霧霾治理機(jī)制問題分析及優(yōu)化設(shè)計

【摘 要】霧霾嚴(yán)重影響民眾健康和生產(chǎn)生活秩序，已成為我國形代化進(jìn)程的重大障礙。當(dāng)前霧霾治理效果遠(yuǎn)不及民眾預(yù)期，根本原因之一在于霧霾的治理機(jī)制存在問題。地方政府治理霧霾的激勵機(jī)制存在不足，會計和環(huán)保等法規(guī)對霧霾污染的約束機(jī)制亦不夠有效。完善法規(guī)，建立互聯(lián)網(wǎng)+公眾監(jiān)督的霧霾治理機(jī)制，才能從根本上較快遏制霧霾的施虐，還民眾藍(lán)天白云的宜居環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】霧霾危害；治理機(jī)制；會計準(zhǔn)則；互聯(lián)網(wǎng)+；公益訴訟

一、霧霾已成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙

2016年冬，北京出現(xiàn)持續(xù)數(shù)日的重度霧霾，數(shù)以千萬計的市民受到霧霾的毒害，學(xué)校停課，社會生產(chǎn)和生活受到重大影響。同期西南、西北以及華北其他地區(qū)也受到了霧霾的嚴(yán)重影響，一些地區(qū)的霧霾甚至比北京還要嚴(yán)重。重度霧霾并不是2016年才有的新問題，北京的學(xué)校也不是第一次因為霧霾而停課。近年來，北京每年都要受到霧霾的嚴(yán)重侵?jǐn)_，給民眾的生命健康帶來嚴(yán)重威脅。據(jù)研究，霧霾對人體的主要危害如下：

1.對呼吸系統(tǒng)的影響。霧霾的組成成分非常復(fù)雜，其中有害健康的主要是直徑小于10微米特別是直徑小于2.5微米的粒子（俗稱PM2.5），它能直接進(jìn)入并粘附在人體呼吸道和肺泡中，引起各種呼吸道疾病，如果長期處于這種環(huán)境還會誘發(fā)肺癌。研究表明，當(dāng)空氣中PM2.5的濃度長期高于10μg/m3，就會帶來死亡風(fēng)險的上升。濃度每增加10μg/m3，總死亡風(fēng)險上升4%，肺癌帶來的死亡風(fēng)險上升8%。此外，PM2.5極易吸附多環(huán)芳烴等有機(jī)污染物和重金屬，使致癌、致畸、致突變的機(jī)率明顯升高。

2.對大腦的影響。據(jù)環(huán)球網(wǎng)報道，英國蘭卡斯特大學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，霧霾等空氣污染對人類大腦有損傷；美國芝加哥拉什醫(yī)學(xué)院曾對19000名年長女性進(jìn)行比對研究發(fā)現(xiàn)，那些常年生活在空氣污染嚴(yán)重地區(qū)的被試者，更容易患上老年癡呆癥。

3.對心血管系統(tǒng)的影響。霧霾天對人體心腦血管疾病的影響也很嚴(yán)重，會阻礙正常的血液循環(huán)，導(dǎo)致心血管病、高血壓、冠心病、腦溢血，可能誘發(fā)心絞痛、心肌梗塞、心力衰竭等。

4.影響心理健康。持續(xù)的霧霾天可能會給人造成沉悶、壓抑的感受，會刺激或者加劇心理抑郁的狀態(tài)。

相對于其他污染形式，霧霾對民眾健康的危害更大、更難以避免。例如，對于地溝油問題，人們可以通過購買正品油、到正規(guī)餐廳吃飯來解決；對于河水污染問題，人們可以通過飲用純凈水來解決，等等。但霧霾不同。霧霾來的時候，幾乎所有人都要受到其影響，即使戴上口罩，仍然無法避免霧霾的毒害?？梢哉f，重度霧霾到來時，絕大多數(shù)人幾乎無處可逃，成千上萬甚至數(shù)以億計的人只能無奈地接受其傷害。

霧霾已成為我國形代化進(jìn)程中的重大挑戰(zhàn)，影響社會安全。社會發(fā)展需要經(jīng)濟(jì)增長，但一些地方的經(jīng)濟(jì)增長帶來霧霾，霧霾降低人民群眾生活質(zhì)量，控制霧霾又影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。霧霾嚴(yán)重影響了人民群眾的生命健康和幸福指數(shù)，抵消了人民群眾對社會發(fā)展成就的認(rèn)可。雖然一些發(fā)達(dá)國家歷史上也曾經(jīng)歷過經(jīng)濟(jì)發(fā)展與霧霾的矛盾，但當(dāng)今世界已處于環(huán)保時代，民眾已經(jīng)有了很強(qiáng)的環(huán)保意識，如果任由霧霾發(fā)展下去，容易引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。

