河道管理體制機制現(xiàn)狀及研究述評★

宋 洋 侯嫚嫚

(1.黑龍江省三江工程建設(shè)管理局，黑龍江 哈爾濱 150081； 2.河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

?

河道管理體制機制現(xiàn)狀及研究述評★

宋 洋1侯嫚嫚2

(1.黑龍江省三江工程建設(shè)管理局，黑龍江 哈爾濱 150081； 2.河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

從國內(nèi)學(xué)者對河道管理體制機制研究成果與我國大江大河河道管理現(xiàn)狀兩個視角，清晰的展示了我國河道管理體制機制方面的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上，按照國家層面和省級層面的邏輯順序進(jìn)行了相應(yīng)的述評，為以后河道管理機制的研究奠定了基礎(chǔ)。

河道，管理體制，水利工程，研究現(xiàn)狀

0 引言

河道除包括一般見到的自然水道外，還包括湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)；而河道范圍則包括兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地；對無堤防的河道，其范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定。本文主要研究河道管理體制與機制，而管理體制與機制總與社會制度密切相關(guān)。因此，此處主要分析國內(nèi)學(xué)者們對河道管理體制與機制研究的成果及我國現(xiàn)行河道管理現(xiàn)狀。

1 河道管理體制機制研究現(xiàn)狀及述評

1.1 流域內(nèi)河道管理體制機制研究現(xiàn)狀

現(xiàn)有有關(guān)流域內(nèi)河道管理體制機制的研究比較多，國內(nèi)學(xué)者們大多圍繞某一流域內(nèi)河道管理的現(xiàn)狀提出問題，針對問題，給出相應(yīng)的解決措施。如：劉新華討論了黃河河道管理的現(xiàn)狀和存在的問題，認(rèn)為目前水利部黃河水利委員會還不是真正意義上的流域管理機構(gòu)，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制還遠(yuǎn)沒有形成，提出事權(quán)劃分原則，以及黃河河道應(yīng)實施分類管理的建議[1]。王浩等針對淮河流域岸線利用存在著無序開發(fā)、多頭管理、管理依據(jù)不足等問題，提出相應(yīng)的解決措施[2]。黃躍進(jìn)通過晉江流域?qū)θ莅l(fā)展需水量重要性的分析，針對晉江流域的地位，提出了晉江流域河道管理的措施，實現(xiàn)晉江流域?qū)θ莅l(fā)展的可持續(xù)支撐[3]。張菊梅選取珠江、遼河、長江三大流域作為研究對象，深入分析了它們分別以“平等協(xié)商”“統(tǒng)一集中”和“有選擇性集中”方式實現(xiàn)流域管理與區(qū)域行政管理相結(jié)合的體制改革特色，進(jìn)而總結(jié)了這些改革中的共同趨勢與經(jīng)驗[4]。

1.2 省管河道管理體制機制研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)者針對省管河道管理體制機制的研究，目前也相對較成熟，學(xué)者們大多將河道管理與各省特點相結(jié)合，提出各自存在的問題與解決對策。如：李明等通過對各種管理體制的分析與探討，著力推薦一種突出行業(yè)管理“垂直”管理體制，以加強河道管理,提高河道管理水平,保衛(wèi)河道建設(shè)成果，確保防洪安全[5]。董光琳針對安徽省長江河道管理體制現(xiàn)狀，分析其存在的主要問題有：河道管理體制不順，管理機構(gòu)不健全；河道工程耗費補償機制沒有建立等，進(jìn)而提出相應(yīng)的建議[6]。袁勇的研究認(rèn)為，河道管理工作屬社會純公益性事業(yè)，河道管理必須行使一定的行政權(quán)利，因此賦予河道管理單位明確的法律地位、管理權(quán)限和管理手段，才能保障河道管理機構(gòu)依法對河道實施長效管理[7]。高玉琴等針對上海市河道管理在機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、法治化建設(shè)、資金來源等方面存在的問題,探討了如何進(jìn)行河道長效管理[8]。

