轉(zhuǎn)型時期我國非營利組織存在的問題及措施

劉晨+趙青

摘 要：文章分析了非營利組織存在的問題及其原因，認為在一定程度上，我國的非營利機構(gòu)妨礙了我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展，這跟其在自身發(fā)展中存在的問題息息相關(guān)，并提出了解決非營利組織存在問題的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：非營利機構(gòu) 經(jīng)濟社會發(fā)展 存在問題 解決對策

中圖分類號：F061.4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-060-02

非營利組織是社會經(jīng)濟生活中除政府組織與市場組織以外的第三種組織形式，被看作是人類歷史上巨大的組織制度創(chuàng)新。與西方發(fā)達國家相對于完善的非營利組織管理制度相比，我國非營利組織經(jīng)營起步較晚。改革開放之后，隨著經(jīng)濟體制與政府改革體制的推進，社會結(jié)構(gòu)分層發(fā)生了變化，面對復(fù)雜多變的社會需求，政府在社會事務(wù)管理中略顯吃力，社會公眾參與社會管理的積極性和主動性越來越強，政府職能的轉(zhuǎn)移也急需一個承接者，非營利組織因其民間性、非營利性、志愿性等特點而成為承接政府職能的最佳選擇。

一、非營利組織存在的問題及其原因

改革開放以來，我國的非營利組織成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，為我國社會經(jīng)濟發(fā)展做出了卓越的貢獻，但是，將中國的非營利組織和社會經(jīng)濟發(fā)展做比較，非營利組織的發(fā)展在很大程度上沒有辦法跟社會發(fā)展相吻合，在一些因素的制約下許多非營利組織發(fā)展比較艱難。在一定程度上，我國的非營利機構(gòu)妨礙了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，這跟其在自身發(fā)展中存在的問題息息相關(guān)。

（一）非營利組織自身發(fā)展能力弱

在我國，大多數(shù)非營利組織發(fā)展所需的資金嚴重不足，使這些非營利組織的正?；顒訜o法正常擴張，致使一些非營利組織不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。非營利組織的發(fā)展，不僅僅受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，也受限于經(jīng)濟制度、社會環(huán)境與社會文化等方面。當(dāng)然，最重要的原因在于非營利組織自身的發(fā)展能力不足。這些不足之處主要包含組織的發(fā)展能力、管理能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力等問題，這些問題的存在是我國非營利組織擴展的主要障礙。

（二）經(jīng)紀人的逐利動機

假定認為，人都是追尋獲得最大利益的理性人。非營利組織內(nèi)部也存在追求個人利益最大化的經(jīng)紀人，在自律不足和外部制度約束不嚴的情況下，難以抵制自我的逐利動機而出現(xiàn)偏離非營利組織公益宗旨的行為。

（三）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善

國內(nèi)非營利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在不規(guī)范的情況，在理事會治理方面，存在理事會職能界定及其和業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系不清等問題；在監(jiān)事會方面，存在缺少監(jiān)事會，或是監(jiān)事被虛化、弱化等問題。這些問題的存在，使得民主決策機制和監(jiān)督機制未能有效發(fā)揮，組織內(nèi)部的過度營利傾向和因內(nèi)部管理不善造成的低成效問題難以得到有效解決。

（四）法律體系不完善

在我國，除了在民政部門接受審查標(biāo)準(zhǔn)的確立，非營利組織獲得法律地位也只能是在某在一個政府部門指導(dǎo)下開展相關(guān)工作，彼此之間的聯(lián)系是負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，政府嚴禁在統(tǒng)一行政范圍內(nèi)建立業(yè)務(wù)規(guī)模一樣或者相類似的非營利組織，目的是為了消除同一區(qū)域內(nèi)的兩家或者兩家以上的組織在營運過程中的利益爭奪問題導(dǎo)致的惡性競爭，而做出有損組織、團體的建設(shè)宗旨的行為。另外，我國對非營利組織有關(guān)的法制建設(shè)不健全，嚴重阻礙了非營利組織的發(fā)展?，F(xiàn)行登記管理條例，不能完全滿足我國非營利組織發(fā)展的需求，導(dǎo)致我國非營利組織的發(fā)展嚴重滯后。

（五）監(jiān)督管理機制不健全

非營利組織因公共財產(chǎn)和公共責(zé)任的性質(zhì)，要接受嚴格的社會監(jiān)督。而在我國，由于雙重管理體制強調(diào)政府監(jiān)督管理，社會監(jiān)督長期以來一直被忽略。但政府雙重管理系統(tǒng)不提供有效的監(jiān)督，使得事實上民間組織處于真空狀態(tài)，缺乏管理。這種局勢一方面造成了各種侵占公益財產(chǎn)的事件頻繁發(fā)生，另一方面打擊了社會公眾的熱情并降低了公共組織社會公信力。

二、非營利組織存在問題的解決措施

我國社會正逐漸走向法制化和規(guī)范化。在這一發(fā)展時期，一方面非營利組織要不斷突破自身發(fā)展，完善規(guī)范；另一方面，國家要創(chuàng)造一個優(yōu)質(zhì)的外部環(huán)境，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，提供一個良好的內(nèi)外環(huán)境促進非營利組織的健康發(fā)展。

