濟(jì)南市河道管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

張 荻

（濟(jì)南市清源水務(wù)集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250014）

濟(jì)南地勢(shì)南高北低，南部為泰山北麓，中部為低山丘陵區(qū)，北部為平原區(qū)。濟(jì)南河流眾多，大小河道上千條，流域面積超過(guò)100 km2的河道有24條。按流域可劃分為黃河、海河、小清河三大水系。除過(guò)境大型河流黃河直屬黃委管理外，海河流域的徒駭河、德惠新河及小清河均為大型省級(jí)河道，實(shí)行屬地分級(jí)管理。屬于黃河支流有平陰縣的浪溪河、玉帶河、匯河，長(zhǎng)清區(qū)的南大沙河、北大沙河、清水溝，市區(qū)西郊的玉符河，人工開(kāi)挖分洪至黃河的臘山分洪道。小清河是省級(jí)管理的大型河道，濟(jì)南境內(nèi)長(zhǎng)70.5 km，流域面積2 792 km2，境內(nèi)有主要支流28條，源頭位于濟(jì)南西郊睦里閘，橫穿濟(jì)南城區(qū)，是濟(jì)南城區(qū)唯一的排洪排水河道。城區(qū)內(nèi)支流眾多，除工商河及東西濼河等城市排水及泉水河道外，其余支流均屬季節(jié)性山洪河道，其特點(diǎn)是坡陡流急，洪水暴漲暴落，極易造成水患災(zāi)害，對(duì)城鄉(xiāng)居民生命財(cái)產(chǎn)安全危害性較大。濟(jì)南河道點(diǎn)多面廣，客觀上增大了河道管理工作的困難，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，河道管理工作中的現(xiàn)實(shí)難度日益突出。尤其是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的實(shí)施從體制上實(shí)現(xiàn)了城區(qū)內(nèi)河道、城區(qū)外河道的統(tǒng)一管理，如何整合優(yōu)化河道管理機(jī)構(gòu)，行使河道管理職能成為當(dāng)前在河道管理中存在的突出問(wèn)題。

1 河道管理存在的問(wèn)題

1.1 河道管理機(jī)構(gòu)不健全

市級(jí)河道經(jīng)市政府批準(zhǔn)先后成立了小清河管理處、臘山分洪道管理處、玉符河管理處，市級(jí)河道管理工作逐步走向正規(guī)。城區(qū)內(nèi)河道除小清河外，河道管理均由市河道排管中心統(tǒng)一管理，具體到哪一條河道則缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。其它縣（區(qū)）的河道均由屬地統(tǒng)一管理，也缺少具體的河道管理機(jī)構(gòu)。

1.2 河道主管機(jī)構(gòu)職責(zé)發(fā)生重大變化

2017年上半年，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)水務(wù)一體化，濟(jì)南市河道管理發(fā)生了重大變化，原來(lái)內(nèi)河河道管理的行政機(jī)關(guān)是市水利局，城區(qū)河道管理行政機(jī)關(guān)是市建委和公用事業(yè)局，水務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)使原來(lái)的水利工作提升為大水務(wù)，河道管理職責(zé)范圍職能權(quán)限相應(yīng)擴(kuò)大。如何整合和健全河道管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)河道管理的科學(xué)管理化是當(dāng)前水務(wù)管理工作所面臨的最重要的也是最迫切的課題之一。

1.3 河道污染和堵塞嚴(yán)重

有些不法生產(chǎn)企業(yè)、加工作坊和環(huán)保意識(shí)差的市民，隨意向河道內(nèi)偷排污水，傾倒生活垃圾、建筑垃圾，堆積作物秸稈等，至使河道垃圾成堆，河道臟、亂、差現(xiàn)象進(jìn)一步加重。城區(qū)有的河道污水橫流臭氣熏天，黑臭水體既污染周邊環(huán)境又污染了地下水，嚴(yán)重影響和損害了周邊居民的生活和身體健康。更有不良渣土車(chē)司機(jī)非法向河道大量?jī)A倒建筑垃圾，導(dǎo)致河道堵塞嚴(yán)重，危及河道行洪，危害沿河群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。