1.3 基層河道管理體制機制研究現(xiàn)狀

基層河道管理體制機制與流域、省管河道最大的不同點在于管理機制要與地方特色緊密結(jié)合，管理隊伍要具有專業(yè)性，因而國內(nèi)學(xué)者們尤其強調(diào)基層河道要推行管養(yǎng)分離。如：王德文在總結(jié)陜西省河道管理經(jīng)驗時指出，該省長期采用專業(yè)管理機構(gòu)與沒河鄉(xiāng)村群眾管護(hù)組織管理相結(jié)合的管理模式在市場經(jīng)濟條件下顯得不適應(yīng)，應(yīng)充分利用河道資源和各項政策，建立起新的良性運行機制[9]。李曦等分析了現(xiàn)行基層河道管理體制運行的障礙因素，即利益主體分化導(dǎo)致河道管理不力、法律法規(guī)沖突及不配套妨礙河道管理的法律執(zhí)行等；同時，提出了目前需采取的具體措施[10]。張凱提出改革管理方式，推行“管養(yǎng)分離”的基層河道管理體制改革[11]。張海青分析了目前縣域水利工程管理體制存在的種種弊端，剖析了原因，并提出了相應(yīng)的建議[12]。顧洪銘通過研究，提出了基層河道管理體制改革，提升河道管理能力的幾點措施[13]。

1.4 河道/管理體制機制研究評述

流域內(nèi)河道管理體制機制的研究主要集中對現(xiàn)行體制機制存在的問題進(jìn)行剖析，主要表現(xiàn)為流域管理機構(gòu)不健全，流域管理與區(qū)域管理沒有真正的結(jié)合，進(jìn)而提出機構(gòu)設(shè)置應(yīng)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，但是缺乏解決這一問題的具體做法。

省管河道管理已有較多研究成果，大部分成果主要在這兩方面：一是針對河道管理體制中存在的問題，提出完善的方案；二是“重建輕管”現(xiàn)象嚴(yán)重，如何解決，而缺乏如何設(shè)計河道管理體制的相關(guān)研究。

基層河道管理研究主要分析基層河道管理中存在的問題，包括管養(yǎng)經(jīng)費不足、法律法規(guī)不完善、人事制度不完善等，并提出相應(yīng)的改革措施，如，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，希望各級政府能同步加大對河道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費的投入；在河道確權(quán)劃界的基礎(chǔ)上，如何利用河道范圍內(nèi)的土地資源，在不影響行洪和堤防安全的條件下，經(jīng)營好這些土地資源，以實現(xiàn)“以地護(hù)堤、以地養(yǎng)堤”，或為堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費短缺提供部分支持。但如何確保中央和省級政府投入的堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費使用機制的研究缺失。

2 全國大江大河河道管理總體現(xiàn)狀及述評

我國大江大河的河道管理分成國家級、省級和市縣級以下等多個層面。

2.1 國家層面的河道管理

我國在7個流域，包括長江、黃河、珠江、海河、淮河、松遼、太湖，設(shè)有國家級流域管理機構(gòu)，其是國家水利部按照河流或湖泊的流域范圍設(shè)置的水行政管理部門，代表水利部在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)，為水利部直屬派出機構(gòu)，均為具有行政職能的事業(yè)單位。其中，水利部長江水利委員會、水利部黃河水利委員會為副部級，水利部淮河水利委員會等其他流域機構(gòu)為正廳級。

除黃河流域外，其他流域的管理均實行水利部/中央流域機構(gòu)與省級水行政主管理部門相結(jié)合的管理方式。其中，中央流域機構(gòu)主要職能為：負(fù)責(zé)保障流域水資源的合理開發(fā)利用、負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)、協(xié)調(diào)流域水資源配置和使用、流域內(nèi)防汛抗旱工作、職權(quán)范圍內(nèi)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法工作，以及指導(dǎo)流域內(nèi)水文工作、流域內(nèi)河流湖泊等的治理和開發(fā)等。

2.2 省級層面的河道管理

省級河道管理分兩種情況：一是除黃河以外的國家級管理河流/湖泊所屬境內(nèi)河道的管理，如長江安徽段的管理；二是省內(nèi)主要河道的管理，如浙江省錢塘江的管理。由于各河道運行特點、河道兩岸經(jīng)濟發(fā)展水平，以及對管理要求并不完全相同，因此管理體制的多樣化是一種必然。但是，通過對各河道管理體制特點的分析研究可以得出以下兩個特點：