（一）積極扶持和培育非營利組織，向非營利組織轉(zhuǎn)移部分社會管理功能

針對目前我國非營利組織發(fā)展的問題和不足，政府可以通過外包的方式將公共服務(wù)的非營利組織提供政府公共財政承包，政府以公共財政購買其服務(wù)，不僅能避免一些不必要的社會日常事務(wù)的政府直接介入，又可以使非營利組織借此機會得以發(fā)展壯大。政府對非營利組織要做到在一定程度上任其發(fā)展，在非營利組織依法正常活動時，要全力配合非營利組織的發(fā)展，使其依照自己走向，不要過多進行干涉。但是，一旦非營利組織有非法運營的活動，政府必須嚴格管理，引導(dǎo)其按正常的秩序運行。政府應(yīng)該引進國外完善的理念，經(jīng)過專業(yè)的監(jiān)督機制對非營利組織進行宏觀操縱；而微觀操縱依照非營利組織自身發(fā)展，提高其自治本領(lǐng)，從而讓我國非營利組織有更為廣闊的提升空間。首先，要建立科學(xué)的制度化、規(guī)范化的管理制度。其次，要確定組織的服務(wù)對象，從而建立和這個服務(wù)對象相適應(yīng)的管理體制，為組織的發(fā)展制定一個長遠的發(fā)展目標(biāo)。在組織內(nèi)部，要完善內(nèi)部管理機構(gòu)，形成制度化、程序化的管理。隨著中國改革開放進程的深化，政府職能將逐漸轉(zhuǎn)變，從而提供了一個廣闊的社會自我組織和自我管理的空間。非營利組織自身應(yīng)該清楚地知道，只有增強了自身能力，才有與政府平等溝通交流的資格。因此，非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵是培育組織成員的自主能力，實現(xiàn)非政府、非營利。

（二）擴展其非營利組織的籌資渠道

社會組織要想穩(wěn)定健康發(fā)展，一是當(dāng)務(wù)之急解決目前所遇到的問題，不斷進行探索創(chuàng)新，才能跟上社會快速發(fā)展的進程；二是必須要有雄厚的資金作為支撐。當(dāng)前，中國的非營利組織資金短缺問題還是依靠政府撥款來解決，非營利組織可以和企業(yè)進行溝通合作，實現(xiàn)互利雙贏的局面。一方面，民間組織獲得了資金支持，可以更好地服務(wù)于社會；另一方面，企業(yè)可以通過這種慈善行為提高其在社會公眾心中的地位，從而帶動企業(yè)的效益。

（三）完善以理事會為核心的內(nèi)部治理機制，規(guī)范內(nèi)部管理

理事會是非營利組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的核心，承擔(dān)著非營利組織重大事項決策、風(fēng)險控制等重大職能。一個完善的理事會是非營利組織民主性、透明度和公信力的標(biāo)志，也是非營利組織提高決策效果、減少決策失誤和內(nèi)部人控制等風(fēng)險的關(guān)鍵。因此，非營利組織需要建立健全理事會制度，理事和理事長應(yīng)通過選舉產(chǎn)生，理事會規(guī)模需要適度。除此之外，非營利組織還需設(shè)置監(jiān)事會，并保障監(jiān)事對組織財務(wù)信息檢查以及理事會質(zhì)疑和建議的權(quán)利，以通過權(quán)利制衡加強內(nèi)部控制和監(jiān)督。

（四）加強立法建設(shè)，保障非營利組織健康發(fā)展

政府應(yīng)對西方發(fā)達國家的管理經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)，吸收我國非營利組織已有的研究成果，對非營利組織的類型明確規(guī)定，把社會團體、民間組織以及上述未登記或轉(zhuǎn)登記團體在內(nèi)的各種非營利組織一并歸為非營利組織。建立非營利組織與政府、市場的關(guān)系，標(biāo)明政府的管理權(quán)限，制定社會組織的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。從而形成完整的法律體系，以保證非營利組織在運行過程中能夠有法可依。

（五）構(gòu)建政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和行業(yè)自律的多元化監(jiān)督體制

在政府監(jiān)督方面，應(yīng)改變“重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”的管理思路，實施寬進嚴管，加強對非營利組織行為的監(jiān)督及其違法行為的懲戒力度；在社會監(jiān)督方面，建立非營利組織信息披露制度，要求非營利組織將其資金運作、組織活動、組織變化信息等及時、準(zhǔn)確、完整真實地公之于眾；在行業(yè)自律方面，推動非營利組織成立同業(yè)自律組織，建立第三方獨立評估機制，形成非營利組織自我管理、自我發(fā)展和自我約束機制。最終在政府監(jiān)管、公眾監(jiān)督和行業(yè)自律機制共同作用下，約束非營利組織的營利化和過度營利傾向，形成非營利組織優(yōu)勝劣汰的良性發(fā)展環(huán)境。

非營利組織在社會發(fā)展中扮演著服務(wù)提供者、先驅(qū)者、價值維護者、社會教育者和改革倡導(dǎo)者的角色，極大地促進了非營利組織在世界范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，不過由于非營利組織自身發(fā)展薄弱，存在潛在的盈利動機，缺乏自律，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善，管理制度存在缺陷，沒有建立健全法律規(guī)章制度，監(jiān)督機制不完善出現(xiàn)了營利性、非志愿性及非獨立性問題，影響了非營利組織的進一步深入發(fā)展。為此我們要積極扶持培育非營利組織，擴展非營利組織籌資渠道，完善以理事會為核心的內(nèi)部治理機構(gòu)，改革雙重管理體制，加強法制化建設(shè)增強法律意識，構(gòu)建政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、行業(yè)自律的多元化監(jiān)督體制。我國非營利組織還有很長的路要走，需要各方面的協(xié)調(diào)配合，才能培養(yǎng)出更多高水平的人才，從而推動我國非營利組織的發(fā)展。

參考文獻：

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[3] 王名.中國NGO的發(fā)展現(xiàn)狀及其政策分析.公共管理評論，2007（8）

（作者單位：十堰市太和醫(yī)院 湖北十堰 442000）

（責(zé)編：若佳）