中國食品安全犯罪的刑事政策研究

梅傳強 刁雪云

(西南政法大學，重慶 401120)

中國食品安全犯罪的刑事政策研究

梅傳強 刁雪云

(西南政法大學，重慶 401120)

隨著工業(yè)化進程的加深，現(xiàn)代社會的食品安全威脅具有常態(tài)化和嚴重化的特點，從而對食品安全犯罪的刑事政策提出了新的要求。就當前中國《刑法》所體現(xiàn)的刑事政策來看，其存在定罪范圍過于狹窄、量刑偏輕、刑事規(guī)制作用過小等問題，有必要通過擴大刑法調(diào)整范圍，量刑上以嚴為主，刑事規(guī)制和行政規(guī)制密切配合等刑事政策的轉(zhuǎn)變，以更好地適應當前食品安全保證的新形勢。

食品安全；食品安全犯罪；刑事政策；刑法

隨著中國工業(yè)化進程的逐漸加深，居民食品的商品化趨勢日益明顯。而與食品商品化趨勢同步的，則是各種食品生產(chǎn)和經(jīng)營過程中出現(xiàn)的食品安全事故的日益增加和相應的食品安全犯罪的日益普遍。中國每年食物中毒的實際人數(shù)可能達到了20～40萬。實際上，據(jù)人民公安報[1]報道，其在2014年即偵破食品犯罪案件12 000余件，抓獲犯罪嫌疑人18 000余名，2015年進一步上升到15 000余件和22 000余名。如此大規(guī)模的食品犯罪活動，意味著其可能導致食品中毒的被害人數(shù)肯定數(shù)倍甚至數(shù)十倍于被抓獲的犯罪嫌疑人數(shù)，食物安全犯罪的嚴峻形勢可見一斑。正是在食品安全犯罪及其對人民的生命健康安全威脅日益常態(tài)化的背景下，有必要對中國當前的食品安全犯罪的刑事政策進行深入的分析和研究，以最大程度發(fā)揮其對食品安全犯罪的遏制作用。

1 中國刑法關于食品安全犯罪的具體規(guī)定

中國食品安全犯罪的刑事政策，首先體現(xiàn)在當前《刑法》對食品安全犯罪的具體規(guī)定之中。具體來講，中國刑法對食品安全犯罪的規(guī)定主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1 食品生產(chǎn)經(jīng)營者的罪行設置

食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全犯罪最重要的主體，中國刑法為其專門設置了生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準以及有毒有害食品罪。這兩個罪名分別規(guī)定在現(xiàn)行《刑法》第143條和第144條之中。根據(jù)《刑法》第143條和第144條的相關規(guī)定，這兩個罪名的主體可以是任何人，只要其從事了食品生產(chǎn)和銷售行為即可以成為生產(chǎn)銷售有毒有害以及不符合安全標準食品罪的主體。之所以將這兩種行為設置為法定的罪名，主要是因為其犯罪客觀上均對社會造成了嚴重的危害，不僅直接損害了國家良好的食品安全管理秩序，而且還直接對不特定民眾的生命健康安全構成了直接的威脅。當然，這兩種罪名雖然對社會造成的危害非常類似，但其產(chǎn)生危害的作用過程并不完全相同。因為生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準的食品，并不一定會導致食品中毒等對消費者的生命健康產(chǎn)生威脅的后果，因此只有這一行為可能導致嚴重威脅消費者的生命健康時，即具有足夠危險時，罪名才成立，而且并不需要產(chǎn)生實際損害后果，屬于危險犯。而生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪則只要實施了相應行為，即構成犯罪，而不問其是否產(chǎn)生了相應后果。這兩種罪名在主觀上必須為故意，過失不構成犯罪。

