煙草商業(yè)企業(yè)“小金庫”的來源及檢查方法的探討

石磊

摘要：長期以來，小金庫問題在煙草行業(yè)特別是煙草商業(yè)企業(yè)中屢禁不止。在2016年中央對全行業(yè)的巡視中，小金庫再次作為突出問題被巡視組提出來。對于小金庫的治理，成為了巡視整改的重點。近二十年持續(xù)高速發(fā)展，使煙草行業(yè)成為社會輿論的關注點，內(nèi)部規(guī)范和自我約束不容有失。當前煙草商業(yè)企業(yè)面臨著消費下滑、控煙履約、庫存加大等經(jīng)營壓力，市場風險、法律風險、政策風險不斷加大，提升管理水平，規(guī)范財經(jīng)秩序成為當務之急。文章從梳理煙草商業(yè)企業(yè)具有特殊性的資金來源入手，揭示小金庫最終形成的來龍去脈，并通過主客觀兩方面，分析小金庫的成因，基于此從思想建設、檢查方法、制度建設、分配機制、監(jiān)察介入等方面，提出根治小金庫的方法。

關鍵詞：煙草商業(yè)企業(yè)；小金庫；來源；成因；檢查方法

黨的“十八大”以來，中央巡視組已對多個單位黨組織以及省區(qū)市開展了專項巡視，其中包括2016年上半年對煙草行業(yè)的巡視工作。巡視過程中對小金庫進行重點檢查，是為了進一步貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定，嚴肅財經(jīng)紀律，規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務管理，保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)財政部、審計署《關于印發(fā)<深入開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律和小金庫專項治理方案>的通知》的精神開展。這里所說的小金庫是指有業(yè)務處置權的相關人員，通過采取“采取虛開發(fā)票套取現(xiàn)金”、“侵占、截留單位部分收入”等形式，通過不進行正規(guī)賬務處理，使本屬于單位的資金游離于正規(guī)賬冊之外。小金庫的產(chǎn)生和存在嚴重違反了國家的法規(guī)和相關制度。這種通過貌似正規(guī)形式使資金進入非正規(guī)渠道的行為，給煙草行業(yè)的健康發(fā)展增添了極大的風險，造成了嚴重的隱患，為腐敗的滋生營造了環(huán)境。建立健全小金庫防范的長效機制，不僅需要從主觀上教育領導干部和職工，更重要的是從制度和流程上，建立一系列檢查與預防、舉報與懲處的完整體系。煙草行業(yè)已連續(xù)多年在全行業(yè)范圍內(nèi)開展了小金庫自查、互查、上級抽查等工作?，F(xiàn)通過對“十八大”以來對全行業(yè)的檢查、互查，以及近年來煙草商業(yè)企業(yè)自查、迎檢情況的分析，對小金庫的治理工作進行探討。

一、煙草商業(yè)企業(yè)小金庫來源

1.截留、隱匿部分罰沒卷煙收入。若干年前，電子結(jié)算還不健全，煙草行業(yè)存在大量現(xiàn)金結(jié)算和交易中截留收入的風險。罰沒卷煙交易因其業(yè)務的特殊性，未納入全國卷煙交易系統(tǒng)，問題顯得尤為突出。如在經(jīng)營中對方不索取發(fā)票，或存在金額較大的現(xiàn)金交易，這部分資金很容易成為被截留對象。被截留的資金在沒有按規(guī)定進行賬務處理的情況下，往往就形成小金庫的資金來源。隨著煙草行業(yè)經(jīng)營行為的不斷規(guī)范，從卷煙經(jīng)營環(huán)節(jié)截留形成小金庫的機制漏洞已經(jīng)很少。但是，基層商業(yè)企業(yè)因其特殊的經(jīng)營性質(zhì)，只能作為煙草執(zhí)法機關罰沒卷煙的收購和銷售載體，而這部分卷煙無法進入正常卷煙購進、銷售和開票系統(tǒng)，無法收到和開具增值稅專用發(fā)票和商業(yè)普通發(fā)票，只能采取手工開票或者只能提供自制銷售憑證。選擇銷售對象時，因無法從煙草商業(yè)企業(yè)取得正式發(fā)票，所以往往只能選擇個體零售戶。在市場需求旺盛、罰沒卷煙價格明顯低于正常卷煙三批價格的情況下，企業(yè)就存在了截留收入形成小金庫的可能。

