大氣環(huán)境風(fēng)險的法制應(yīng)對

吳賢靜

大氣環(huán)境風(fēng)險的法制應(yīng)對

吳賢靜*

大氣環(huán)境風(fēng)險與大氣污染始終相伴生，大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對是研究大氣污染防治一個不可或缺的視角。大氣污染可以引致人體健康風(fēng)險、生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險以及氣候變化的風(fēng)險。如何對這些風(fēng)險加以法制應(yīng)對，可以通過確立規(guī)范的風(fēng)險預(yù)防原則、確立大氣生態(tài)系統(tǒng)綜合管理和將溫室氣體納入法律規(guī)制范疇這幾個路徑。大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度框架主要包括大氣環(huán)境風(fēng)險管控制度體系以及氣候變化應(yīng)對制度體系。

大氣環(huán)境風(fēng)險 生態(tài)系統(tǒng)綜合管理 氣候變化應(yīng)對

一、引言：大氣環(huán)境風(fēng)險管控在立法中凸顯

大氣環(huán)境風(fēng)險是大氣污染的伴生物。可以說，大氣環(huán)境風(fēng)險要素的考量對于大氣污染防治而言是一個不可或缺的視角，大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對是大氣污染防治領(lǐng)域一個不可回避的論題。我國正式從規(guī)范文本的角度對大氣環(huán)境風(fēng)險加以管控肇始于我國加入 《氣候變化框架公約》。如何從大氣環(huán)境風(fēng)險的政策應(yīng)對轉(zhuǎn)向法制應(yīng)對，是近幾年環(huán)境立法的一個引人關(guān)注的領(lǐng)域?！董h(huán)境保護法》（2014年）制度體系中僅原則性地規(guī)定了環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、評估制度，并未將其與相關(guān)制度進行銜接。①呂忠梅：《lt;環(huán)境保護法gt;的前世今生》，載 《政法論叢》2014年第10期?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬惨?guī)定有大氣污染物名錄制度和風(fēng)險管控、大氣環(huán)境風(fēng)險評估和防范制度，②《大氣污染防治法》（2015年）第七十八條。這是我國專門的大氣污染防治立法中首次創(chuàng)立有關(guān)風(fēng)險管理的制度。無論在立法理念還是在制度構(gòu)造方面，2014年修訂的 《環(huán)境保護法》和2015年修訂的 《大氣污染防治法》均超越了之前的法律，開創(chuàng)了全新的環(huán)境立法和環(huán)境治理的 “風(fēng)險”時代。③吳賢靜：《土壤環(huán)境風(fēng)險評估的法理重述與制度改良》，載 《法學(xué)評論》2017年第4期。環(huán)境風(fēng)險在立法中的凸顯，能夠更好地解釋大氣污染防治和大氣環(huán)境治理的理論和實踐轉(zhuǎn)向：大氣環(huán)境質(zhì)量的 “安全因素”和 “保護因素”被“不確定因素”和 “風(fēng)險因素”替代。當(dāng)然，這些因素提供了多樣的視角來審視和研究大氣污染防治和大氣環(huán)境規(guī)制，只有將這些多樣的因素都施加于大氣污染防治和大氣環(huán)境規(guī)制時，才是最有效率的。④See the Air Quality Guidelines for Europe （Second Edition）， Published by World Health Organization Regional office for Europe in Copenhagen， WHO Regional Publications， European Series， No.91， p.285-296.

然而，《環(huán)境保護法》（2014年）和 《大氣污染防治法》（2015年）僅僅從原則和框架上規(guī)定了大氣環(huán)境風(fēng)險法律制度，對于大氣環(huán)境風(fēng)險的法制應(yīng)對如何展開還有待研究?；谖覈髿猸h(huán)境風(fēng)險的突出問題以及大氣污染立法的 “風(fēng)險”導(dǎo)向，本文致力于探討如下幾個問題：大氣污染究竟與哪些風(fēng)險密切相關(guān)，也即大氣污染可能引致的風(fēng)險類型；如何從法律的視角規(guī)制大氣污染可能引致的環(huán)境風(fēng)險，即大氣環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的基本思路有哪些；以及大氣環(huán)境風(fēng)險規(guī)制制度體系架構(gòu)，主要包括大氣環(huán)境風(fēng)險管控制度體系和氣候變化應(yīng)對制度體系。文章的最后，針對我國環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對法律理念不完備和法律制度構(gòu)造不足的狀況，筆者并提出構(gòu)建風(fēng)險因應(yīng)法律文化的設(shè)想。