1.2 食品安全監(jiān)管者的罪行設置

近年來對食品安全加強刑事規(guī)制的最重要舉措之一是2011年在現(xiàn)行《刑法》中增加了第408條之一，即《刑法修正案(八)》。這一刑法修正案改變了之前刑法在食品安全方面只對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行規(guī)制的局面，通過食品監(jiān)管瀆職罪的設置，將食品安全監(jiān)管者納入了食品安全犯罪主體之中。食品監(jiān)管瀆職罪的主體只能是承擔相應食品安全監(jiān)管法定職責的國家機關工作人員這一特殊主體，如食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)以及質(zhì)量監(jiān)督、工商行政等與食品安全監(jiān)管相關的管理機關的工作人員。之所以將其納入刑法規(guī)制之中，是因為在客觀上其玩忽職守或者濫用職權的行為導致了重大食品安全事故或其他嚴重后果，不僅喪失了其作為國家機關工作人員的基本職業(yè)道德，而且還對民眾的生命健康安全造成了嚴重的侵害。而在主觀上，故意或過失都能構成本罪名。其中玩忽職守是過失，而濫用職權、徇私舞弊則是故意。

1.3 其他罪行設置

除了之上3個針對生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管主體可能直接導致重大食品安全事故所設置的罪名外，危害食品安全的行為還有可能觸犯其他罪名，這些罪名的設置也對食品安全的刑法規(guī)制起到了重要的補充作用。具體來講，這些罪名主要包括和食品安全相關的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、以危險方法危害公共安全罪、非法經(jīng)營罪、虛假廣告罪、提供虛假證明文件罪、貪污賄賂罪等。

2 中國食品安全犯罪刑事政策存在的問題

中國食品安全犯罪刑事政策主要體現(xiàn)在針對食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品安全監(jiān)管人員的3種罪名以及其他相關罪名的設置中，從而對食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及食品安全監(jiān)管人員可能造成食品中毒事件的相應行為進行了較為嚴厲的監(jiān)管。然而，當前食品安全事故頻發(fā)，人們對食品安全普遍憂心忡忡的事實證明，中國的食品安全管理在很大程度上并沒有達到有效保障人們的食品安全的作用。雖然這在很大程度上是因為行政監(jiān)管體系方面的缺陷，但食品安全犯罪刑事政策存在諸多問題也是這種現(xiàn)象存在的重要原因。具體來講，中國食品安全犯罪刑事政策存在的問題主要包括以下幾方面。

2.1 定罪范圍過于狹窄

食品安全事件的急劇增加以及人們對其日益重視，歸根結底是因為工業(yè)化的深入發(fā)展而出現(xiàn)的食品商品化率的快速提升而產(chǎn)生的。由于工業(yè)化所伴隨的質(zhì)量風險無處不再，食品安全事件的頻繁發(fā)生以及食品安全犯罪的常態(tài)化已經(jīng)成為現(xiàn)代社會不可避免的現(xiàn)象之一。在這種情況下，有必要采取一切有效的措施對可能導致食品安全問題的環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)控，通過對食品安全的全程管理實現(xiàn)對其安全的有效控制。然而，作為能有效威懾嚴重損害食品安全行為的主要手段，當前的刑法已經(jīng)遠遠落后于對食品安全進行全過程管理的時代趨勢，在刑事政策上依然保持著將犯罪主體僅限定在食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品安全監(jiān)管人員這兩個主體上，將犯罪行為僅限定在生產(chǎn)銷售以及瀆職上的有限規(guī)制模式[2]。這種有限規(guī)制模式最大的問題是，對食品安全同樣可以產(chǎn)生嚴重侵害的威脅食品安全的其他主體，如種植養(yǎng)殖人員以及其他行為，如不履行盡可能減少損害的義務、攜帶有毒有害食品的行為視而不見，使其游離在刑法規(guī)制的法網(wǎng)之外，因為不能對其進行有效的刑法規(guī)制而導致食品安全問題不能得到有效的控制。

2.2 量刑偏輕

根據(jù)當前刑法第143和第144條以及第408條之一的規(guī)定，對于生產(chǎn)銷售不符合生產(chǎn)標準食品罪，其量刑可以為3年以下有期徒刑或拘役直至無期徒刑，并處50%以上2倍以下的罰金或者沒收財產(chǎn)。生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪則可以為5年以下有期徒刑或拘役直至死刑，并處50%以上2倍以下的罰金或者沒收財產(chǎn)。食品監(jiān)管瀆職罪則可以處以5年以下有期徒刑或拘役直至10年以下有期徒刑。

