論行政違法行為的檢察監(jiān)督

楊春磊　江華

摘 要 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督，能從源頭上預(yù)防并減少侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生，是促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治國(guó)家的必要制度設(shè)計(jì)。但是，該制度在立法和實(shí)踐層面都存在無(wú)法良好運(yùn)轉(zhuǎn)的制約因素，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地提出改進(jìn)措施，并完善法律漏洞。

關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察監(jiān)督 兩法銜接

基金項(xiàng)目：本文系廣東省檢察機(jī)關(guān)省級(jí)檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力邊界問(wèn)題”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：楊春磊，長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院；江華，珠海市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.243

行政違法行為的檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行政行為實(shí)施監(jiān)督的法律制度。該制度可以起到督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保障依法治國(guó)方略深入施行的作用，對(duì)于整個(gè)行政法制監(jiān)督體系來(lái)說(shuō)具有十分重要的意義。為此，黨和政府出臺(tái)了一系列強(qiáng)化行政違法行為檢察監(jiān)督的政策法規(guī)。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》的通知，就是在2001年國(guó)務(wù)院制定《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，力圖進(jìn)一步健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接（簡(jiǎn)稱為“兩法銜接”）工作，從而保證依法行政和公正司法，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾的切身利益。2010年10月至2011年12月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件6414件，立案?jìng)刹樾姓?zhí)法機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊不移交刑事案件等職務(wù)犯罪案件253件，其中貪污賄賂案件99件，瀆職侵權(quán)案件154件，立案?jìng)刹獒咚轿璞撞灰平恍淌掳讣嫦臃缸锏男姓?zhí)法人員121人。2016年11月，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告工作時(shí)指出，2013年以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件23769件，其中公安機(jī)關(guān)立案20085件。行政違法行為檢察監(jiān)督工作取得的成效反映了黨的十八大以來(lái)深化改革與懲治腐敗方面的顯著進(jìn)步。但是，通過(guò)基層調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督仍面臨一些障礙和掣肘，因而制約了檢察監(jiān)督效果的完全展開(kāi)。

一、制約行政違法行為檢察監(jiān)督的因素

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作尚缺乏統(tǒng)一的工作制度

各地方目前仍處于工作模式摸索階段，對(duì)銜接機(jī)制的建立和運(yùn)行沒(méi)有完整、易操作的實(shí)體和程序規(guī)范。例如：銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度缺少專人辦理和負(fù)責(zé)，聯(lián)席會(huì)議的召集、會(huì)期、內(nèi)容等事項(xiàng)欠缺明確規(guī)定；形式化的會(huì)議制度使應(yīng)當(dāng)常態(tài)化的日常執(zhí)法通報(bào)制度未能真正的起到監(jiān)督作用。移送案件的文書(shū)制度沒(méi)有規(guī)范，行政執(zhí)法的類型繁多，但沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的案件線索移送文書(shū)，導(dǎo)致在案件查處時(shí)往往采取口頭形式進(jìn)行銜接工作通知，降低了辦事效率。現(xiàn)有規(guī)范性文件缺少相關(guān)法律責(zé)任和約束機(jī)制的適用條款，加之，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的各種工作文件效力等級(jí)偏低，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制約束力不足，更難以對(duì)行政機(jī)關(guān)追究責(zé)任。例如，檢察機(jī)關(guān)享有的法定監(jiān)督權(quán)的行使依賴于調(diào)查權(quán)和調(diào)卷權(quán)的保障。雖然，銜接機(jī)制中確實(shí)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查和核實(shí)執(zhí)法情況的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)有向公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)移交辦案材料的義務(wù)。但是在實(shí)踐環(huán)節(jié)中，檢察機(jī)關(guān)通常只能看到行政機(jī)關(guān)愿意提供的那部分材料，某些情況下，基于部門利益或規(guī)避違法責(zé)任，行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料并不完整，無(wú)助于查明案件性質(zhì)及程度，無(wú)法有效地行使監(jiān)督權(quán)。而且，由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)的處罰權(quán)，只有缺乏約束力的檢察建議權(quán)，無(wú)法對(duì)那些濫用職權(quán)而又不構(gòu)成犯罪的責(zé)任人給予相應(yīng)的處罰。因此，行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)行兩法銜接的規(guī)定受制于其對(duì)于工作的敬業(yè)態(tài)度和對(duì)案件是否符合移送條件的主觀判斷，這就使得銜接工作的效果充滿不確定性因素。