二、現(xiàn)有霧霾治理機(jī)制存在缺陷

做為一名北京市民，筆者對霧霾治理機(jī)制的缺陷有切身的體會。APEC會議在北京召開的時候，北京及周邊地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行工廠停工等控制空氣污染的措施，北京的空氣質(zhì)量馬上變的很好，藍(lán)天白云非常漂亮。APEC會議一結(jié)束，北京的空氣質(zhì)量馬上下降。這種情況表明，人們不是不知道霧霾從何而來以及如何減少霧霾。問題的關(guān)鍵在于，如果天天采取APEC會議期間那樣嚴(yán)格的霧霾控制措施，一些地方的經(jīng)濟(jì)增長就可能會受到影響，地方政府缺少控制霧霾的內(nèi)在動力。

除了擔(dān)心控制空氣污染影響經(jīng)濟(jì)增長外，空氣污染的溢出效應(yīng)也可能會造成地方政府治理廢氣排放的動力不足：本地工廠廢氣排放帶來的危害可以溢出到外地并由外地承擔(dān)，但這些工廠獲得的收益卻全部歸本地所有。其他形式的污染也有一定的溢出效應(yīng)，但空氣污染的溢出效應(yīng)更為明顯。例如，固廢污染主要影響本地，較少影響外地，如果本地政府不治理，本地是最大受害者。但工廠排放的廢氣進(jìn)入空氣后飄向四面八方，本地政府不治理，本地受害有限；本地政府治理，本地只能獲得部分收益，卻要承擔(dān)全部成本。如此以來，除非有其他激勵約束條件，廢氣排放地政府部門不會有鐵腕治理廢氣排施的動力。受害地政府想治理，卻既不掌握污染源情況，又沒辦法跨區(qū)執(zhí)法，考慮到地方政府之間的關(guān)系，現(xiàn)有霧霾治理機(jī)制顯得有些蒼白無力。

據(jù)媒體報道，2016年冬天北京霧霾最嚴(yán)重的時候，北京中小學(xué)幼兒園全部放假，北京市長和9位副市長親自到市區(qū)各處檢查霧霾控制措施的落實情況，但同期河北并沒有省政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員前赴“一線”督戰(zhàn)的公開報道，而且在北京周邊河北的一些地方，工廠照樣開工生產(chǎn)排放廢氣。筆者親眼看到，在一個清朗的上午，大片白茫茫的霧霾從北京南部飄向市區(qū)，市中心很快形成重度霧霾。有“環(huán)保達(dá)人”問北京市長，如果讓你以北京市民的身份，對河北人民說幾句話，你會說什么？北京市長回答：“同呼吸，共命運！” “環(huán)保達(dá)人”對這個回答并不“滿意”。北京市長遂再度表示，“京津冀協(xié)同治霾，河北人民做出了重大貢獻(xiàn)，感謝河北人民。今后希望京津冀協(xié)同治霾能夠有更好的效果”。北京市長的講話很有藝術(shù)，但也折射出現(xiàn)有霧霾治理機(jī)制的缺陷和無奈。

霧霾成因的不易追溯性也是霧霾施虐的重要原因之一。人們憑肉眼只能看見冒黑煙的廢氣排放，如果不冒黑煙，即使廢氣中含有大量的硫、氮、鉛等有害元素，沒有專業(yè)的人員，不借助專業(yè)的檢測儀器也很難辯識和確認(rèn)。據(jù)媒體報道，一些工廠安裝除煙裝置，卻不安裝除硫裝置；一些工廠安裝了除硫設(shè)備，但為了節(jié)約除硫劑等高額成本，停止設(shè)備運行或者不更新除硫劑；還有一些企業(yè)雖然安裝了除煙裝置，但白天開動除煙設(shè)備，天一黑就關(guān)掉以節(jié)省成本，因為人們晚上看不清黑煙，不容易引發(fā)投訴和舉報。筆者在北京長期的生活經(jīng)驗也在一定程度上印證了上述說法：下午放學(xué)時霧霾還不是很重，晚上睡覺時霧霾明顯加重，早上上學(xué)時霧霾依然嚴(yán)重，但到上午課間活動時霧霾已經(jīng)減輕。這種情況經(jīng)常出現(xiàn)，周圍很多人都有這種感受。雖然這種規(guī)律的形成有多種影響因素，但北京周邊企業(yè)夜間偷排廢氣也是可能的因素之一。由于從廢氣排放到形成霧霾需要一定的過程和氣象條件，這樣推諉扯皮就更加容易，很難找到直接責(zé)任者。此外，廢氣排放企業(yè)和霧霾受害者之間并非一對一的關(guān)系，而是多對多的關(guān)系，這也導(dǎo)致多數(shù)霧霾受害者很難向某家具體的廢氣排放企業(yè)發(fā)起訴訟。雖然“APEC藍(lán)”已經(jīng)證明了周邊工廠廢氣排放與北京霧霾的關(guān)系，但對于霧霾的成因，各行各業(yè)卻都有專家做出迥然不同的解讀，公說公有理，婆說婆有理，民眾和社會輿論無所適從，很難發(fā)揮對廢氣排放企業(yè)的監(jiān)督制約作用。