表面上看來，這種量刑政策已經(jīng)較為嚴厲，如生產(chǎn)銷售有毒有害或者不符合衛(wèi)生標準食品罪的最高刑已經(jīng)達到了無期徒刑甚至死刑，而食品安全監(jiān)管瀆職罪的最高量刑也高于普通的瀆職罪。然而，如果按照《刑法》第5條規(guī)定的罪刑相適應的原則，上述針對食品安全犯罪的良性明顯同其所具有的社會危害性，亦即其罪行的嚴重程度不一致，存在量刑偏輕的嫌疑。

事實上，無論是生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準或者有毒有害食品罪，還是食品安全監(jiān)管瀆職罪，其危害的并不是特定的有限的公眾的生命健康安全，而是不特定公眾的生命健康安全，亦即直接對公共安全造成了嚴重的威脅，實質(zhì)上同《刑法》第115條第一款規(guī)定的以其他危險方式危害公共安全的行為沒有任何區(qū)別。按照罪刑相適應的原則，對這些食品安全犯罪行為的量刑也應當比照以其他危險方式危害公共安全罪的相關規(guī)定，設置最低刑為10年，最高刑為死刑的量刑標準。當前有關食品安全犯罪的最低為拘役，最高分別為無期徒刑、死刑和10年有期徒刑的量刑設置明顯偏低，同食品安全犯罪對公眾生命健康安全的危害性明顯不相適應，很難對其起到有效的震懾作用[3]。另外，對生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準或有毒有害食品罪普遍并行的50%以上2倍以下的罰金刑，同其實際造成的社會利益的損失也相差很大，過于偏低的罰金同樣起不到對這兩種犯罪行為有效遏制的作用。

2.3 刑事規(guī)制作用過小

按照刑法的謙抑性原則，只有在其他法律或者管理手段難以起到有效作用的情況下，才能動用刑法對相應社會關系進行調(diào)整。正是在這一原則的指引下，中國食品安全的法律規(guī)制實行的是以行政監(jiān)管為主，刑事規(guī)制作為最后保障手段的模式。然而，隨著食品安全事件的日益頻繁，其對社會產(chǎn)生的危害性日益擴大，當前以行政監(jiān)管為主的法律規(guī)制模式在很大程度上已經(jīng)不能有效保障食品安全，而必須在一定程度上加強刑事規(guī)制的作用，以達到對相應食品安全犯罪行為有效震懾的目的[4]。

然而，在傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管慣性的作用下，當前行政監(jiān)管為主的食品安全規(guī)制模式并沒有進行相應的調(diào)整，反而由于強調(diào)行政監(jiān)管對食品安全的全過程監(jiān)控而日益擴大，刑事規(guī)制對食品安全的保障作用完全沒有得到充分發(fā)揮。這種刑事規(guī)制作用過小的情況主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，在具體的法律設計上，無論是當前的《食品安全法》還是《刑法》對食品安全犯罪的規(guī)定，都僅僅限于食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品安全監(jiān)管者的生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準或有毒有害食品以及瀆職行為上，對其他危害食品安全的行為完全由行政監(jiān)管進行控制，從而大大限制了刑法可能調(diào)整的范圍。另一方面，在具體的司法實踐中，行政監(jiān)管機關及其工作人員對已經(jīng)構成刑事犯罪的案件往往不能及時移交給作為刑法執(zhí)行機關的公安檢察部門，個別人員甚至對這些行為直接進行行政處罰結案，從而使相應犯罪行為不能得到或者不能及時得到應有的處罰，大大降低了刑事規(guī)制對其可能產(chǎn)生的控制作用。中國食品安全規(guī)制體系中刑事規(guī)制作用過小的情況，在相當程度上限制了刑事規(guī)制對嚴重危害食品安全的行為可能產(chǎn)生的威懾作用，從整體上不利于保證食品安全的規(guī)制目標。