二、大氣污染引致的風(fēng)險類型

（一）大氣污染與環(huán)境風(fēng)險

在討論大氣環(huán)境風(fēng)險進行適當(dāng)?shù)姆ㄖ茟?yīng)對之前，有必要探尋什么是大氣環(huán)境風(fēng)險，以及大氣環(huán)境風(fēng)險的特點。如果某種環(huán)境污染對生態(tài)環(huán)境、人體健康產(chǎn)生的影響不能得到一定程度的確定，我們就可以認定該污染物具有環(huán)境風(fēng)險或者生態(tài)風(fēng)險。⑤See Edward Soule,Assessing the Precautionary Principle,Public Affairs Quarterly,Vol.14,No.4,2000,p.309-328.大氣環(huán)境風(fēng)險作為一個全新的法律話語和法律事實，其調(diào)整規(guī)范必然不同于傳統(tǒng)的法律，原因在于大氣環(huán)境風(fēng)險的特殊性。對大氣環(huán)境風(fēng)險的特殊性加以認知，首先應(yīng)當(dāng)辨析大氣環(huán)境風(fēng)險的來源。大氣環(huán)境風(fēng)險來自何處？工業(yè)污染產(chǎn)生的有毒有害氣體是大氣環(huán)境風(fēng)險的主要來源。大氣環(huán)境風(fēng)險在表征上來源于大氣環(huán)境污染，其實質(zhì)卻是現(xiàn)代技術(shù)的產(chǎn)物。無論何種形式的環(huán)境風(fēng)險，都是工業(yè)社會和現(xiàn)代化的伴生物?，F(xiàn)代技術(shù)和工業(yè)生產(chǎn)所致的污染物對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生潛在的危害。“技術(shù)創(chuàng)造出一個個人工世界并把致命的輻射廢墟留了下來……技術(shù)處處表現(xiàn)出一種深刻的矛盾，它是一把雙刃劍，因為其中正面與負面、出路與危機、進步與災(zāi)難都是不可消除地彼此交織在一起?！雹轠德]漢斯·約納斯：《技術(shù)、醫(yī)學(xué)與倫理學(xué)》，張榮譯，上海譯文出版社2008年版，第3頁。識別出大氣環(huán)境風(fēng)險的來源和特征，就不難理解大氣污染所致的風(fēng)險形態(tài)了。大氣中的污染物質(zhì)累積和疊加，有可能會引起人身健康損害，或者從長遠的角度會破壞大氣生態(tài)環(huán)境平衡，并且引起生態(tài)環(huán)境整體的損害。如果大氣污染有可能對人身健康、生態(tài)環(huán)境或者氣候變化產(chǎn)生的影響不能夠得到確定，就可以視為大氣污染具有產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險的可能性，從法律和政策層面審視，這些 “隱患”和可能性即是一種風(fēng)險。

（二）大氣污染引致人體健康風(fēng)險

清潔的空氣被認為是人體健康所必須，公眾對于大氣污染以及大氣環(huán)境質(zhì)量下降引致的風(fēng)險關(guān)注度逐年上升，空氣污染已經(jīng)成為全球最大的環(huán)境健康風(fēng)險來源。即使現(xiàn)在清潔生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)減排技術(shù)已經(jīng)發(fā)展得很完善了，工業(yè)污染產(chǎn)生的廢氣、汽車排放的尾氣仍然構(gòu)成人體健康的巨大威脅。⑦See supra note ④，p.59.大氣污染與人群健康密切關(guān)聯(lián)，由于大氣污染導(dǎo)致的人身健康受損逐年增加。大氣污染不僅對人類健康產(chǎn)生巨大的威脅，因大氣污染導(dǎo)致的疾病和死亡不斷增加使得發(fā)展中國家面臨巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國面臨的大氣污染呈現(xiàn)出復(fù)合型污染的趨勢，大氣中的污染物質(zhì)主要來源于汽車尾氣、企業(yè)排放廢氣等化學(xué)物質(zhì)。大氣是人類須臾不可缺少的環(huán)境要素，大氣的最大特點是流動性強。大氣一旦遭受污染且在不同區(qū)域之間擴散蔓延，受害人數(shù)是不確定的。如果大氣中的污染物質(zhì)在一個時間點達到濃度臨界點，有可能造成人類急性中毒。汽車尾氣、煤燃燒產(chǎn)生的粉塵等排污中都含有大量的苯化合物，這種化學(xué)物質(zhì)直接造成對人體呼吸道的損傷。這類污染物質(zhì)如果降落到水體和土壤中，還會被農(nóng)作物吸收，進一步對人體健康造成危害。大氣污染容易造成人類呼吸道慢性疾病，長期的慢性疾病也容易導(dǎo)致癌癥。當(dāng)前，肺癌已經(jīng)成為我國第一位的高發(fā)癌癥，由于大氣污染造成的酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染等與肺癌的高發(fā)有密切的關(guān)聯(lián)。環(huán)境變化和人類健康之間的因果聯(lián)系是多維的。居民的健康主要是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，是人類社會和更廣泛的環(huán)境——它的各種生態(tài)系統(tǒng)和其他生命支持服務(wù)——相互作用的產(chǎn)物。⑧[澳]大衛(wèi)·希爾曼、[澳]約瑟夫·韋恩·史密斯：《氣候變化的挑戰(zhàn)與民主的失靈》，武錫申、李楠譯，社會科學(xué)文獻出版社2009年版，第84頁。