1)對較大的江河，省級均設(shè)專門的河道管理機構(gòu)進(jìn)行管理，如遼寧、廣東、安徽、天津等省市；也有省市將大江大河管理的重心放在縣市級，而省級僅負(fù)責(zé)行政許可管理，如涉河建設(shè)項目審批。江西省、江蘇省就采用這種管理方式，其中江西省有鄱陽湖，贛江等5大河，河湖堤防也近2萬 km，但省級沒有設(shè)置河道/堤防運行管理職能的直屬單位，即使設(shè)有“江西省河道湖泊管理局”，其職能也僅是工程建設(shè)管理。

2)河道管理的“垂直”管理與“分級”/“橫向”管理模式問題?！按怪薄惫芾砟Ｊ郊从墒〖壱恢本唧w管理到每段河道/堤防的維修養(yǎng)護(hù)；“分級”管理模式即由縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體管理到每段河道/堤防的維修養(yǎng)護(hù)等工作，而省級僅對每段河道/堤防的維修養(yǎng)護(hù)等工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。

2.3 “河長制”試點和普遍推廣

“河長制”，即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道的保護(hù)和管理工作?！昂娱L制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的河道保護(hù)和管理制度，目的是為了保證河流在較長的時期內(nèi)保持河清水潔、岸綠魚游的良好生態(tài)環(huán)境。

2007年太湖藍(lán)藻污染事件發(fā)生后，“河長制”的概念被提出，并在全國較大范圍內(nèi)應(yīng)用。到2016年，北京、天津、江蘇、浙江、福建、江西和海南等8個省(市)出臺文件，在全省(市)范圍內(nèi)推行“河長制”；山西、遼寧等16個省(市)的部分市縣或流域水系實行了“河長制”。“河長制”的應(yīng)用表明：這項制度有效地改變河流保護(hù)和管理的局面。因此，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。

2.4 全國大江大河河道管理總體現(xiàn)狀述評

1)河道作為泄洪、排水和輸送水資源通道，在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演越來越重要的角色。針對河道管理也越來越受到重視，遼寧、安徽、廣東、江西近幾年對河道管理均作出了較大的改革，改革的方向：a.提升河道管理機構(gòu)級別；b.根據(jù)河道運行中出現(xiàn)的問題，增加河道管理的內(nèi)容；c.河道管理向綜合性管理方向發(fā)展。

2)我國大江大河，主要實行的是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制。全國統(tǒng)計資料表明，除黃河之外，其他主要大江大河實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。而黃河，新中國成立前就實行流域的統(tǒng)一的“垂直”管理體制，關(guān)鍵在于黃河堤防保護(hù)對象跨省、市(縣)。在黃河歷史上，其堤防有多次決口泛濫，并有整條河道改道的例子，因此，實行“垂直”管理有其必要性。

3)全國大江大河各省所屬部分，或各省單獨擁有的大江大河，大部分省均設(shè)有河道管理機構(gòu)。如廣東、江蘇、安徽、浙江、遼寧、山東和天津等省市，而且基本上是按河系設(shè)立河道管理機構(gòu)。但也有個別省份，如江西，水行政主管部門沒有設(shè)立直屬河道管理機構(gòu)。而事實上，江西擁有的贛江、鄱陽湖等大江大湖，但關(guān)鍵是這些大江大河出事的影響范圍有限。

4)河道管理體制和機制的改革發(fā)展，并各有特色。近十多年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，河道在其中的地位在不斷提升，各省水行政主管部門在不斷探索河道管理體制和機制的改革，以謀求現(xiàn)代經(jīng)濟社會對河道的要求。其中，典型的改革有：安徽省2004年對長江、淮河河道“雙重”領(lǐng)導(dǎo)的體制進(jìn)行改革，對重要河段實行省級統(tǒng)一“垂直”管理，對一般河道由市縣級組織管理；廣東省2008年針對珠江流域特點，成立由副省長任主任的流域委員會，并在東江、北江、西江和韓江分別設(shè)立流域管理機構(gòu)，加強對廣東省主要河道的管理；遼寧省2010年設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)管理局，對遼河干流實行集中統(tǒng)一管理；江西省委辦公廳、省政府辦公廳2015年印發(fā)《江西省實施河長制工作方案》，省委書記、省長任江西省省級正副“河長”，構(gòu)建全國規(guī)格最高的“河長”體制，對江西境內(nèi)大江大河進(jìn)行管理。這種改革和發(fā)展的動力，主要是河道面臨的問題由防洪發(fā)展防污。