3 中國食品安全犯罪刑事政策的完善路徑

3.1 擴大刑法規(guī)制范圍

針對當前食品安全犯罪定罪范圍過小的問題，有必要緊跟當前通過法律對食品安全全過程進行嚴密控制的時代潮流，將當前沒有納入到食品安全定罪范圍的其他可能嚴重危害食品安全的主體和行為納入刑法規(guī)制之中，從而通過擴大刑法規(guī)制范圍，對所有可能嚴重危害食品安全的主體和行為進行有效規(guī)制。具體來講，食品安全刑法規(guī)制范圍的擴大主體通過三方面的措施達成。

(1) 修改當前關于生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標準或有毒有害食品罪的主體，將其從生產(chǎn)者和銷售者修改為包括其他經(jīng)營者如種植和養(yǎng)殖者等的生產(chǎn)經(jīng)營者，即將當前《刑法》第143條的罪名修改為“生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標準罪”，第144條修改為“生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害食品罪”。

(2) 應當將其他嚴重損害食品安全的行為納入食品安全的刑事規(guī)制之中。建議在《刑法》中增設不及時履行減少損害義務，造成嚴重后果的食品安全犯罪類型。對沒有故意生產(chǎn)可能導致嚴重食品安全事故的食品，但卻在發(fā)現(xiàn)相應問題的危險后，沒有及時采取相應的有效終止措施，如沒有履行立即停止生產(chǎn)并將其召回的法定義務，即構成相應的食品安全犯罪的行為。

(3) 建議增設持有型有毒有害食品罪。對于明知是有毒有害食品沒有采取相應的處理措施而繼續(xù)持有的，因為其可能造成的嚴重食品安全隱患，可以比照非法攜帶毒品罪對其進行相應處罰[5]。通過擴大刑法規(guī)制范圍，有效地適應當前社會食品安全事故日益頻繁，危害日益擴大的現(xiàn)狀，對嚴重危害食品安全的行為起到積極預防的作用。

3.2 量刑上以嚴為主

中國當前刑法對食品安全犯罪之所以在量刑政策上存在過輕的問題，很大程度上在于很多學者以及相關立法人士認為食品安全犯罪所規(guī)制的生產(chǎn)銷售或者瀆職行為應當劃入經(jīng)濟犯罪的范疇之中。而當前國際刑法的發(fā)展潮流，對經(jīng)濟型犯罪一般采取重罰金刑，而輕徒刑，一般不判死刑。按照這一標準，中國《刑法》當前對食品安全犯罪的最高刑甚至達到了無期徒刑和死刑，遠遠超過了發(fā)達國家對經(jīng)濟犯罪的一般量刑標準。因此這些學者和立法人士甚至對當前中國食品安全犯罪的量刑已經(jīng)不足以震懾相應犯罪行為的事實視而不見，認為中國當前對食品安全犯罪的量刑過于嚴苛，需要減輕刑罰并完全廢除死刑。

事實上，食品安全犯罪對于社會來說，其真正的危害并不是造成了相應的經(jīng)濟損失，而是直接威脅到了不特定公眾的生命健康安全，因此將其劃入一般經(jīng)濟型犯罪是不正確的。其應當歸入到危害公共安全犯罪的類型之中，雖然其同傳統(tǒng)的縱火、決水、投毒等危害公共安全的行為有著形式上的較大差別，但在對公共安全產(chǎn)生嚴重危害的實質(zhì)上卻沒有本質(zhì)區(qū)別[6]。而且，在當前刑法的量刑程度下，食品安全犯罪對公眾的生命健康安全有增無減的事實，也從另外一個側面證明當前對食品安全犯罪的量刑絕對不是過嚴，而是典型的過寬[7]。因此，有必要比照當前《刑法》第115條第一款以其他危險方式危害公共安全罪的量刑規(guī)定，對其實行類似的最低刑10年有期徒刑最高刑為死刑的嚴厲處罰，并保持之前的并行罰金刑的相關規(guī)定，通過以嚴為主的量刑設計，使刑法對食品安全犯罪的量刑同其對公共安全和其他社會利益產(chǎn)生的危害相適應，以達到更有效地震懾相應犯罪行為的目的。