（三）大氣污染引致生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險

大氣污染與生態(tài)系統(tǒng)平衡的密切關(guān)系，根本原因在于大氣的生態(tài)功能以及與其他生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系。大氣生態(tài)系統(tǒng)作為子生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)功能已經(jīng)得到廣泛的認識和認可。從更為廣闊的視角來認識大氣，大氣還為地球生物圈提供生態(tài)承載功能。⑨See Michal Radwan， et al.， Exposure to ambient air pollution-does it affect semen quality and the level of reproductive hormones？Annals of Haman Biology， Vol.43， No.l， 2016， p.50-56.在大氣的眾多功能之中，大氣的生態(tài)功能是最為脆弱和最為重要的。由于大氣的基本生態(tài)功能，大氣與地球上幾乎所有的環(huán)境要素和資源要素都相關(guān)聯(lián)。大氣污染一旦產(chǎn)生，大氣生態(tài)環(huán)境受損也會影響其他生態(tài)系統(tǒng)如水生態(tài)系統(tǒng)、土壤生態(tài)系統(tǒng)的狀況。從綜合生態(tài)系統(tǒng)的角度，每個環(huán)境要素、每個子生態(tài)系統(tǒng)都是互相聯(lián)系的。大氣生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)中的每一個子生態(tài)系統(tǒng)，包括水生態(tài)系統(tǒng)、土壤生態(tài)系統(tǒng)等都是密切關(guān)聯(lián)的。一旦大氣污染造成大氣生態(tài)系統(tǒng)平衡被打破，由于每個子生態(tài)系統(tǒng)在整體生態(tài)系統(tǒng)之中的 “網(wǎng)結(jié)”效應(yīng)，生態(tài)系統(tǒng)整體平衡會被打破，區(qū)域整體生態(tài)安全也會遭受威脅。

（四）大氣污染引起氣候變化

通過焚燒大量的化石原料，人類行為已經(jīng)釋放了大量的二氧化碳和其他溫室氣體，并且這種溫室氣體排放一直在持續(xù)。溫室氣體通常存在于大氣之中，對大氣生態(tài)環(huán)境造成損害，溫室氣體通過溫室效應(yīng)造成全球氣候變暖。⑩See Timo Kuosmanena,Neil Bijsterbosch and Rob Dellink,Environmental cost-benefit analysis of alternative timing strategies in greenhouse gas abatement:A data envelopment analysis approach,Ecological Economics,Vol.68， 2009， p.1633-1642.實踐已經(jīng)反復(fù)證明，溫室氣體排放和大氣污染物排放通常是一個問題的兩面，兩者是密切相關(guān)的。關(guān)于是否可以將二氧化碳作為污染物質(zhì)，在美國、法國、澳大利亞等國的環(huán)境科學(xué)界和法學(xué)界曾經(jīng)開展過研究和辯論。爭論的結(jié)果是多國都將二氧化碳作為大氣污染物質(zhì)進行管控。美國 “馬薩諸塞州等訴美國環(huán)保局”案，美國聯(lián)邦最高法院的最后判決即是認定聯(lián)邦環(huán)保局必須對二氧化碳這種污染物質(zhì)加以管控，制定機動車尾氣排放標準。在實踐中，諸多研究成果和數(shù)據(jù)也顯示了大氣污染與氣候變化的密切關(guān)系，以及氣候變化對大氣環(huán)境質(zhì)量的危害、對生態(tài)系統(tǒng)的影響、對人類安康的威脅。①尼克·皮金、彼得·西蒙斯、卡倫·韓伍德：《風(fēng)險、環(huán)境與技術(shù)》，載 [英]彼得·泰勒·顧柏、[德]詹斯·O·金編：《社會科學(xué)中的風(fēng)險研究》，黃覺譯，中國勞動社會保障出版社2010年版，第85-106頁。我國現(xiàn)行 《大氣污染防治法》并未對溫室氣體作出規(guī)制，也沒有將我國大氣污染防治與國際氣候變化應(yīng)對結(jié)合起來，這對于控制氣候變化風(fēng)險而言是一個明顯的疏漏。在我國環(huán)境技術(shù)規(guī)范中，對氧化亞氮等溫室氣體已經(jīng)有所涉及。當(dāng)這些溫室氣體在大氣中的數(shù)量或濃度超過一定的閾值并影響大氣的化學(xué)生物性質(zhì)、從而產(chǎn)生有害影響時，就可以被視為大氣污染物。