三、會計準(zhǔn)則和相關(guān)法規(guī)不利于霧霾治理

1.會計準(zhǔn)則不利于霧霾治理

會計準(zhǔn)則相當(dāng)于財務(wù)會計領(lǐng)域的法規(guī)。和美國會計準(zhǔn)則相比，中國會計準(zhǔn)則對企業(yè)污染環(huán)境的行為比較寬容，也可以說是縱容企業(yè)污染環(huán)境。

企業(yè)污染環(huán)境的行為可能會給企業(yè)帶來訴訟、罰款和賠償?shù)葥p失。美國會計準(zhǔn)則規(guī)定，只要是可能給企業(yè)帶來損失，并且損失額可以合理估計的可能發(fā)生事項，就稱之為或有負(fù)債。如果該事項發(fā)生的可能性是“很可能”，則確認(rèn)為負(fù)債；如果發(fā)生的可能性是“合理可能”，則不確認(rèn)，但必須披露。如果企業(yè)已經(jīng)有可能出現(xiàn)損失，但還沒有人提出訴訟或賠償要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)評估該損失出現(xiàn)的可能性。如果可能性大，企業(yè)應(yīng)該確認(rèn)負(fù)債。而企業(yè)一旦確認(rèn)負(fù)債或者很可能產(chǎn)生負(fù)債，將對企業(yè)價值帶來影響。美國會計準(zhǔn)則對企業(yè)污染環(huán)境的行為起到了抑制作用。

我國會計準(zhǔn)則規(guī)定，或有負(fù)債分為兩種，一種是潛在義務(wù)，一種是現(xiàn)時義務(wù)，潛在義務(wù)只有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)時義務(wù)后，才有可能被確認(rèn)為負(fù)債，且確認(rèn)負(fù)債的標(biāo)準(zhǔn)不易把握，程序復(fù)雜，非常不便于將企業(yè)污染環(huán)境的責(zé)任確認(rèn)為負(fù)債。例如，企業(yè)如果只是有可能被索賠，還不能確認(rèn)負(fù)債。只有受害者提起訴訟后，企業(yè)才需要進(jìn)一步判斷敗訴的可能性，然后判斷是否確認(rèn)負(fù)債。再如，在涉及未決訴訟的情況下，如果披露信息可能對企業(yè)造成重大不利影響的，企業(yè)無須披露這些信息。企業(yè)明知已經(jīng)嚴(yán)重污染環(huán)境，如果沒人起訴，或者有人起訴但尚未得到受理，就完全可以既不確認(rèn)負(fù)債，也不披露信息。這樣一來，企業(yè)可能對污染環(huán)境采取無所謂的態(tài)度。中國會計準(zhǔn)則客觀上體現(xiàn)了對企業(yè)污染環(huán)境的一種保護(hù)。

2.相關(guān)法規(guī)不利于霧霾治理

近年來我國雖然修訂了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，給環(huán)境執(zhí)法賦予了一定權(quán)限，但與霧霾治理成效相比，法律法規(guī)對大氣污染治理的支持依然不夠有力。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定：起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。按照以上規(guī)定，一位北京市民即使對霧霾義憤填膺，但他不太可能就河北某工廠排放廢氣提起訴訟，因為他很難證明傷害他的霧霾就是該工廠排放廢氣所造成的。

《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。該規(guī)定對防治霧霾不夠友好：社會組織可以對排放廢氣的工廠提起訴訟，但門檻卻非常高。假設(shè)某北京市民或社會組織在霧霾嚴(yán)重的時候，發(fā)現(xiàn)北京周邊河北某工廠仍在大量排放廢氣，雖然十分氣憤，但他無權(quán)提起訴訟，因為他沒有在五年前到北京市民政局登記，也沒有連續(xù)從事環(huán)境保護(hù)公益活動五年以上。

四、霧霾治理機(jī)制設(shè)計

1.完善會計準(zhǔn)則和相關(guān)法律法規(guī)

借鑒美國會計準(zhǔn)則，優(yōu)化我國會計準(zhǔn)則：只要是可能給企業(yè)帶來損失，并且損失額可以合理估計的可能發(fā)生事項，就可以定性為或有負(fù)債。如果該事項發(fā)生的可能性是“很可能”，則確認(rèn)為負(fù)債；如果發(fā)生的可能性是“合理可能”，則必須披露。如果企業(yè)很可能出現(xiàn)損失，但還沒有人提出訴訟或賠償要求，如果損失出現(xiàn)的可能性為“很可能”或“合理可能”，企業(yè)應(yīng)確認(rèn)負(fù)債或做出披露。

