軌道交通“以地養(yǎng)鐵”模式在實(shí)施過程中的問題分析

屠 彩 鳳

(奧雅納工程咨詢(上海)有限公司深圳分公司,廣東 深圳 518048)

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軌道交通“以地養(yǎng)鐵”模式在實(shí)施過程中的問題分析

屠 彩 鳳

(奧雅納工程咨詢(上海)有限公司深圳分公司,廣東 深圳 518048)

介紹了“以地養(yǎng)鐵”模式在國內(nèi)城市的發(fā)展背景，并以佛山地鐵2號線一期工程為例，從土地政策、開發(fā)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、城市發(fā)展成熟度等方面，分析了“以地養(yǎng)鐵”模式在國內(nèi)城市實(shí)施過程中遇到的難題，對日后內(nèi)地城市地鐵的建設(shè)開發(fā)模式有一定的參考作用。

軌道交通，地鐵，以地養(yǎng)鐵模式，土地

截至2014年年底，全國已有22個(gè)城市建成地鐵95條，運(yùn)營里程達(dá)到2 900 km，有33個(gè)城市規(guī)劃建地鐵，28個(gè)已獲批。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿?，軌道交通是近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。而軌道交通投資額巨大，回收周期長，運(yùn)營成本高導(dǎo)致各地方政府在推動(dòng)地鐵建設(shè)項(xiàng)目時(shí)舉步維艱。在地鐵建設(shè)普遍虧損的情況下，香港“以地養(yǎng)鐵”的模式成為各地政府爭相效仿的對象。

1 軌道交通“以地養(yǎng)鐵”模式背景解析

“以地養(yǎng)鐵”模式源于香港經(jīng)驗(yàn)。香港地鐵是目前世界上少數(shù)盈利的幾個(gè)地鐵公司之一，香港地鐵自1979年投入運(yùn)營以來，除前九年虧損外，從1989年開始盈利，并逐年增加，2006年整體盈利達(dá)77.59億港元。盈利的原因來自于其“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，簡單地說就是香港地鐵公司在建設(shè)地鐵項(xiàng)目的同時(shí)開發(fā)沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目，通過沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)收益來彌補(bǔ)地鐵項(xiàng)目的虧損并獲取收益[1]。

近年來，內(nèi)地多個(gè)城市開始效仿“以地養(yǎng)鐵”模式，以期緩解地鐵建設(shè)的資金壓力，然而地鐵運(yùn)作成功后實(shí)現(xiàn)地鐵項(xiàng)目盈利的案例暫時(shí)還沒有。以下筆者以佛山地鐵2號線一期工程為例進(jìn)行深入研究，分析內(nèi)地城市推行“以地養(yǎng)鐵”模式屢遭難題的原因。

2 佛山地鐵2號線一期工程“以地養(yǎng)鐵”模式分析

佛山地鐵2號線一期工程采用“BOT+TOD”模式建設(shè)，即建設(shè)—經(jīng)營—移交的項(xiàng)目建設(shè)模式(BOT)+公共交通為導(dǎo)向的站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)模式(TOD)。特許經(jīng)營期為30年，軌道項(xiàng)目建設(shè)期5年，運(yùn)營期25年。

2014年2月佛山市政府與中國交通建設(shè)股份有限公司、佛山市軌道交通發(fā)展有限公司、南車青島四方機(jī)車車輛股份有限公司組成的聯(lián)合體簽署了《佛山市城市軌道交通2號線一期工程BOT特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》，并正式成立佛山地鐵2號線一期工程項(xiàng)目公司，共同經(jīng)營佛山地鐵2號線一期工程項(xiàng)目。

該項(xiàng)目借鑒香港“軌道+物業(yè)”模式，以地鐵沿線站場周邊土地綜合開發(fā)收益貼補(bǔ)地鐵建設(shè)投資及運(yùn)營補(bǔ)虧資金。而由于內(nèi)地法律體制對土地資源轉(zhuǎn)移的要求，完全移植該模式，在目前的條件下是很困難的?？紤]到地鐵建設(shè)所需資金額大，又由于時(shí)間緊迫，佛山地鐵2號線一期工程采用地鐵沿線周邊一級土地出讓的收益來籌措資金，支持地鐵的建設(shè)。地鐵的運(yùn)營是一個(gè)漫長的階段，主要依靠地鐵公司與社會(huì)投資人組成的項(xiàng)目公司來主導(dǎo)運(yùn)營。在通過TOD規(guī)劃選出最具發(fā)展?jié)摿Φ闹匾军c(diǎn)周邊地塊后，由地鐵運(yùn)營公司單獨(dú)或與專業(yè)開發(fā)商合作開發(fā)這些地塊的房地產(chǎn)，將開發(fā)收益用于支持地鐵運(yùn)營補(bǔ)虧資金。項(xiàng)目投融資框架如圖1所示。