2.截留、隱匿固定資產(chǎn)、廢舊物資清理過程中產(chǎn)生的收入。在歷次檢查中發(fā)現(xiàn)，很多單位很少在賬上反映廢舊物資、廢品變賣收入，顯然是不正常的。一方面，隨著近年來煙草行業(yè)物流分揀、卷煙生產(chǎn)等設備投資規(guī)模擴大，固定資產(chǎn)殘值收入成為小金庫可能的來源之一，其中包括有些單位在固定資產(chǎn)清理時，不留殘值或低估殘值，進行虧損處理，在取得殘值收入和變價收入時不入賬或少入賬，存入小金庫。另一方面，卷煙從出廠到三級批發(fā)環(huán)節(jié)，主要包裝是數(shù)量巨大的紙箱，無法自行重復利用而被沉淀在了商業(yè)流通環(huán)節(jié)。因印刷、規(guī)格等特殊性質(zhì)，無法計入包裝物進行會計處理，會計人員基本無法主動掌握，單位管理出現(xiàn)脫節(jié)，處理的收入往往不入賬，存入小金庫。

3.虛列職工工資、福利、社會保險費用、兩項經(jīng)費等人工成本，列支不存在的管理人員職務消費項目和金額。如果不深入了解單位用工政策和用工情況，虛列人工費用是不易察覺的。其中包括采取設立虛假花名冊，虛列加班費，人員變動后不及時調(diào)整用工名額等方式，按虛列金額提取現(xiàn)金，差額存入小金庫。虛列支出形成的小金庫主要存在三種形式，一是虛開發(fā)票，扣除返點后套取現(xiàn)金；二是發(fā)票金額大于實際支出的部分予以留存，待以后繼續(xù)消費，而發(fā)票按開具金額于即期下賬列支成本費用；三是采用自制憑證虛列勞務等人工支出。

4.用政府補貼或獎勵、打私打假獎勵款、罰沒煙返還款、相關人員上交兼職薪酬、勞務費用結(jié)余等其他收入設立小金庫。煙草商業(yè)企業(yè)因?qū)Φ胤截斦龀龅呢暙I，會得到各種形式的獎勵或補貼，國家局已三令五申并出臺正式文件，要求此類獎勵補貼全額計入補貼收入進行賬務處理。但是，因為各種獎勵的形式不一，有時地方相關部門為獲得煙草行業(yè)的繼續(xù)支持，以現(xiàn)金、現(xiàn)金支票的形式發(fā)放獎勵，并無需開具收款手續(xù)，這就給企業(yè)截留形成小金庫打開了后門。此外，地方財政等部門以車輛等實物形式發(fā)放的補貼、獎勵，企業(yè)用以經(jīng)營帶來的收入實際也形成小金庫。

二、“小金庫”形成的原因

小金庫治理工作在行業(yè)內(nèi)已開展多年，但仍然有存在的溫床，就其原因，一是非正常性財務支出的需要。企業(yè)所從事的經(jīng)營活動不同，所處的經(jīng)營環(huán)境不同，要面對的經(jīng)營對象不同，需要以請客、贈送小禮品等方式疏通關系聯(lián)絡感情。中央“八項規(guī)定”以后，禮品、宴請、公款旅游成為檢查和治理的重點，以上費用無法在正常渠道列支，其中還包括一些非正常性無票據(jù)的開支，只有通過小金庫予以消化。其二，謀取小團體利益。北京煙草通過深化工資人事制度改革，規(guī)范了工資列支的項目和渠道，每年進行工資支出檢查，有效的控制了非正常列支工資項目的渠道。但在2016年對其他地方煙草企業(yè)檢查時仍發(fā)現(xiàn)，一些單位以調(diào)動職工積極性為由，違規(guī)設置的小金庫并從中列支獎金、福利等。其三，以小金庫為過渡，謀取私利。在本位利益的驅(qū)動下，部分單位領導私設小金庫，甚至成了個別利益相關人的“私房錢"。他們利用小金庫里的資金發(fā)紅包、送好處費，甚至出現(xiàn)行賄行為，腐敗現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。