完善法規(guī)配套，降低公民和社會組織提起空氣污染訴訟的門檻。例如，法律可以規(guī)定，一定數(shù)量以上公民可以集體簽名和眾籌出資，就空氣污染行為委托律師進(jìn)行調(diào)查并提起訴訟；對《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條進(jìn)行修訂，降低有權(quán)提起公益訴訟的社會組織的門檻，將登記機(jī)關(guān)從“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”，降為“縣級以上人民政府民政部門”；將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上”的要求，改為“從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)二年以上”，等等。

2.互聯(lián)網(wǎng)+公眾監(jiān)督的霧霾治理機(jī)制設(shè)計

現(xiàn)有霧霾治理機(jī)制存在的問題，造成霧霾治理效果與民眾預(yù)期之間差距巨大。霧霾污染的特點是影響人數(shù)眾多，污染源和受害者之間是間接的多對多的關(guān)系，污染排放很難查證，當(dāng)污染源與受害者物理距離較遠(yuǎn)時，很難證明污染排放與受害者所受傷害之間的關(guān)系。基于以上特點，加之當(dāng)前訴訟程序和門檻方面的要求，個人和多數(shù)公益組織對異地廢氣排放企業(yè)發(fā)起并贏得訴訟的可能性很低。在這種情況下，筆者設(shè)計了如下互聯(lián)網(wǎng)+霧霾治理公益訴訟的機(jī)制，做為全社會霧霾治理機(jī)制的重要組成部分：

霧霾受害者通過互聯(lián)網(wǎng)（如微博或微信等形式），發(fā)起公益訴訟簽名并眾籌訴訟資金，委托律師事務(wù)所或公益組織發(fā)起訴訟；或者直接眾籌發(fā)起設(shè)立霧霾訴訟基金，由現(xiàn)有環(huán)保公益機(jī)構(gòu)管理，或者新設(shè)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，資金托管在合格銀行。以上機(jī)構(gòu)一方面購買相應(yīng)環(huán)保監(jiān)測設(shè)備，雇傭?qū)I(yè)人員，尋找并確定廢氣排放工廠，優(yōu)先選擇廢氣排放猖獗、地方保護(hù)主義嚴(yán)重的典型企業(yè)，進(jìn)行專業(yè)監(jiān)測，搜集廢氣排放證據(jù)；另一方面尋找霧霾受害者，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)證明受害人所受傷害和霧霾之間的因果關(guān)系。之后由這些機(jī)構(gòu)向法院提起訴訟，并廣泛宣傳，引起更多人的關(guān)注和參與，對廢氣排放企業(yè)進(jìn)行持續(xù)曝光和關(guān)注，形成老鼠過街人人喊打之勢。例如，可對被訴廢氣排放企業(yè)及當(dāng)?shù)卣那闆r進(jìn)行持續(xù)報道，對廢氣排放口進(jìn)行視頻直播，如果廢氣排放企業(yè)是公眾公司，還可以對該公司或有負(fù)債的確認(rèn)和披露情況進(jìn)行分析和宣傳等。通過鼓勵人民群眾合法有序參與，對典型企業(yè)進(jìn)行深度調(diào)查、法律訴訟和持續(xù)曝光，懲罰少數(shù)廢氣排放企業(yè)，震懾多數(shù)廢氣排放企業(yè)，對地方政府“護(hù)犢子”的行為形成制約，突破現(xiàn)有霧霾治理機(jī)制的缺陷，從根本上較快遏制霧霾的施虐，還民眾藍(lán)天白云的宜居環(huán)境。

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[6]環(huán)球網(wǎng)，腦子不會進(jìn)水但會進(jìn)霾！老年癡呆癥跟這個有關(guān)，2017年2月6日.

[7]新京報，為了何事 北京代市長蔡奇與9位副市長全出動？2016年12月20日.

[8]中華網(wǎng)，我去“北京霧霾源頭”呆了三天，2016年12月21日.

[9]鳳凰網(wǎng)，環(huán)保達(dá)人問蔡奇：京津冀協(xié)同治霾，想對河北人民說啥，2017年01月07日.

[10]中國法院網(wǎng)，最高人民法院發(fā)布10起環(huán)境侵權(quán)典型案例，2015年12月29日.

[11]騰訊網(wǎng)，一位環(huán)保部門普通公務(wù)員的吶喊：這才是霧霾的真相，2016年12月20日.

作者簡介：

盧佩琳（2000—），女，漢族，籍貫：河南省確山縣，研究方向：生命科學(xué)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、金融，單位：北京市第八中學(xué)高二（3）班，學(xué)生。