遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題及對(duì)策

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(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽(yáng) 110003；2.水利部發(fā)展研究中心， 北京 100038)

遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題及對(duì)策

梁立章1張?jiān)婪?

(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽(yáng) 110003；2.水利部發(fā)展研究中心， 北京 100038)

本文從遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)的基本情況入手，分析其在實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理方面存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，從制度建設(shè)、資金分配、實(shí)施程序、項(xiàng)目安排、質(zhì)量監(jiān)管、資金管理等角度闡述了遼寧省在農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理方面所做的探索和嘗試。

制度辦法； 管理程序； 工程質(zhì)量； 資金管理

1 基本情況

遼寧省現(xiàn)有農(nóng)村水利工程34.6萬(wàn)處，由于工程大多建設(shè)于20世紀(jì)70年代以前，受當(dāng)時(shí)建設(shè)資金缺口大等因素影響，工程普遍標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、配套不全，且經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，設(shè)施設(shè)備老化失修、損壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重[1-4]。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省無(wú)法正常運(yùn)行的工程約占總數(shù)的13.4%。

為解決水利工程長(zhǎng)期以來(lái)“重建輕管”的問(wèn)題，按照2011年中央1號(hào)文件要求，水利部設(shè)立農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)基金，自2013年起開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)下達(dá)維修養(yǎng)護(hù)資金。與此同時(shí)，遼寧省在2014年，按照國(guó)家有關(guān)要求及省級(jí)農(nóng)村水利工程管理辦法規(guī)定，從省級(jí)土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中安排資金用于農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)。至2015年，全省下達(dá)省以上維修養(yǎng)護(hù)資金5.74億元，其中中央資金2.11億元，省級(jí)資金3.63億元，實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目11308處。

2 存在問(wèn)題及原因分析

水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金的投入，對(duì)于全省水利工程長(zhǎng)期匱乏維護(hù)的現(xiàn)狀具有重要的改善作用，實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目將大幅改善全省農(nóng)村水利工程運(yùn)行狀況，并促進(jìn)工程運(yùn)行管護(hù)工作。但應(yīng)注重如何有效實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，若繼續(xù)遵循常規(guī)的水利工程建設(shè)實(shí)施仍會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前普遍存在的一系列問(wèn)題和難點(diǎn)[5-8]。

2.1 項(xiàng)目管理無(wú)章可循

一是關(guān)于農(nóng)村水利維修資金的設(shè)立、籌資渠道沒(méi)有明確，農(nóng)村水利工程亟須實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，但資金來(lái)源、籌資主體等都沒(méi)有制度化；二是缺乏明確的維修養(yǎng)護(hù)管理辦法，維修養(yǎng)護(hù)資金如何申請(qǐng)、申報(bào)主體、組織實(shí)施主體以及組織實(shí)施規(guī)范均未明確；三是維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目缺乏監(jiān)督和考核，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金監(jiān)管、質(zhì)量保障等缺乏實(shí)施細(xì)則和考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施不易操作

一是已有項(xiàng)目管理方式主要針對(duì)新建工程，而維修養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施程序與之有很大的區(qū)別，無(wú)法“生搬硬套”；二是各地實(shí)際情況不同，項(xiàng)目管理要求標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法實(shí)行統(tǒng)一模式“一刀切”；三是維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目分散，數(shù)量較多，工程量卻很小，即便是“打捆”招標(biāo)，實(shí)施起來(lái)難度仍然很大。

2.3 工程質(zhì)量監(jiān)管困難

一是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易制定，達(dá)不到新建工程質(zhì)量要求，不能按照新建工程的質(zhì)量檢查、檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)衡量；二是維修養(yǎng)護(hù)工程多為小修小補(bǔ)，甚至是隨壞隨修，質(zhì)量監(jiān)管很難及時(shí)到位；三是項(xiàng)目分散，點(diǎn)多面廣，基本都在田間地頭，山腰河灘，質(zhì)量監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及。

2.4 項(xiàng)目資金監(jiān)管困難

一是項(xiàng)目多而分散，工程資金審核難度大；二是項(xiàng)目實(shí)施主體不一，資金撥付方式多樣化；三是當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)狀況不好，資金撥付緩慢。

3 思路及對(duì)策

針對(duì)以上問(wèn)題和難點(diǎn)，遼寧省采取了一系列措施積極進(jìn)行改善。

3.1 完善制度，出臺(tái)一系列管理辦法，明晰規(guī)定內(nèi)容

一是出臺(tái)《遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法》，明確規(guī)定了“省、市、縣三級(jí)財(cái)政從本級(jí)水利非稅收入、按國(guó)家規(guī)定從土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中，按照不低于20%的比例安排資金，作為農(nóng)村水利工程管理專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，用于工程的維修、養(yǎng)護(hù)和管理”；二是在管理主體、落實(shí)管護(hù)責(zé)任基礎(chǔ)上，圍繞管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集、分配使用及效益評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，水利廳與財(cái)政廳聯(lián)合制定了《遼寧省省級(jí)農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目及資金使用管理辦法》；三是水利廳編制印發(fā)了《遼寧省農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目驗(yàn)收方案》及《遼寧省農(nóng)村水利管理績(jī)效考核細(xì)則》，規(guī)范明晰了竣工驗(yàn)收、績(jī)效考核等具體要求，建立了農(nóng)村水利管理績(jī)效考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。