主觀上看，是一些領導干部對“小金庫”的危害性認識不足，是非觀念淡漠，有的領導干部錯誤地認為小金庫里的資金沒有直接放在自己腰包里，很多單位都有類似情況，所以沒有引以為戒；客觀上看，煙草行業(yè)還屬于年輕的行業(yè)，長期處于高速發(fā)展期，單位本身管理基礎不牢，制度和規(guī)定不夠周密和完善，外部市場運行不規(guī)范，為小金庫的滋生提供了生存的空間。

三、完善小金庫自查方法，建立小金庫防范體系

資金體外從而循環(huán)誘發(fā)腐敗滋生的事實表明，治理小金庫首先要治本清源，從資金監(jiān)管、機制建設和強化教育、提高認識方面入手，完成從“不能”向“不想”轉(zhuǎn)變。國家煙草專賣局多次強調(diào)，要求各單位主要領導向各級黨組做出嚴禁私設“小金庫”的書面承諾，同時要求加強組織領導，增強法制觀念，從思想上牢固樹立拒腐防變的思想道德防線，堅決取締各種形式的小金庫。文件明確指出，對仍違紀私設小金庫的將依照黨紀政紀和責任追究辦法嚴肅處理。

完善基層企業(yè)小金庫自查方法，需要從宏觀到微觀，從教育到行動、從全局到細節(jié)多方面入手，才能達到檢查的效果，為建立治理與防范的長效機制打下基礎。

1.加強思想教育、普及法律知識。首先，針對沒有充分認識到危害性和嚴重性的情況，要主動獲得主要領導的支持，組織開展專項警示教育活動，通過多種形式、多種渠道強化宣傳教育，把問題的嚴重性說足說透，加深對于經(jīng)濟業(yè)務處理方面是否合規(guī)或違規(guī)界限的理解，使小金庫易誘發(fā)職務犯罪的觀念深入人心。其次，在思想統(tǒng)一的基礎上，要獲得行動上的主動、自覺支持，把利益相關人和有職務處置權的干部職工“請進來”，參與到本部門小金庫的檢查、自查工作當中。最后，努力形成“懂規(guī)矩、守規(guī)矩”的良好氛圍，筑牢思想道德防線，自覺抵制小金庫的產(chǎn)生。

2.完善檢查方法，實施痕跡管理。2016年開展的小金庫自查，要求主要領導和相關責任人在檢查之初就簽訂承諾書，使領導從思想上重視起這項工作。以“北京市東城煙草公司”為例，在檢查中，基層科室主要負責人要與負責此項工作的主管領導簽訂責任書，承諾全力支持小金庫自查機構的各項工作，對本部門可能存在小金庫的環(huán)節(jié)進行全面檢查，并保留檢查痕跡。同時，自查機構根據(jù)上級要求和實際情況，經(jīng)過研究，確定了物資采購、車輛保險、廢品廢料、餐費管理、食堂采購、會議培訓、經(jīng)營收入、罰沒收入、罰款收入、廣告宣傳、帳外工資、財政返還、工會賬務、發(fā)票真?zhèn)蔚仁膫€重點環(huán)節(jié)，將每個環(huán)節(jié)細分到有關部門，逐環(huán)節(jié)逐部門進行檢查，分環(huán)節(jié)分部門制作檢查底稿，由各部門主要負責人對檢查內(nèi)容和結(jié)果簽字確認后，由自查機構匯總形成報告，報與局領導和上級機構，檢查底稿存檔備案，作為考核的依據(jù)。檢查效果說明，這套方法是行之有效的?；鶎訂挝豢筛鶕?jù)本單位的實際特點，制定符合實際的自查方案和方法。無論采取什么樣的方法，有幾個要點應該予以注意：一是獲得領導支持；二是職工廣泛參與；三是保持與相關部門的良好溝通；四是檢查人員應具備良好的職業(yè)操守和相應業(yè)務知識；五是組織要嚴密，考慮問題要周全；六是發(fā)現(xiàn)問題后要認真研究問題產(chǎn)生的原因，具體問題具體分析；七是要保存完整的檢查痕跡。