3.3 刑事規(guī)制和行政規(guī)制密切配合

當前食品安全事件頻發(fā)，對人們的生命健康安全的威脅有增無減的事實，證明當前主要依靠行政規(guī)制，過度縮小刑事規(guī)制作用的食品安全管理模式已經(jīng)不適應當前食品安全領域出現(xiàn)的危險常態(tài)化和損害嚴重化的現(xiàn)實，有必要采取相應措施擴大刑事規(guī)制的作用，最終形成刑事規(guī)制和行政規(guī)制密切配合的新食品安全管理模式。具體來講，這一模式的形成必須采取以下方面擴大刑事規(guī)制作用的措施。

(1) 按照對食品安全進行全過程管理的思維模式，適當擴大刑法的調(diào)整范圍，將所有可能對食品安全產(chǎn)生嚴重威脅的食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)納入到刑事規(guī)制之中。

(2) 加強刑事規(guī)制和行政規(guī)制之間的協(xié)調(diào)。對《食品安全法》及其相關法律進行修改，不僅規(guī)定構成刑事犯罪的食品安全違法行為必須立即移交公安檢察機關進行相應處理，而且還明確其移交的合理時限和不依法移交應當承擔的具體法律后果。確保行政規(guī)制不對刑事規(guī)制進行不必要的侵蝕。

(3) 在對食品安全犯罪進行刑事規(guī)制的過程之中，刑事辦案機關也應當密切配合行政機關對相應刑事犯罪行為及其相關違法行為進行綜合治理，按照相關法律的規(guī)定對相應的主體分別采取行政規(guī)制和刑事規(guī)制措施，以達到對相應行為進行全方位規(guī)制的目的。

需要注意的是，通過適當擴大刑事規(guī)制作用，實現(xiàn)刑事規(guī)制和行政規(guī)制密切配合，并不是否定刑法的謙抑性原則和行政監(jiān)管的主導作用[8]。而是因為當前食品安全犯罪的常態(tài)化和危害嚴重化，有必要更多地運用刑事規(guī)制對其進行有效的控制，從而有效地彌補當前行政監(jiān)管難以對嚴重危害食品安全的行為進行有效控制的缺陷，通過與其密切配合更好地達成保證公眾生命健康安全的目標。

4 結語

工業(yè)化的深入發(fā)展在為人們創(chuàng)造了更多更好的商品化食品的同時，也帶來了無處不在的食品安全風險。隨著食品安全威脅常態(tài)化和嚴重化發(fā)展的趨勢，充分利用刑法對嚴重損害社會利益行為的有效遏制作用，是保證正常的食品安全管理秩序的必然選擇。然而，中國當前的食品安全犯罪的刑事政策依然沒有突破其固有的消極事后預防的傳統(tǒng)，在很大程度上已經(jīng)不能適應對食品安全實行全過程事中控制的積極預防的時代潮流，因此必須對其進行適應現(xiàn)代社會食品安全保證需要的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變涉及到中國食品安全刑事政策的根本轉(zhuǎn)向，本文僅從食品安全的定罪范圍、量刑程度以及刑事規(guī)制作用等方面對其進行較為抽象的論述，以期能對中國食品安全犯罪的刑事政策研究提供一定的參考。

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Study on criminal policy of food safety crime in China

MEI Chuan-qiangDIAOXue-yun

(SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

With the deepening of the process of industrialization, the threat of food security in modern society has the characteristics of normalization and severity, and thus put forward new requirements for the criminal policy of food safety crime. In view of the current criminal policy in the criminal law of our country, there are still a series of problems, such as the conviction scope is too narrow, punishment is too light, and the role of criminal regulation is too small, it is necessary to change the current criminal policy, take some efficient measures, such as expanding the scope of the criminal law, more severe sentencing, close cooperation between the criminal regulation and administrative regulation, in order to better adapt to the new situation of the current food safety guarantee.

food safety; food safety crime; criminal policy; criminal law

梅傳強(1965—)，男，西南政法大學法學院教授，博士生導師，博士。E-mail：meichuanqiang1965@126.com

2016-11-29

10.13652/j.issn.1003-5788.2017.02.015