三、大氣環(huán)境風(fēng)險規(guī)制理路

（一）確立規(guī)范的風(fēng)險預(yù)防原則

風(fēng)險預(yù)防原則是應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險之最有效率和最有針對性的法律規(guī)范。筆者提出確立規(guī)范的風(fēng)險預(yù)防原則，意在強調(diào)風(fēng)險預(yù)防原則不能停留在政策、說教和軟法層面，而應(yīng)該具有實實在在的規(guī)范意義。我國立法中當(dāng)前只確認了 “預(yù)防原則”。②《環(huán)境保護法》（2014年）第五條。從學(xué)理上解釋，預(yù)防原則不僅僅包括損害預(yù)防原則也應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)范意義如下。第一，盡管風(fēng)險面臨一些技術(shù)、社會和法律難題，仍然認可風(fēng)險是可控的；第二，不能以科學(xué)上的不確定性為理由延遲采取應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的行動。③See Edward Soule,Supra note ⑤， p.309-328.質(zhì)言之，風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)范意義在于確定管理者有義務(wù)采取行動以應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險。④See Becker,et al.ed,Changing Nature's Course:The Ethical Challenge of Biotechnology,Hong Kong University Press,1996,p22.為了實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)范價值，應(yīng)當(dāng)對我國立法上確立的 “預(yù)防原則”做擴大解釋，以包括風(fēng)險預(yù)防的理念。同時，以風(fēng)險預(yù)防原則為基礎(chǔ)在制度設(shè)置層面強調(diào)風(fēng)險管控者的風(fēng)險應(yīng)對義務(wù)，不得以風(fēng)險的不確定性為理由而延遲采取風(fēng)險應(yīng)對措施。

（二）確立大氣生態(tài)系統(tǒng)綜合管理

《生物多樣性公約》對 “生態(tài)系統(tǒng)”的定義是，“指植物、動物和微生物群落和它們的無生命環(huán)境交互作用形成的、作為一個功能單位的動態(tài)復(fù)合體”。⑤See the Convention on Biological Diversity,art 2， accessed at https： //www.cbd.int/convention/text/， visted on August 10， 2016.在對生態(tài)系統(tǒng)的精準定義和深刻認識基礎(chǔ)上，該公約的導(dǎo)則提出了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法，作為實施生物多樣性保護的基本準則和方法。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法強調(diào)綜合考慮各學(xué)科知識和各種群體的利益，具有綜合性的特點；強調(diào)對于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理融合社會學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科的知識；強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的每個組分進行系統(tǒng)和統(tǒng)籌管理，并且達到各個主體的多元惠益，達致經(jīng)濟、社會、文化多元效益。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法要求系統(tǒng)的、整體的、動態(tài)的來認識生態(tài)系統(tǒng)以及生態(tài)系統(tǒng)的每一個組成部分。認識自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價值、系統(tǒng)價值、以及生態(tài)系統(tǒng)對于人類的工具價值，更為深刻的是要求認識人類的經(jīng)濟、政治、社會和文化系統(tǒng)這些人造的系統(tǒng)與自然的生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系。可以表述為，人類創(chuàng)造的文化系統(tǒng)對于自然生態(tài)系統(tǒng)的依賴性，以及生態(tài)系統(tǒng)對于人類物質(zhì)活動的基礎(chǔ)性。