1.4 對(duì)河道工程設(shè)施破壞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

涉河建設(shè)項(xiàng)目以及人為損壞河道工程、設(shè)施以及景觀等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，違犯了涉河建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管程序，由于原河道辦法執(zhí)法主體和處罰措施缺少可操作性，導(dǎo)致違法事件的查處被動(dòng)，工作無(wú)法開(kāi)展。

1.5 非法建設(shè)項(xiàng)目侵占河道，影響防洪安全

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別不法房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為追求利益相互勾結(jié)，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)、住宅別墅及加工儲(chǔ)藏等亂搭亂建、侵占河道的亂象時(shí)有發(fā)生；在河道岸邊開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)家樂(lè)等餐飲娛樂(lè)項(xiàng)目，隨意向河道內(nèi)排放生活污水和傾倒生活垃圾，污染了河水和周邊環(huán)境，造成河道防洪安全隱患。這些亂象嚴(yán)重影響了河道的正常管理，對(duì)河道的依法管理造成嚴(yán)重沖擊。

1.6 河道管理范圍不明確，影響河道管理職責(zé)履行

有些基層沿河群眾，占用灘地和護(hù)岸地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖等非法活動(dòng)，導(dǎo)致河道行洪功能縮小、危及防汛安全，由于濟(jì)南市未對(duì)河道進(jìn)行確權(quán)劃界，河道管理范圍和保護(hù)范圍不明確，導(dǎo)致河道管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處力度不夠，執(zhí)法工作開(kāi)展困難，這種情形嚴(yán)重削弱了河道管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的履行。

1.7 河道管理立法亟待完善

《濟(jì)南市河道管理辦法》（政府規(guī)章）自1997年7月1日實(shí)施至今，內(nèi)容已不能適應(yīng)當(dāng)前河道管理的現(xiàn)實(shí)需要，急需制訂新的《濟(jì)南市河道管理?xiàng)l例》來(lái)整合各種資源，確定長(zhǎng)效管理機(jī)制，提高管理水平，使河道管理工作更好地為濟(jì)南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

2 做好河道管理工作的對(duì)策

2.1 全面實(shí)行河長(zhǎng)制

全面實(shí)行河長(zhǎng)制，在全市范圍內(nèi)建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）三級(jí)河長(zhǎng)體系，各河道所在市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任?？h級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室。明確各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核及責(zé)任追究制度。

2.2 依法建立健全河道管理機(jī)構(gòu)

主要內(nèi)容一是依法確定河道主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限；二是明確賦予政府各部門(mén)應(yīng)履行的職責(zé)權(quán)限；三是依法設(shè)立具體河道管理機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)管理權(quán)限和職能；四是建立和完善日常工作管理機(jī)制和各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制；五是依法落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，將河道管理經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2.3 切實(shí)解決河道確權(quán)劃界問(wèn)題

目前，濟(jì)南市各級(jí)河道尚無(wú)確權(quán)劃界，水行政主管機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體權(quán)限不明確，相應(yīng)河道管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法難度加大，河道統(tǒng)一管理執(zhí)行力度較小，致使河道違法行為不能及時(shí)有效制止。涉河建設(shè)項(xiàng)目審批被動(dòng)，非法建設(shè)項(xiàng)目查處處罰難度加大。再加上河道管理范圍內(nèi)的土地存在爭(zhēng)議，當(dāng)?shù)厝罕娕c在河道內(nèi)的灘涂地進(jìn)行耕種等生產(chǎn)活動(dòng)，與河爭(zhēng)地、與堤爭(zhēng)地、設(shè)障阻水及非法采砂等行為屢見(jiàn)不鮮。另外，有的地方政府無(wú)視企業(yè)對(duì)一些河道進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成水質(zhì)污染和環(huán)境破壞等。

鑒于以上出現(xiàn)的問(wèn)題，為保證河道管理部門(mén)有效管護(hù)河道，確保河道行洪安全，河道確權(quán)劃界工作已經(jīng)勢(shì)在必行。

2.4 依法做好河道管理與保護(hù)

