精準(zhǔn)扶貧視角下城市低保戶脫貧研究

摘 要 本文基于精準(zhǔn)扶貧視角對城市低保戶進(jìn)行概念界定。低保戶致貧的原因包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和“去產(chǎn)能化”加快城市貧困；單向式的政府救助方式，忽視受眾群體的主觀能動性；非正式的收入成為主要經(jīng)濟(jì)來源；受教育水平低，就業(yè)觀念落后，無法適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。應(yīng)根據(jù)不同的分類采取有效的脫貧措施進(jìn)，在國家政策和政府的支持下，積極向上的改變其生活狀態(tài)，擺脫“等”、“靠”、“要”的心理，真正提高城市低保戶的生活質(zhì)量和生活水平。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 城市低保戶 脫貧

作者簡介：張明慧，山東理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：應(yīng)用社會學(xué)。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.251

在我國，城市貧困問題越來越突出，而且城市貧困群體的成員也越來越多。2013年10月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念。2015年習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時，提出了六個精準(zhǔn)，分別是“對象要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧，成為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的制勝法寶，是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大“中國夢”的重要保障。從精準(zhǔn)扶貧視角研究城市低保戶脫貧問題具有重要的意義。

一、對城市低保戶的認(rèn)識及概念的界定

國務(wù)院于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》正式建立城市居民最低生活保障制度。按照《條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困居民，具體包括“三無人員”（無生活來源、無勞動能力，無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民）；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

在經(jīng)濟(jì)換擋、社會深化改革以及人民生活步入小康水平卻貧富差距擴(kuò)大的新常態(tài)階段，進(jìn)而涌現(xiàn)了上述這類城市低保戶群體，他們在經(jīng)濟(jì)收入上匱乏，消費(fèi)能力弱，對教育、醫(yī)療方面的投入能力相對欠缺，導(dǎo)致活動的范圍和自由的程度受到阻礙，積累人力資本的能力就相對弱勢，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)的影響制約下，沒有足夠的物質(zhì)資源，進(jìn)而就失去一些相應(yīng)的投資獲益的機(jī)會，從而生產(chǎn)和消費(fèi)能力也有所減弱，生活狀況日益邊緣化，與主流社會造成一定的差距，這樣的生存狀況會逐漸影響這類群體的心理和精神的狀況。而對于城市低保的脫貧的探索，要基于精準(zhǔn)脫貧的視角下，要精確識別脫貧對象、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，不僅僅只是物質(zhì)上的脫貧，還應(yīng)該有精神上的脫貧，齊頭并進(jìn)，才能使城市低保戶的脫貧更有價值。

二、城市低保戶致貧原因

城市低保戶致貧的原因包括外部因素和內(nèi)部因素觀兩個方面，外部因素主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素，而內(nèi)部因素包括個人的知識水平、技術(shù)能力和競爭能力因素等共同作用。只有找到致貧的具體原因，才能找到真正的對應(yīng)的解決辦法。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和“去產(chǎn)能化”加快城市貧困

“去產(chǎn)能化”被列為中國2016年五大結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之首，由于部分企業(yè)效率低，能耗大，生產(chǎn)方式落后，對壞境的污染加重。國家和政府實(shí)施整改或取締，由于部分企業(yè)資金和創(chuàng)新能力有限，企業(yè)處于半停產(chǎn)或停產(chǎn)狀態(tài)，直接造成了一部分職工工資和福利收入的減發(fā)和停發(fā)，大量的面臨著下崗、失業(yè)的命運(yùn)，且又無新增就業(yè)機(jī)會，這部分失業(yè)人員的生活將無法得到保障，即將成為城市貧困階層，基本權(quán)益則又得不到保障。

（二）單向式的政府救助方式，忽視受眾群體的主觀能動性

對城市低保戶的貧困問題，政府大多采用的是一種單向式救助的方式，也可稱其為“家長式”的救助方式，貧困者因各種不可抗拒的原因陷入貧困、無法維持基本生存時，由貧困家庭或者個人提出申請，政府對符合條件的申請者予以救助，進(jìn)而解除貧困群體的生存危機(jī)，保障其基本生存。這是一種自上而下的救助方式，往往忽視了受助群體的主觀能動性，長期以來，使得該群體養(yǎng)成一種依賴的心理，容易造成一種“等”、“靠”、“要”的消極心理和應(yīng)對方式，就像是一潭死水，沒有了生機(jī)活力。削弱了其救助的實(shí)際效果。