2015年修訂的 《大氣污染防治法》貫徹大氣污染綜合管理和大氣生態(tài)系統(tǒng)綜合管理主要展現(xiàn)在如下幾個方面。第一，對于多種來源的大氣污染物之管控，分別針對燃煤和其他能源污染、工業(yè)污染源、機動車船等污染源、揚塵污染源、農(nóng)業(yè)和其他污染源加以規(guī)范；⑥《大氣污染防治法》（2015年）第四章。第二，對各種大氣污染物加以協(xié)同控制；⑦《大氣污染防治法》（2015年）第二條。第三，區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和區(qū)域大氣生態(tài)環(huán)境綜合治理。⑧《大氣污染防治法》（2015年）第五章。不難發(fā)現(xiàn)，大氣污染綜合治理和大氣生態(tài)環(huán)境綜合管理是多維度的，既有污染物的綜合管理，也有污染源的綜合治理，還有大氣生態(tài)環(huán)境的整體治理。這些多維度的思維正是2015年 《大氣污染防治法》超越2000年《大氣污染防治法》的先進理念和制度安排，參考了美國1990年通過的 《污染預(yù)防法》，這部法律確立了一系列的清潔生產(chǎn)、源頭消減制度、污染物綜合管制制度以從源頭減少污染以及減少污染引起的環(huán)境風(fēng)險?？梢哉f，我國2015年修訂的 《大氣污染防治法》很好地貫徹了大氣污染綜合管控和大氣生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念。

2015年修訂的 《大氣污染防治法》何以確立大氣污染物綜合管理和大氣生態(tài)環(huán)境綜合管理的理念和制度框架？其根本原因如下。第一，當(dāng)前我國大氣污染的形態(tài)和特點都發(fā)生了變化，從之前的煤煙型污染為主的大氣污染轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域復(fù)合型大氣污染。第二，大氣生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系得到重視，對于大氣生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)當(dāng)兼顧整體生態(tài)系統(tǒng)和其他子生態(tài)系統(tǒng)的平衡，以及各種社會功能和價值。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的首要目標仍然是保持生態(tài)系統(tǒng)本身的生態(tài)價值。維護生態(tài)系統(tǒng)的機構(gòu)和功能是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法的有限管理目標。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法要求，在對各種生態(tài)要素和生物資源進行開發(fā)、利用以滿足人類需要時，必須以生態(tài)系統(tǒng)的承載力和自然功能的闕值為底線。⑨See the Decisions adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its First Extraordinary Meeting of the Convention on Biological Diversity，accessed at https：//www.cbd.int/decisions/default.shtml，visited on August 10，2016.第三，大氣污染防治的視闕和戰(zhàn)略背景發(fā)生了變化，其理念也應(yīng)當(dāng)適時演進。大氣污染物治理的視角更為寬廣，大氣生態(tài)環(huán)境治理的目標更為先進，強調(diào)對于大氣生態(tài)系統(tǒng)功能之維護以及大氣生態(tài)系統(tǒng)平衡之維護。

（三）將溫室氣體納入法律規(guī)制范疇

我國于1992年簽署了 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并正式批準該公約。圍繞著如何履行公約及其議定書的國際義務(wù)，我國設(shè)立了 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》履約辦公室并開展各種履約活動。但是，在法律規(guī)范的層面溫室氣體還未納入法律調(diào)整的范疇。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國家。我國的 “十三五規(guī)劃”以及國家發(fā)展戰(zhàn)略等諸多規(guī)范性文件也提倡低碳發(fā)展、綠色發(fā)展。然而，如何將 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》履約法制化，是我國必須直面的問題。氣候變化應(yīng)對的法制化，首先要求將溫室氣體納入法律規(guī)制的范疇。從當(dāng)前的法律框架以觀，學(xué)者們主要從兩個視角來論證溫室氣體的法制化路徑。第一種路徑是制定 《氣候變化應(yīng)對法》，作為應(yīng)對氣候變化和管制溫室氣體的專門法。第二種路徑是將二氧化碳等溫室氣體視為大氣污染物在 《大氣污染防治法》中加以規(guī)定。氣候變化對生態(tài)環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)不僅僅存在于當(dāng)下，更重要的是存在于未來。如何以現(xiàn)有制度資源和立法為基礎(chǔ)，謀求一種更為務(wù)實和切實可行的溫室氣體法律規(guī)制路徑是當(dāng)下和今后的必須面對的重要問題。