3 “以地養(yǎng)鐵”模式在實(shí)施過程中的問題分析

理論上通過“以地養(yǎng)鐵”模式，以地鐵沿線站場周邊土地綜合開發(fā)收益貼補(bǔ)地鐵建設(shè)投資及運(yùn)營補(bǔ)虧，無疑是目前解決地鐵建設(shè)資金困難的最為可行及有效的方式。然而在具體的操作過程中各種各樣的問題阻礙了它的實(shí)施推進(jìn)。

3.1 參與軌道運(yùn)營的公司在操作沿線土地轉(zhuǎn)讓方面缺乏經(jīng)驗(yàn)

前文已述，地鐵“BOT+TOD”項(xiàng)目一般由地鐵公司以及社會(huì)投資人組成的項(xiàng)目公司共同管理及運(yùn)營。

就佛山2號線一期工程來說，項(xiàng)目公司由佛山市軌道交通發(fā)展有限公司與以中國交通建設(shè)股份有限公司為主的社會(huì)投資公司組成。中國交通建設(shè)股份有限公司作為一家國資企業(yè)，主要承接交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理等業(yè)務(wù)。然而其對城市軌道交通的運(yùn)營以及房地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務(wù)涉及較少。

佛山市軌道交通發(fā)展有限公司主要負(fù)責(zé)的鐵路項(xiàng)目為佛山1號線以及廣佛環(huán)線，并沒有參與過BOT項(xiàng)目的操作管理，對于香港“軌道+物業(yè)”的開發(fā)模式更是一無所知。而城市軌道PPP模式也是近年來在國家政策的推動(dòng)下逐漸才發(fā)展起來的，在國內(nèi)難以找到成功的參考案例。

以上述兩家沒有任何“軌道+物業(yè)”模式開發(fā)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的公司組成的聯(lián)合體來探索“以地養(yǎng)鐵”的操作與實(shí)踐，可見項(xiàng)目推進(jìn)過程中將會(huì)困難重重。

3.2 土地收儲(chǔ)、一級開發(fā)主體及成本投入問題難以解決

“以地養(yǎng)鐵”模式的關(guān)鍵問題為前期的土地收儲(chǔ)及一級開發(fā)。實(shí)踐中，佛山的模式是通過專業(yè)的市場預(yù)測及土地價(jià)值評估，測算出彌補(bǔ)地鐵建設(shè)資金缺口所需的土地總量，由市國土部門建立土地專項(xiàng)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，在地鐵建設(shè)前期將土地收歸市級所有。同時(shí)設(shè)立軌道交通建設(shè)資金專戶，將土地出讓收益劃撥至該專用賬戶中，用于補(bǔ)貼軌道交通建設(shè)的資金缺口。此機(jī)制的實(shí)施，有兩個(gè)關(guān)鍵性的難題：

1)佛山土地資源大部分掌控在區(qū)政府手里，想要順利的實(shí)現(xiàn)土地收歸市級所有實(shí)非易事。由于佛山的行政區(qū)劃問題，大部分可直接出讓的土地都掌握在各個(gè)區(qū)的土地儲(chǔ)備中心以及各區(qū)下轄的鎮(zhèn)街手里，市級層面能夠直接掌控的土地資源非常少。而佛山2號線一期工程橫跨禪城、南海、順德三個(gè)區(qū)，意味著市級層面需要分別與三個(gè)區(qū)甚至鎮(zhèn)街相關(guān)部門進(jìn)行溝通，才有可能將土地收儲(chǔ)用意支持地鐵的建設(shè)。而土地資源是地方政府財(cái)政的最大支撐，各區(qū)政府考慮到除地鐵外的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及財(cái)政支出，勢必不會(huì)將其所能掌控的土地全部拿出來支持地鐵的建設(shè)，再加上佛山各區(qū)對于建設(shè)地鐵的熱情不夠，導(dǎo)致前期土地收儲(chǔ)難以順利推進(jìn)。

2)土地一級開發(fā)主體以及成本投入問題難以解決。按照一般的理解，既然土地已歸市級所有，那么一級土地開發(fā)自然也是市級相關(guān)部門負(fù)責(zé)。然而，實(shí)際上由于采用PPP模式建設(shè)地鐵，市財(cái)政劃撥到地鐵建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限，難以支撐一級土地開發(fā)的成本投入。唯有將土地的一級開發(fā)交予項(xiàng)目公司操作，而項(xiàng)目公司的社會(huì)投資方作為一個(gè)投資運(yùn)營公司，必然需要盈利，勢必會(huì)要求將一部分一級土地開發(fā)的收益作為他們的投資收益。那么可直接用于貼補(bǔ)地鐵建設(shè)資金缺口的錢將會(huì)減少，又導(dǎo)致了需要各區(qū)提供的土地量的增加，無疑加重了各區(qū)的負(fù)擔(dān)，從而大大降低各區(qū)建設(shè)地鐵的積極性。

3.3 國內(nèi)土地出讓機(jī)制(公開“招拍掛”)限制

港鐵“軌道+物業(yè)”模式的關(guān)鍵在于政府以協(xié)議方式事先將地鐵周邊土地以極低價(jià)格出讓給地鐵開發(fā)公司，如此才能讓其實(shí)現(xiàn)高溢價(jià)的盈利，而此種模式在中國內(nèi)地城市卻難以直接復(fù)制。