（三）非正式的收入成為主要經(jīng)濟(jì)來源

自改革開放30年來，社會不平等呈現(xiàn)的是上升的趨勢，表現(xiàn)的方式是收入分層趨向于財富分層，財富分層的加劇使不同人群的消費(fèi)水平和生活水平的差異擴(kuò)大。

在大多數(shù)的“4050”貧困家庭中“上有老下有小”，既有高額教育經(jīng)費(fèi)要繳，又要承擔(dān)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。單獨(dú)的低保金補(bǔ)貼不能夠維持基本生活。通常低保家庭為了維持生活不得不轉(zhuǎn)向非正式就業(yè)等途徑解決日常支出，例如保安、協(xié)管人員、打零工、擺小商鋪等。其他收入來源如退休金、就業(yè)補(bǔ)貼和非正式就業(yè)收入的絕對數(shù)額都無法從根本上改善貧困家庭的生活，家庭收支狀態(tài)呈現(xiàn)的是“低收入、低消費(fèi)、低儲蓄”的惡性循環(huán)。

（四）受教育水平低，就業(yè)觀念落后，無法適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，企業(yè)對高科技人才的需求日益增加，顯然他們學(xué)歷低、對技術(shù)接受能力弱，是不能適應(yīng)這一要求的。他們大都從事工作時間較長、工作性質(zhì)不穩(wěn)定、工作環(huán)境惡劣的體力勞動。

另一方面，在城市低保戶的就業(yè)觀念中，他們習(xí)慣了單一的工種，對就業(yè)崗位比較挑剔，復(fù)雜工作干不了，累活臟活不接受，薪酬待遇不符合條件不肯干，因此，成功再就業(yè)困難。

由于他們在再就業(yè)的過程中，遭到冷落和碰壁，自信心受到打擊，不愿再就業(yè)，只能懶散在家，身體精神日漸頹靡，慢慢地，就業(yè)前景不容樂觀。

三、精準(zhǔn)扶貧下視角下城市低保戶脫貧的相關(guān)措施和對策

城市低保戶的脫貧過程是一個綜合性、復(fù)雜性的問題，所以脫貧必然也是一項艱巨性、長期性的任務(wù)，需要有一系列的制度配套和措施安排。因此在脫貧的過程中要采取一種內(nèi)外結(jié)合的模式。在這種方式下，政府的宏觀調(diào)控起到了導(dǎo)向性的作用，在對貧困戶救濟(jì)的過程中，要展開雙向救助的方式，從被救助對象的需求出發(fā)，發(fā)揮其主觀能動性。政府要起到協(xié)調(diào)和鼓勵的作用，積極探索相關(guān)政策扶持城市低保戶進(jìn)行自救。若只是采用“家長式”的救濟(jì)，只是一種緩和貧困的作用，長此以往會形成惡性循環(huán)，并不能夠從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧。正所謂“授之以魚不如授之以漁?！?

（一）脫貧對象要精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶要精準(zhǔn)

對城市低保戶的救助，要對不同的低保戶的類別分別展開不同脫貧救助方式，可分為有勞動能力的城市低保戶的救助和無勞動能力的城市低保戶的救助，做好分類和識別工作，是精準(zhǔn)扶貧的前提，解決好“扶持誰”的問題，正所謂“對癥下藥”才能夠取得實(shí)效。對城市低保戶的基本情況信息做到及時更新，實(shí)行動態(tài)管理。

1.創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會，扶持積極自救：

針對有勞動能力的城市低保戶要創(chuàng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會，對積極自救的低保戶進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，在創(chuàng)業(yè)的過程中給予一定的技術(shù)指導(dǎo)。對其創(chuàng)業(yè)有資金困難的，經(jīng)過經(jīng)各地就業(yè)部門審核后，可按規(guī)定給予貼息小額貸款，扶持城市低保戶積極自救。

可進(jìn)行不設(shè)定門檻，不設(shè)定障礙的扶持方式，將他們的潛力發(fā)揮出來，例如開展一種“以獎代補(bǔ)”的模式，創(chuàng)業(yè)、就業(yè)項目一律由受扶的貧困戶提出并實(shí)施，區(qū)縣為貧困戶開設(shè)扶貧資金專戶，將實(shí)施好的項目驗(yàn)收后，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算補(bǔ)助款項，并直接發(fā)放到貧困戶的“一卡通”賬戶上。