四、大氣環(huán)境風(fēng)險規(guī)制制度架構(gòu)

（一）完善大氣環(huán)境風(fēng)險規(guī)制制度體系

作為我國環(huán)境法律體系的基本法，《環(huán)境保護法》在2014年修訂之時就開創(chuàng)性地規(guī)定了環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度、突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、預(yù)警和應(yīng)急制度，⑩《環(huán)境保護法》（2014年）第三十九條和第四十七條。這些條款對于環(huán)境風(fēng)險預(yù)防、控制和應(yīng)對的規(guī)定，為其他環(huán)境立法提供了基本的指引。但在制度體系中僅原則性地規(guī)定了環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、評估制度，并未將其與相關(guān)制度進行銜接，可能導(dǎo)致環(huán)境與健康制度無法實施，立法目的落空。①參見前引①，呂忠梅文。環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度如何有效細化和執(zhí)行也有待探索，環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對和管控制度體系框架如何構(gòu)建也有待研究。大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度的主要目的是識別引致大氣環(huán)境風(fēng)險的污染源并加以監(jiān)管以減少風(fēng)險發(fā)生的可能性；識別引起大氣環(huán)境風(fēng)險的要素以及各要素之間的相互聯(lián)系，對于這些風(fēng)險要素進行分類和描述，描述他們對于項目管理的不利和有利因素；從風(fēng)險管理的視角檢視和分析大氣污染有可能引起的人身健康損害、生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險或者氣候變化風(fēng)險。大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度體系包括大氣環(huán)境風(fēng)險識別、大氣環(huán)境風(fēng)險評估、重污染天氣應(yīng)對等制度。②See Davide Aloini,Riccardo Dulmin and Valeria Mininno,Risk management in ERP project introduction:Review of the literature,Informationamp;Management，Vol.44，2007，p.547-567.

在大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度體系之中，大氣環(huán)境風(fēng)險識別與大氣環(huán)境風(fēng)險感知密切相關(guān)。應(yīng)該將大氣環(huán)境風(fēng)險識別制度置于一個更為廣闊的框架內(nèi)進行探討，大氣環(huán)境風(fēng)險識別和感知與人們的社會經(jīng)濟地位和社會知識背景密切相關(guān)，比如在社會中處于邊緣地位的人群基于他們的社會地位而獲得的識別與感知往往是獨特的。③See Michelle Larkins Jacques,et al.,Expanding Environmental Justice：A Case Study of Community Risk and Benefit Perceptions of Industrial Animal Farming Operations,Race,Genderamp;Class,Vol.19，No.1/2，2012，p.218-243.大氣環(huán)境風(fēng)險識別制度在大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度體系之中起著基礎(chǔ)作用，大氣環(huán)境風(fēng)險識別決定著大氣環(huán)境風(fēng)險評估制度的對象，以及如何以大氣環(huán)境風(fēng)險識別和評估結(jié)果為基礎(chǔ)對大氣環(huán)境風(fēng)險加以預(yù)防和管控。