我國2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》規(guī)定經(jīng)營性建設(shè)用地必須通過公開競爭(招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓)的方式進(jìn)行交易，這使得項(xiàng)目公司無法通過行政劃撥或者協(xié)議出讓的方式獲得軌道沿線土地開發(fā)權(quán)，因此，政府如何賦予軌道建設(shè)單位沿線土地或重點(diǎn)站土地使用權(quán)及開發(fā)權(quán)存在法律層面和操作層面的諸多難題[2]。

3.4 投資商對佛山房地產(chǎn)市場發(fā)展信心不足

地鐵線路所經(jīng)之處多是已售出的土地，或是密集的城市建成區(qū)，可以用于二級開發(fā)的土地相對匱乏。根據(jù)TOD開發(fā)的理念，利用地鐵站點(diǎn)的人流集聚作用，圍繞站點(diǎn)打造高容量的綜合發(fā)展片區(qū)，商業(yè)辦公等物業(yè)類型是TOD綜合發(fā)展區(qū)的核心引點(diǎn)。而佛山作為二線城市，其各類房地產(chǎn)市場的需求量有限，尤其是商業(yè)辦公等物業(yè)類型。

據(jù)《佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——房地產(chǎn)市場分析報(bào)告》指出，佛山辦公樓市場從傳統(tǒng)祖廟—汾江商務(wù)區(qū)、季華路商務(wù)區(qū)、南海大道商務(wù)區(qū)已擴(kuò)展至千燈湖金融高新區(qū)，都市型產(chǎn)業(yè)基地，佛山新城將成為未來最具潛力的CBD總部基地。預(yù)計(jì)未來3年主要商務(wù)區(qū)的新增供應(yīng)將達(dá)589萬 m2，短期內(nèi)市場整體上有供大于求的趨勢[2]。佛山地產(chǎn)市場的發(fā)展趨勢導(dǎo)致地鐵項(xiàng)目運(yùn)營公司對利用站點(diǎn)周邊地塊二級物業(yè)開發(fā)收益貼補(bǔ)地鐵的運(yùn)營補(bǔ)虧資金是否能運(yùn)作成功缺乏信心。

4 結(jié)語

誠然，城市軌道“以地養(yǎng)鐵”模式在中國內(nèi)地城市的實(shí)施道路還處在探索時(shí)期，存在土地開發(fā)、運(yùn)營管理、市場發(fā)展成熟度等諸多方面的問題。但這些并非是不可解決的死題，隨著國內(nèi)地鐵建設(shè)的熱潮不斷涌起，地鐵相關(guān)各部門對于城市軌道建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)也將逐漸提升。土地出讓機(jī)制方面，目前北京、深圳等城市已在土地出讓政策上，通過限定條件的“招拍掛”方式，出讓給地鐵集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)特定方式土地出讓的成功操作。而隨著城市的不斷發(fā)展，二線,三線城市房地產(chǎn)市場也會(huì)逐漸趨向成熟。“以地養(yǎng)鐵”模式在內(nèi)地城市的發(fā)展將會(huì)趨于市場化，逐漸被人們所熟知與接受。

[1] 徐 剛.香港地鐵的盈利模式研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文，2007.

[2] 金杜律師事務(wù)所.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——投融資策略及方案研究報(bào)告[R].

[3] 中原地產(chǎn)代理公司.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——房地產(chǎn)市場分析報(bào)告[R].

[4] 奧雅納工程咨詢(上海)有限公司.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——潛在合適地塊篩選報(bào)告[R].

[5] 張卓為.香港地鐵盈利模式分析[J].商業(yè)文化，2013(6)：89-91.

[6] 李雪娜.深圳：以地養(yǎng)鐵不易[N].2011-12-26.

[7] 毛瀚民.深圳地鐵實(shí)踐以地養(yǎng)鐵模式[N].2005-04-07.

[8] 深圳地鐵再融資百億借鑒香港“以地養(yǎng)鐵”模式[N].2013-04-08.

[9] 孫春芳.“以地養(yǎng)鐵”模式難以簡單復(fù)制[N].2012-07-26.

[10] 金 微.多地軌交密集開建“以地養(yǎng)鐵”模式遭遇推廣難題[N].2012-12-13.

On analysis of the “l(fā)and compensation for rail operation losses” in rail traffic in implementation

Tu Caifeng

(Shenzhen Branch, ARUP Engineering Consultant (Shanghai) Co., Ltd, Shenzhen 518048, China)

The paper introduces the development background of the “l(fā)and compensation for rail operation losses” in cities of China, analyzes the problems of the model in cities of China by taking the phase 1 project of the No.2 subway in Foshan City from the land policy, development operation experience, urban development maturity, so as to provide some reference for the construction and development for the subway construction.

rail traffic, subway, land compensation for rail operation losses model, land

1009-6825(2017)08-0257-02

2017-01-07

屠彩鳳(1987- )，女

U491

A