2.子女教育要落到實(shí)處，保障公平公正的向上流動的機(jī)會：

對城市低保戶的子女教育問題的扶持，除了對其就業(yè)救助的同時，還可以將脫貧的工作轉(zhuǎn)移到對其子女教育上來，對于城市低保家庭來說，高等教育是為了防止貧困的代際傳遞，加大子女向上流動的機(jī)會。

在城市低保戶中不乏有大多數(shù)想培養(yǎng)子女讀大學(xué)的強(qiáng)烈愿望，但是昂貴的學(xué)費(fèi)反而使得其苦不堪言，只能縮減其它開支來解決學(xué)費(fèi)的問題。在此看來，要加大對子女教育救助。例如，對低保戶子女實(shí)施學(xué)費(fèi)減免，助學(xué)貸款、和提供營養(yǎng)餐等。

3.完善社會保障制度，構(gòu)建社會安全網(wǎng)：

針對無勞動能力的城市低保戶，需政府展開“兜底式”救助扶貧工作，要有完備的脫貧救助保障系統(tǒng)，包括完善低保制度、醫(yī)療保障制度、以及養(yǎng)老保險制度等。還要求社會各界以一種關(guān)心愛護(hù)的眼光看待他們，給予信心和人文關(guān)懷。

發(fā)揮各級慈善機(jī)構(gòu)和社會幫扶組織的作用，建立城市低保戶長期跟蹤服務(wù)工作機(jī)制，對經(jīng)過救助后仍然存在實(shí)際困難的低保戶，要動員慈善機(jī)構(gòu)、愛心人士、熱心企業(yè)、在摸清實(shí)際情況后，有針對性的給予精準(zhǔn)救助，實(shí)施“一對一”的持續(xù)跟蹤幫扶。

（二）脫貧要精確管理，精準(zhǔn)考核

精確管理是精準(zhǔn)扶貧制度的保證，精準(zhǔn)考核是保證成效精準(zhǔn)的必要手段，在對城市低保戶脫貧的過程中，在精準(zhǔn)管理上，一是要建立低保戶的信息管理系統(tǒng)，二是政府要陽光操作管理，三是第三部門組織也要發(fā)揮作用。要保障低保戶政策參與的權(quán)利，就要加大第三方的監(jiān)管力度，多方共同合作，真正將低保人員的切身利益放于首位。

1.明確扶貧主體責(zé)任，第三部門發(fā)揮作用：

一是低保戶信息管理。相關(guān)機(jī)關(guān)單位將扶貧對象的基本資料情況錄入到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，對扶貧對象實(shí)施動態(tài)化的管理。保證對不同情況的貧困戶扶貧扶到“刀刃上”。

二是政府要陽光操作管理，按照國家《財政專項扶貧資金管理辦法》，對扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，對資金信息、扶貧項目進(jìn)行公開公示，還應(yīng)引人第三方監(jiān)督，保證資金的安全與可靠。

三是以慈善團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會為主體的第三部門組織也要發(fā)揮作用，對城市低保戶脫貧的問題，第三部門可以負(fù)責(zé)政府和企業(yè)無法照顧到的部分貧困群體，使其能夠精準(zhǔn)脫貧，步入正軌。

2.保障城市低保戶的政策參與權(quán)與精準(zhǔn)考核相聯(lián)系：

我國法律保護(hù)公民的政治參與權(quán)，但由于城市低保戶的社會地位、文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件等方面的限制，他們的參與公共政策的意識較低，即使具備強(qiáng)烈的利益表達(dá)意愿，也會因?yàn)椤叭宋⒀暂p”得不到有關(guān)部門的重視。

一是建立懲戒制度，法律保護(hù)城市低保戶的政策參與權(quán)，對出現(xiàn)在精準(zhǔn)識別和幫扶管理過程出現(xiàn)不精準(zhǔn)，出現(xiàn)異化現(xiàn)象，必須追究扶貧人員和扶貧對象的責(zé)任，要避免“人微言輕”的現(xiàn)象。

二是創(chuàng)新政策參與渠道。創(chuàng)新建立適合城市貧困群體政策參與的途徑，建立扶貧效果巡視組，定期或不定期用主動的方式私下對低保戶進(jìn)行走訪。發(fā)揮媒體的監(jiān)督和宣傳作用，確保其政策參與過程的透明化。

三是喚醒城市貧困群體的政策參與意識。要求國家大力進(jìn)行宣傳教育，鼓勵他們發(fā)出自己的聲音，保護(hù)自己的權(quán)益，逐漸喚醒他們主動參與決策過程的意識。

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