3.2 因地制宜，創(chuàng)新工程實(shí)施程序，嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管

a.優(yōu)化項(xiàng)目前期工作。項(xiàng)目安排的一般原則：一是符合維修養(yǎng)護(hù)資金的使用范圍，只能用于工程維修、養(yǎng)護(hù)和日常管理，不能用于新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目；二是一般重點(diǎn)用于農(nóng)村飲水、灌溉、排澇及防洪工程等；三是結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村水利工作的特殊需求，如2015年春旱期間優(yōu)先用于抗旱工程；四是結(jié)合項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村水利管理工作成效、管護(hù)主體積極性及項(xiàng)目輕重緩急程度綜合確定。維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)、縣級(jí)復(fù)核、市級(jí)審批、省級(jí)備案”的管理模式：每年管護(hù)主體根據(jù)工程實(shí)際狀況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站提交工程維修養(yǎng)護(hù)申請(qǐng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站審核、匯總后報(bào)送縣級(jí)水利部門(mén)；縣級(jí)水利部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核，結(jié)合當(dāng)年維修養(yǎng)護(hù)資金額度，按照輕重緩急原則編制項(xiàng)目計(jì)劃及實(shí)施方案；市級(jí)水利部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃及實(shí)施方案進(jìn)行審查、批復(fù)后，縣級(jí)水利部門(mén)即可組織項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目計(jì)劃及批復(fù)文件報(bào)送省水利廳備案。

b.依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)靈活實(shí)施項(xiàng)目。養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目可以結(jié)合本地實(shí)際，采取委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)、承包、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等多種形式確定實(shí)施單位。結(jié)合維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模小、地點(diǎn)分散、技術(shù)含量不高、隨時(shí)發(fā)生及應(yīng)急實(shí)施的特點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，直接確定承包人的方式更符合項(xiàng)目管理實(shí)際需要。批量采購(gòu)的材料設(shè)備一般實(shí)施政府采購(gòu)，嚴(yán)格控制材料設(shè)備的質(zhì)量。

c.嚴(yán)格項(xiàng)目管理制度。項(xiàng)目管理實(shí)行“六個(gè)嚴(yán)格”。一是嚴(yán)格按照批復(fù)組織實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容嚴(yán)格按照批復(fù)的項(xiàng)目計(jì)劃及實(shí)施方案實(shí)施，項(xiàng)目變更必須履行報(bào)批手續(xù)，由市級(jí)批復(fù)后，報(bào)省廳備案。二是嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)管理制度。財(cái)務(wù)結(jié)算實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，主要設(shè)備材料實(shí)行集中招標(biāo)或政府采購(gòu)，資金要用于維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)等重點(diǎn)支出。三是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目公示制度。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開(kāi)欄等形式，在項(xiàng)目立項(xiàng)前、施工中、完工后三個(gè)階段，將項(xiàng)目遴選程序、遴選結(jié)果、建設(shè)內(nèi)容、資金來(lái)源、招標(biāo)投標(biāo)情況、資金使用、工程效益及監(jiān)督電話等情況進(jìn)行公示，主動(dòng)接受各方面的監(jiān)督。四是嚴(yán)格控制項(xiàng)目質(zhì)量。實(shí)行專(zhuān)業(yè)監(jiān)理公司、縣水利部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村水管員及受益群眾代表對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，主要材料設(shè)備有質(zhì)量合格證，嚴(yán)格控制項(xiàng)目質(zhì)量。五是嚴(yán)格要求項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。實(shí)行項(xiàng)目進(jìn)度旬報(bào)制度，實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，對(duì)進(jìn)度落后的縣區(qū)進(jìn)行實(shí)地督促和全省通報(bào)，將項(xiàng)目完成情況作為省政府對(duì)市政府考核、農(nóng)建“大禹杯”考核和農(nóng)村水利管理績(jī)效考核的重要指標(biāo)，確保項(xiàng)目按時(shí)優(yōu)質(zhì)完成，盡早發(fā)揮資金使用效益。六是嚴(yán)格項(xiàng)目檔案管理，項(xiàng)目驗(yàn)收檔案資料要求內(nèi)容齊全、分類(lèi)清晰、管理規(guī)范，有實(shí)施前后對(duì)比的影像資料。

