tǒng)與特色還可以增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值。通過多層系地挖掘農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值，就提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場競爭能力，也拓展了農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)客戶群體，結(jié)果是極大地提高了鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益。

日本的“一村一品”規(guī)劃，與農(nóng)產(chǎn)品的市場開發(fā)策略緊密結(jié)合，使大分的農(nóng)業(yè)縣面貌煥然一新，使日本鄉(xiāng)村成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活安定、環(huán)境優(yōu)美的典范?！耙淮逡黄贰币?guī)劃所引起的巨大成功，已經(jīng)使這一舉措在日本逐步推廣開來，并且引來世界其他國家和地區(qū)的競相效仿。比如，美國路易斯安那州就發(fā)起過“一州一品”運(yùn)動(dòng)，泰國也在全國開展過“一村一品”的農(nóng)村開發(fā)運(yùn)動(dòng)等。

日本農(nóng)村以其自然條件和物產(chǎn)為依托，以其特色核心農(nóng)產(chǎn)品為中心，進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)，促進(jìn)了地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃綜合了地域特色產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)水平、未來發(fā)展方向等方面，使其綜合性規(guī)劃設(shè)計(jì)同時(shí)滿足了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的要求和市場的要求，因而取得了成功。

總之，在規(guī)劃之初，務(wù)必要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域特點(diǎn)、市場需求走勢等因素，進(jìn)行因地制宜、切實(shí)可行的綜合分析。要以差異化和個(gè)性化為特點(diǎn)，科學(xué)合理地制定農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。而且要避免集中化、綜合化的規(guī)劃可能引起的同質(zhì)傾向。區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容，已經(jīng)不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品，還要進(jìn)一步擴(kuò)展到景觀環(huán)境改善、文化遺產(chǎn)保護(hù)、社會(huì)公共福利等多個(gè)方面，并且還要由農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系到城市消費(fèi)，最終才能使農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃給我們的啟示

由于各國國情的不同，我們不能照搬任何一個(gè)國家的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃模式。但是，發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，教訓(xùn)也值得我們記取。

（一）農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要獲得政府的支持

農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施，其本身就需要技術(shù)、資金以及政策等方面的輔助與支持，離開了政府的支持，農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃就無法制定和實(shí)施。農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃不僅能為農(nóng)村區(qū)域發(fā)展提供宏觀發(fā)展方向，也能為農(nóng)村發(fā)展提供有力的技術(shù)支撐和政策支持。

通過農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在這一過程中，各級(jí)政府應(yīng)積極推出扶植和支持政策措施，以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善，為農(nóng)村區(qū)域發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

同時(shí)，在規(guī)劃背景下，農(nóng)村區(qū)域也要優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。比如，美國每五年修改一次農(nóng)業(yè)法，并且由政府主導(dǎo)制定長遠(yuǎn)而系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，以此來對(duì)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范。

（二）農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要農(nóng)村居民的積極參與

農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的對(duì)象是鄉(xiāng)村，這是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境，與農(nóng)民的切身利益直接相關(guān)。因此，農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施，需要充分考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性。正因?yàn)槿绱?，許多國家通過立法的形式來保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。比如，日本制定了《農(nóng)業(yè)振興法》《村落地區(qū)政治建設(shè)法》《土地規(guī)劃利用法》等，就是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的傷及鄉(xiāng)村和農(nóng)民利益的問題。

另外，在規(guī)劃過程中，英國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家，普遍會(huì)主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)村居民參與其中，從制定規(guī)劃開始就悉心聽取農(nóng)民的意見和建議，在實(shí)施過程中，在每個(gè)具體階段，都要吸引農(nóng)民直接參與其中。通過農(nóng)民的直接參與，不僅使其意愿直接體現(xiàn)在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃中，而且也調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與規(guī)劃落實(shí)的積極性，這極大地減少了規(guī)劃實(shí)施可能面臨的阻力，保障了農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的順利開展和預(yù)期的效果。

（三）農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要突出重環(huán)境友好和資源節(jié)約

發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃上，更加追求“生態(tài)文明因素”的凸顯和那些“可以留給后人的東西”，即對(duì)于物質(zhì)與非物質(zhì)的文化遺存的保護(hù)。這些觀念都值得我們借鑒。

目前，我國在許多傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村環(huán)境，都得到了較好保護(hù)。但隨著城市化進(jìn)程的加速，郊區(qū)與城市的距離越來越近，近郊區(qū)的大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變成了建設(shè)用地，這就使鄉(xiāng)村的環(huán)境和文化遺跡受到了侵害，可以留給后人的鄉(xiāng)村物質(zhì)與非物質(zhì)的文化遺存越來越少。從農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的角度來看，這被認(rèn)為是“城市病”正在郊區(qū)和鄉(xiāng)村蔓延，工業(yè)文明正在蠶食鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文明。

未來我們在制定農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須以環(huán)境友好和資源節(jié)約為基本理念，倡導(dǎo)發(fā)展太陽能、秸稈汽化燃燒技術(shù)等，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源因地制宜多樣化發(fā)展。同時(shí)，也要注重對(duì)于鄉(xiāng)村物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺存的保護(hù)。還要充分考慮低碳排放、節(jié)能減排、環(huán)境承載力等問題，以促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域人與自然的和諧共處。

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（作者單位：北京農(nóng)學(xué)院 北京 102206）

（責(zé)編：賈偉）