（二）行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法觀念和水平參差不齊

盡管兩法銜接機(jī)制已經(jīng)成為行政執(zhí)法工作的基本要求，但是，現(xiàn)實(shí)情況中，部分行政機(jī)關(guān)依然采取以罰代刑的方式，將明顯涉嫌犯罪的違法行為以罰款結(jié)案，特別是對(duì)于犯罪行為幕后主犯或職務(wù)犯罪的線索較少移送。執(zhí)法觀念的偏差和不作為會(huì)導(dǎo)致兩法銜接機(jī)制良好的設(shè)計(jì)初衷無(wú)法落實(shí)，犯罪行為的社會(huì)危害性難以得到有效遏制。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和人口流動(dòng)性的爆發(fā)式增長(zhǎng)，違法犯罪行為的復(fù)雜性、多樣性和隱蔽性程度與日俱增，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法能力和水平未必能趕上這些變化，其偵查能力和手段無(wú)法與公安機(jī)關(guān)相提并論，導(dǎo)致對(duì)違法行為的查處力度不足，案件線索挖掘不夠深入。而且，與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相比，部分執(zhí)法人員缺少法學(xué)專業(yè)背景、法律認(rèn)知水平不高，在執(zhí)法過(guò)程中難以準(zhǔn)確把握普通違法與構(gòu)成犯罪的界限，導(dǎo)致刑事犯罪案件移送不主動(dòng)、不及時(shí)。行政執(zhí)法力度的弱化不利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)獲取案件信息，給犯罪嫌疑人毀滅證據(jù)、逃避偵查提供了可乘之機(jī)，致使犯罪行為的追訴難度過(guò)大。

（三）兩法銜接機(jī)制立法尚不成熟，現(xiàn)有依據(jù)可操作性薄弱

行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息共享機(jī)制和案件移送、檢察監(jiān)督工作主要由行政法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章等分散的規(guī)范性文件規(guī)定，全國(guó)性統(tǒng)一立法還處于空白階段。對(duì)《行政處罰法》和《刑事訴訟法》等法律的銜接問(wèn)題也缺乏明確指引。行政法規(guī)和司法解釋對(duì)各項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)的行使規(guī)定得過(guò)于原則，系統(tǒng)性和可操作性不足。部門規(guī)章往往只針對(duì)某一單一行政執(zhí)法領(lǐng)域，與沒(méi)有特別規(guī)定的執(zhí)法領(lǐng)域相比，案件移送頻次冷熱不均。此外，行政法律與刑事法律在相應(yīng)責(zé)任的呼應(yīng)問(wèn)題上不一致，即行政法律中規(guī)定的遞進(jìn)為犯罪的行為，有些在刑法條文中沒(méi)有明確的罪名與之對(duì)應(yīng)。這在客觀上導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中由于找不到與其查處的行政違法行為相對(duì)應(yīng)的法定罪名，而依據(jù)法無(wú)明文規(guī)定不為罪的法律原則決定不移送檢察監(jiān)督，這就給“以罰代刑”現(xiàn)象的存在留下了制度漏洞。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn)措施

（一）要立足于在各司其職、各負(fù)其責(zé)、配合制約的前提下保持通暢的工作聯(lián)系，以形成打擊違法行為和預(yù)防犯罪的合力，有效推進(jìn)兩法銜接工作的順利開(kāi)展

可以在原有聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的日常聯(lián)系機(jī)制，要求各部門安排專人負(fù)責(zé)銜接工作，及時(shí)交流主要執(zhí)法信息。對(duì)于執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的罪與非罪認(rèn)定難題，行政機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查，通過(guò)專業(yè)咨詢與共同研討確定執(zhí)行和移送方案。定期舉行的聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)改變務(wù)虛的工作作風(fēng)，將行政違法行為發(fā)生的態(tài)勢(shì)分析、懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪工作情況、社會(huì)輿情動(dòng)態(tài)等核心問(wèn)題作為會(huì)議的常規(guī)內(nèi)容。聯(lián)席會(huì)議不僅是兩法銜接工作的通報(bào)會(huì)，更應(yīng)是重大疑難案件特別是職務(wù)犯罪案件移送的現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)。

（二）行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)的過(guò)程中不斷強(qiáng)化服務(wù)大局的執(zhí)法觀念，努力提升執(zhí)法能力和水平