3.健全管理制度，強化監(jiān)督機制。首先，要認識到，治理和防范小金庫的工作，不是某一個部門的事，單位的一切資金都應置于財會、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督之下，并通過政務公開、企務公開等方式接受全體職工的監(jiān)督；其次，根治小金庫不是一朝一夕的事，要針對單位存在的各種漏洞，健全完善管理制度和財經(jīng)制度，并定期修訂以適應環(huán)境的變化；第三，制度制訂出來了，還要有可操作性，方便使用。各基層單位在黨風廉政、防止私設小金庫等工作中都有一系列的制度、規(guī)定，現(xiàn)在的主要問題是，要強化制度的剛性原則，提高執(zhí)行力；此外，還應加大責任追究力度，從而杜絕“雷聲大雨點小”“此書暫無后文”的情況，這些制度應包括：

（1）主要領導追責制度：要保證舉報、報告渠道暢通，保護舉報人的合法權益，紀檢監(jiān)察部門要建小金庫問題廉政檔案，在工作績效和黨風廉正的考核上直接體現(xiàn)。

（2）直接責任人員包括財務人員追責制度：要建立個人廉政信用檔案，責任與業(yè)績考核掛鉤，與從業(yè)資格和上崗條件掛鉤。

（3）連帶追責制度：監(jiān)督管理不力，要對部門主管領導和歸口管理部門追究相應責任；責任追究不力的，紀檢監(jiān)察部門和審計部門應被問責。

（4）建立風險點檔案制度：把出現(xiàn)過小金庫問題的單位和部門，通過風險點檔案記錄在案，對出過問題的單位和部門要加大檢查頻率和力度，對黨風廉政建設不達標的要一票否決。

4.尋找解決途徑，完善分配制度。小金庫中的一部分資金走向是作為獎金、加班費變相提高福利。例如，基層單位煙草專賣稽查人員，在查辦網(wǎng)絡案件時常常需要長時間的蹲守、跟蹤，除了加班加點之外，特殊的工作環(huán)境也確實會形成就餐、交通不便，形成無法按照正常工作條件下取得發(fā)票，按照正常標準就餐等問題。在現(xiàn)行工資分配制度下，需要具體問題具體分析，通過調(diào)研，提出合理的解決方法。通過對收入分配機制的調(diào)整，建立合理科學的收入分配制度，通過正規(guī)渠道解決工作中的實際問題，小金庫便失去一個產(chǎn)生和存在的借口。管理體制和機制的建設要循序漸進，充分調(diào)研，分步實施，及時調(diào)整，增強透明度和公信力，壓縮不規(guī)范操作的空間。

5.前移檢查關口，加大預防力度。在廉政預防體系已經(jīng)建立的基礎上，紀檢監(jiān)察、審計部門應總結(jié)防范經(jīng)驗，將治理工作關口前移。教育和制度建設是防控的前端，在源頭治理上有所作為，齊抓共管，才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括對防范小金庫發(fā)生的思想教育，也要包括監(jiān)管檢查人員的業(yè)務培訓。此外，要建立暢通的溝通協(xié)調(diào)管道，公開群眾監(jiān)督的方式，信息傳遞、資料保管中要注意保密，切實發(fā)揮部門監(jiān)督、領導班子內(nèi)部同級監(jiān)督、群眾監(jiān)督、內(nèi)部財務、審計監(jiān)督與案件查處相協(xié)調(diào)的作用。

查找小金庫存在根源、制定符合本單位實際的科學的檢查方法，只是小金庫治理中的工作之一，有助于我們將企業(yè)經(jīng)濟活動中各種差錯和舞弊行為控制在萌芽階段，強化企業(yè)內(nèi)部約束機制。小金庫的檢查、治理和防范，不應僅僅是某年度的一項任務，而應是一項需要長期堅持的工作，形成一套健全、科學、有效的管理體系，需要我們通過實踐，不斷的探索和完善。

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（作者單位：北京市東城煙草公司）