d.規(guī)范項(xiàng)目驗(yàn)收程序。項(xiàng)目驗(yàn)收實(shí)行“縣級(jí)初驗(yàn)、市級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)抽查”的方式?？h級(jí)初驗(yàn)由縣級(jí)水利部門(mén)負(fù)責(zé)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收資料，會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，對(duì)隱蔽工程等薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)驗(yàn)收,驗(yàn)收合格后，向市級(jí)水利部門(mén)提交驗(yàn)收申請(qǐng)。市級(jí)驗(yàn)收由市級(jí)水利部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)共同組織，按照不低于項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)10%的比例進(jìn)行抽查，現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目實(shí)施情況及成效，走訪管護(hù)主體及受益群眾代表，查閱項(xiàng)目驗(yàn)收檔案資料，出具驗(yàn)收意見(jiàn)。省級(jí)抽查由省水利廳對(duì)驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行抽查，對(duì)抽查不合格的地區(qū)責(zé)令限期整改，整改后重新抽查，省級(jí)抽查結(jié)果作為分配下批次資金的重要依據(jù)。通過(guò)項(xiàng)目驗(yàn)收，進(jìn)一步強(qiáng)化了項(xiàng)目管理，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，提高了建設(shè)管理人員的責(zé)任意識(shí)。

3.3 合理分配，嚴(yán)格資金監(jiān)管，規(guī)范撥付流程

a.資金分配公正化。省以上資金安排實(shí)行因素分配法，其中縣(市、區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域面積占權(quán)重50%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量占權(quán)重30%、省級(jí)績(jī)效考核結(jié)果占權(quán)重20%。資金覆蓋范圍為全省完成基層服務(wù)體系建設(shè)的76個(gè)縣區(qū)，其中40個(gè)縣、36個(gè)涉農(nóng)郊區(qū)。

b.資金使用紀(jì)律化。明確資金專(zhuān)項(xiàng)用于維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)等重點(diǎn)支出。要求市縣財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同水行政主管部門(mén)按照現(xiàn)行法律法規(guī)及預(yù)算和財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督，切實(shí)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁截留、滯留、轉(zhuǎn)移、挪用和平衡預(yù)算。

c.資金撥付規(guī)范化。縣水利部門(mén)作為項(xiàng)目法人資金撥付的一般流程：項(xiàng)目完工后，施工單位提交請(qǐng)款報(bào)告(支付申請(qǐng))至縣水利部門(mén)，縣水利部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)組織監(jiān)理單位、質(zhì)監(jiān)及農(nóng)水等股室等對(duì)工程量、工程質(zhì)量等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)；驗(yàn)收通過(guò)后將請(qǐng)款報(bào)告報(bào)送至縣財(cái)政部門(mén)，經(jīng)縣財(cái)政部門(mén)審核后支付給施工單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目法人資金撥付的一般流程：項(xiàng)目完工后，施工單位提交請(qǐng)款報(bào)告(支付申請(qǐng))至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相關(guān)單位對(duì)工程量、工程質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)后報(bào)送縣水利部門(mén)，縣水利部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收；驗(yàn)收通過(guò)后將請(qǐng)款報(bào)告報(bào)送至縣財(cái)政部門(mén)，經(jīng)縣財(cái)政部門(mén)審核后撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所支付給施工單位。

4 結(jié) 語(yǔ)

自實(shí)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目以來(lái)，遼寧省本著制度先行的原則，從項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、資金分配管理、質(zhì)量監(jiān)督管理等方面不斷探索，制定了一套較為完整的制度體系，規(guī)范了項(xiàng)目管理和資金使用，讓維修養(yǎng)護(hù)資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用，農(nóng)村水利工程運(yùn)行狀況有了較大改善，工程運(yùn)行管護(hù)水平也有了大幅提升。遼寧省在農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理方面所做的探索和嘗試，可為各地水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的有效實(shí)施提供借鑒和參考。

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Problems of the implementation of rural water conservancy engineering maintenance and curing projects in Liaoning Province and countermeasures

LIANG Lizhang1, ZHANG Yuefeng2

(1.LiaoningRuralWaterConservancyConstructionBureau，Shenyang110003,China;2.DevelopmentResearchCenteroftheMinistryofWaterResources,Beijing100038,China)

The paper starts with basic situation of rural water conservancy engineering maintenance and curing in Liaoning Province. Problems and difficulties in the aspect of managing maintenance and curing works are analyzed. The exploration and attempts of managing rural water conservancy engineering maintenance and curing projects in Liaoning Province are described from the aspects of system construction, capital allocation, implementation procedures, project arrangement, quality supervision, capital management, etc.

rules and regulations; management procedures; engineering quality; capital management

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.04.020

TV512

B

1005-4774(2017)04- 0074- 04