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的全局出發(fā)，合理利用執(zhí)法資源，提高工作效率，與偵察機(jī)管、檢察機(jī)關(guān)密切合作，增強(qiáng)打擊違法的力度。為此，政府法制部門和檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)的配合與督促的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)定期組織執(zhí)法人員進(jìn)行法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容圍繞法治國(guó)家觀念、依法行政要求、正當(dāng)法律程序、職務(wù)犯罪預(yù)防、刑事法律制度、檢察監(jiān)督職權(quán)和兩法銜接機(jī)制等法律素養(yǎng)和執(zhí)法方式問(wèn)題，特別要重視對(duì)執(zhí)法工作中面對(duì)的新型違法行為和社會(huì)矛盾開(kāi)展學(xué)習(xí)討論，為行政執(zhí)法和罪案移送的研判打好理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。

（三）各部門之間應(yīng)協(xié)調(diào)建立執(zhí)法工作備案審查和犯罪線索移送制度，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

行政機(jī)關(guān)在查處重大行政違法案件和向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌構(gòu)成犯罪的案件后，應(yīng)將有關(guān)辦案材料報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送的案件線索以及國(guó)家工作人員涉嫌瀆職、貪污、受賄等職務(wù)犯罪案件的情況應(yīng)適時(shí)通知相關(guān)部門，及時(shí)為國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人挽回或減少損失。行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查活動(dòng)和重大違法案件調(diào)查時(shí)，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員參加、全程監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)在查辦移送案件和執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件時(shí)，根據(jù)需要也可邀請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)派員協(xié)助調(diào)查。相關(guān)各方在查辦案件過(guò)程中可以就政策法律問(wèn)題和專業(yè)技術(shù)問(wèn)題相互咨詢協(xié)助，對(duì)于共同面臨的證據(jù)鑒定問(wèn)題，可以共同確定專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，實(shí)現(xiàn)辦案證據(jù)的互認(rèn)，避免重復(fù)鑒定浪費(fèi)公共資源。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索檢察監(jiān)督前置的工作機(jī)制，將監(jiān)督工作從執(zhí)法結(jié)果上溯至執(zhí)法過(guò)程；對(duì)于社會(huì)矛盾突出、輿論廣泛關(guān)注的執(zhí)法案件應(yīng)提前介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，明晰案件移送標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)證據(jù)收集和固定，防止證據(jù)滅失及犯罪嫌疑人潛逃。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)檢察建議制度的剛性，在辦案過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法違紀(jì)行為尚不構(gòu)成犯罪，但必須追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議并連同相關(guān)證據(jù)材料移送主管部門處理，主管部門必須根據(jù)檢察建議做出相應(yīng)懲處決定并報(bào)檢察機(jī)關(guān)審核，防止以部門責(zé)任代替?zhèn)€人責(zé)任，完善檢察監(jiān)督的責(zé)任追究效果，從而對(duì)不作為或亂作為的執(zhí)法人員起到足夠的震懾作用。

三、完善檢察監(jiān)督立法、填補(bǔ)法律漏洞

由于缺乏統(tǒng)一明確的上位法，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的效力等級(jí)偏低，文件內(nèi)容以粗線條為主，監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的具體機(jī)制和工作辦法不夠精細(xì)，使得各地方、各部門在先行先試的過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行方式存在一些差異甚至沖突，給監(jiān)督工作的合法性與合理性帶來(lái)瑕疵。鑒于兩法銜接工作的開(kāi)展已走過(guò)了十多年的歷程，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。全國(guó)人大可以適時(shí)制定一部《檢察監(jiān)督法》來(lái)全面建構(gòu)行政違法的檢察監(jiān)督模式，從而科學(xué)界定檢察監(jiān)督的合理范疇，明確檢察監(jiān)督的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、時(shí)限、文書(shū)、證據(jù)、效力等，通過(guò)細(xì)致周詳?shù)囊?guī)定，改變以往立法過(guò)于概括的弊病，杜絕現(xiàn)實(shí)中案件移送的隨意性；使得檢察機(jī)關(guān)如何發(fā)現(xiàn)違法行為，調(diào)查違法行為時(shí)能采取何種手段和措施，如何糾正違法事實(shí)以及被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議有異議或者不執(zhí)行該怎樣處置等常見(jiàn)問(wèn)題，能夠迎刃而解。此外，全國(guó)人大還需規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)與《人民檢察院組織法》、《行政處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律銜接或配套修改的問(wèn)題，特別是有關(guān)各個(gè)部門和工作人員的評(píng)價(jià)考核機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等強(qiáng)制性措施的建立與執(zhí)行。前述行政責(zé)任與刑事責(zé)任不相呼應(yīng)的問(wèn)題，在新的刑法修正案中也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定與行政違法中遞進(jìn)為犯罪的行為相銜接的罪名，這樣就既可以符合罪刑法定原則，又增強(qiáng)了行政責(zé)任和刑事責(zé)任銜接的操作性和穩(wěn)定性。

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