河道管理機(jī)構(gòu)要以法律為準(zhǔn)繩，以保護(hù)河道工程設(shè)施和水環(huán)境為目標(biāo)，嚴(yán)格管理嚴(yán)格執(zhí)法。任何單位和個(gè)人不得非法破壞河道工程設(shè)施，不得在河道管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)從事非法活動(dòng)。對(duì)從事非法活動(dòng)的責(zé)任人，河道管理機(jī)構(gòu)除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款和沒(méi)收非法所得；對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

河道管理是一項(xiàng)利國(guó)利民的公益性事業(yè)，事關(guān)國(guó)家社會(huì)文明進(jìn)步、百姓安居樂(lè)業(yè)的綜合性民生工程，要實(shí)現(xiàn)全市“堤固、水清、岸綠、景美”的河道管理目標(biāo)，必須建立健全河道管理法律法規(guī)。在建設(shè)法制國(guó)家和社會(huì)的今天，只有依據(jù)法律賦予的權(quán)利職責(zé)開(kāi)展河道管理工作，認(rèn)真落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法，才能切實(shí)做好河道管理。

2.5 涉河建設(shè)項(xiàng)目依法審批和監(jiān)管

河道主管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)涉河工程建設(shè)項(xiàng)目的依法審批和監(jiān)管，涉河項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目可行性研究階段或者項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案前，將涉河建設(shè)方案及防洪評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)市、縣（區(qū)）水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合防洪要求、河道保護(hù)規(guī)劃、岸線(xiàn)資源利用與保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，不得妨礙河道行洪輸水、航運(yùn)暢通、危害堤防安全、影響河勢(shì)穩(wěn)定。

2.6 加強(qiáng)入河排水口審查審批

經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置的入河排水口應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定以及水功能區(qū)劃和水資源保護(hù)規(guī)劃的要求，入河水質(zhì)必須達(dá)標(biāo)排放。

2.7 加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理

河道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同環(huán)保部門(mén)按照水功能區(qū)劃要求，定期對(duì)水功能區(qū)水量、水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)河道不同轄區(qū)段水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)上下游河道水質(zhì)監(jiān)測(cè)校對(duì)，對(duì)上游河道管理轄區(qū)內(nèi)排放水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或?qū)ο掠喂芾磔爡^(qū)造成污染的，上游河道所在縣 （區(qū)）必須給與毗鄰下游河道所在的縣（區(qū)）必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.8 河道治理要按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施

河道治理應(yīng)當(dāng)以河道保護(hù)利用規(guī)劃為依據(jù)，服從流域綜合規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃，符合國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)、通航標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)技術(shù)要求，兼顧上下游、左右岸的關(guān)系，提高河道的防洪、供水、灌溉、航運(yùn)等綜合能力。

河道治理應(yīng)當(dāng)注重生態(tài)修復(fù)，將工程措施與生態(tài)措施相結(jié)合，綜合采取水系連通、堤防綠化、水土保持、濕地保護(hù)、排污通道和排污口整治等治理措施。城市規(guī)劃區(qū)的河道治理工程，應(yīng)當(dāng)與城市景觀、休閑娛樂(lè)、歷史人文等功能相結(jié)合。

2.9 認(rèn)真做好河道日常管理工作

河道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)完善各項(xiàng)河道管理制度，健全工作機(jī)制，做好河道衛(wèi)生保潔、河道稽查巡查、河道水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河道安全檢查等工作。強(qiáng)化監(jiān)督檢查，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)考核，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)。

2.10 加強(qiáng)宣傳和社會(huì)監(jiān)督

建立河道管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，在河道岸邊顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明河長(zhǎng)職責(zé)、河流概況、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話(huà)等內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督作用，對(duì)河道管理和保護(hù)范圍內(nèi)違法行為進(jìn)行曝光。

3 結(jié)語(yǔ)

河道作為基礎(chǔ)設(shè)施和不可替代的環(huán)境資源，在改善和保障民生中的作用越來(lái)越突出。高標(biāo)準(zhǔn)的河道管理，有利于充分發(fā)揮河道的防汛排澇作用，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；有利于充分發(fā)揮河道生態(tài)調(diào)節(jié)功能，改善民生環(huán)境，加快宜居城市建設(shè)步伐；有利于發(fā)揮歷史文化功能發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升城市形象。