3 結(jié)語

本文主要針對國內(nèi)學(xué)者對河道管理體制機制的研究現(xiàn)狀及我國大江大河的總體管理現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié)，進(jìn)而對現(xiàn)狀發(fā)表相應(yīng)的述評。在對河道工程管理體制機制研究現(xiàn)狀的總結(jié)上，主要分三個方面進(jìn)行歸納，首先是對流域內(nèi)河道管理體制機制的研究，主要是提出目前流域內(nèi)河道管理存在的問題，并給出相應(yīng)的解決措施；然后針對省管河道的管理機制的研究，主要是針對河道管理體制中存在的問題，提出完善的方案；最后是基層河道的管理機制研究，主要分析基層河道管理中存在的問題，并提出相應(yīng)的改革措施。對我國大江大河的總體管理現(xiàn)狀的總結(jié)上，主要分三個方面進(jìn)行歸納，包括國家層面的河道管理、省級層面的河道管理以及“河長制”的推行，最后分別對這三個層面的河道管理現(xiàn)狀提出相應(yīng)的見解。

[1] 劉新華.建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的黃河河道管理機制的探討[J].水利發(fā)展研究,2004,4(9):37-39.

[2] 王 浩,徐新華,付仰木,等.淮河法流域河道(湖泊)岸線利用現(xiàn)狀及管理對策[J].中國水利,2010(2):32-34.

[3] 黃躍進(jìn).淺談泉州市晉江流域河道管理的探索[J].中國水運(月刊),2013,13(12):84-85.

[4] 張菊梅.中國江河流域管理體制的改革模式及其比較[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014,20(1):18-22.

[5] 李 明,于 翔,季方芹.遼寧省河道管理體制的初步探討[J].東北水利水電,2001,19(9):33-34.

[6] 董光琳.安徽省長江河道管理體制現(xiàn)狀及改革探討[J].水利發(fā)展研究,2001,1(3):46-48.

[7] 袁 勇.我國河道管理體制的實踐與啟示[J].China Water Transport,2011,11(12):37-38.

[8] 高玉琴,方國華,金鵬飛.上海市河道管理存在的問題及對策建議[J].水利經(jīng)濟,2008,26(2):57-59.

[9] 王德文.新形勢下河道管理機制的探討[J].陜西水利,1995(3):13-14.

[10] 李 曦,劉國亮,柳樂文.基層河道管理體制改革問題探討[J].中國農(nóng)村水利水電,2006(12):48-51.

[11] 張 凱.河道管理體制運行中存在的問題[J].中國新技術(shù)新產(chǎn)品,2012(22):50-52.

[12] 張海青.黃驊市河道管理機制創(chuàng)新實踐與體會[J].河北工程技術(shù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2012(2):17-20.

[13] 顧洪銘.基層河道管理體制改革問題分析[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù),2015(9):191-192.

Present situation and review of management system of river course management★

Song Yang1Hou Manman2

(1.Heilongjiang Province Sanjiang Engineering Construction Administration Bureau, Harbin 150081; 2.Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

This paper from domestic scholars on the river management system mechanism to sort out the research results, and the China’s large river management status research. Clarify the status quo of China’s river management system mechanism, on this basis, according to the national level, the provincial level of the logical order of the corresponding review, for future generations for the river management mechanism to lay the foundation for research.

river course, management system mechanism, water conservancy project, research status

1009-6825(2017)08-0224-03

2017-01-06★：黑龍江省科技計劃項目：三江治理工程運行管理體系與機制研究(編號：GZ16B022)

宋 洋(1982- )，女，工程師

TV851

A