風(fēng)險評估被用來預(yù)測人們不期望在未來發(fā)生的一些可能性，環(huán)境風(fēng)險評估的最終目的是保護人類健康和環(huán)境，通過為決策者提供信息，這些信息能夠為決策者所用而避免和減少風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險評估由政府及其部門在日常管理過程中進行，用作政府決策和管理風(fēng)險的依據(jù)。風(fēng)險評估的基本過程包括對于危險物質(zhì)的評估、評估危險物質(zhì)對于周邊環(huán)境的影響，以及評估危險物質(zhì)未來可能帶來的環(huán)境影響。④See David T.Dyjack,Samuel Soret and Barbara Anderson,Community-Based Environmental Risk Assessment,Public Health Reports，Vol.117,No.3,2002,p.309-312.如何評估大氣中排放的污染物，包括廢棄、尾氣、煤煙等污染物質(zhì)對于人體健康和生態(tài)系統(tǒng)可能引致的風(fēng)險，科學(xué)技術(shù)方法通常有實驗數(shù)據(jù)分析、抽樣分析、化學(xué)物質(zhì)分析、暴露評估、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等幾種方法。⑤See Harma J.Albering,et al.,Human Health Risk Assessment:A Case Study Involving Heavy Metal Soil Contamination After the Flooding of the River Meuse during the Winter of 1993-1994,Environmental Health Perspectives,Vol.107,No.1,1999，p.37-43.通過一系列的實驗數(shù)據(jù)、模型建構(gòu)、成本效益分析等科學(xué)技術(shù)手段獲得的風(fēng)險評估結(jié)論，必然發(fā)展出一種風(fēng)險應(yīng)對的適應(yīng)性措施。⑥See Peter J.Webster and Jun Jian,Environmental prediction,risk assessment and extreme events:adaptation strategies for the developing world,Philosophical Transactions:Mathematical,Physical and Engineering Sciences,Vol.369,2011,p.4768-4797.值得一提的是，大氣環(huán)境風(fēng)險評估過程盡管以科學(xué)技術(shù)方法為主，但是也并非完全 “價值無涉”。大氣風(fēng)險評估研究經(jīng)歷了從技術(shù)手段的評估向?qū)⑸鐣幕瘍r值綜合評估的過程。在實驗室中運用科學(xué)技術(shù)知識對大氣環(huán)境風(fēng)險并加以評估僅僅是風(fēng)險話語中的一部分事實，風(fēng)險評估的另一個視角是利益相關(guān)者對風(fēng)險的感知以及對于風(fēng)險評估報告的參與論證和接受。由于大氣環(huán)境風(fēng)險評估程序所得出的評估報告有可能影響到諸多利益主體，大氣環(huán)境風(fēng)險評估也應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境正義的視角，在恰當(dāng)?shù)墓?jié)點將社會因素融入大氣環(huán)境風(fēng)險評估程序之中。⑦See Dirk Grasmück,Roland W.Scholz,Perception of Heavy Metal Soil Contamination by High-Exposed and Low-Exposed Inhabitants:The Role of Knowledge and Emotional Concerns,Risk Anal.Vol.25，No.3，2005，p.611-622.有可能影響大氣環(huán)境風(fēng)險評估報告公眾接受程度的社會因素有：民眾的風(fēng)險感知、風(fēng)險分配和分布狀況、大氣環(huán)境風(fēng)險可能造成的災(zāi)難、民眾承受風(fēng)險的能力和意愿等等，這些社會因素都應(yīng)當(dāng)在大氣環(huán)境風(fēng)險評估報告中得到考量。

重污染天氣應(yīng)急制度是另一個需要詳述的大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度。如果說前文論述的大氣環(huán)境風(fēng)險識別、大氣環(huán)境風(fēng)險評估等制度是應(yīng)對大氣環(huán)境風(fēng)險的日常管理，那么重污染天氣應(yīng)急則是應(yīng)對突發(fā)性的、非常態(tài)的環(huán)境風(fēng)險之制度安排。重污染天氣一旦發(fā)生，其影響范圍是不確定的，其損害是不可逆轉(zhuǎn)的，因此對于重污染天氣的應(yīng)對應(yīng)當(dāng)遵循以預(yù)防原則為主的應(yīng)急思路。重污染天氣應(yīng)急制度是處理重污染天氣的第一道和最重要一道安全線。我國重污染天氣應(yīng)對的主要法律規(guī)范依據(jù)有 《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定。可以說，我國已經(jīng)初步形成了重污染天氣應(yīng)對的法律框架。然而，由于我國重污染天氣法律應(yīng)對起步較晚，制度理念也不夠先進，導(dǎo)致有些配套性措施不健全，重污染天氣應(yīng)急制度執(zhí)行過程中存在諸多問題。第一，我國突發(fā)環(huán)境事件類型繁多，針對不同類型突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)有區(qū)別。以現(xiàn)行的 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為統(tǒng)一標準很難涵蓋所有類型的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對。如此，有必要專門針對重污染天氣設(shè)置具體的應(yīng)急預(yù)案。我國有一些地方，例如北京市就出臺了專門的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，這些有益的經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵茝V。第二，重污染天氣信息公開和信息通報制度執(zhí)行不力。重污染天氣一旦發(fā)生，其信息發(fā)布和公開是應(yīng)急處理的核心環(huán)節(jié)。在實踐中，重污染天氣發(fā)生后，其信息發(fā)布和公開程序卻很薄弱。第三，重污染天氣應(yīng)急后評估在實踐中比較缺乏，重污染天氣應(yīng)急結(jié)束之后，針對重污染天氣造成的影響如何加以評估，也是實踐中容易忽略的一個重要問題。

構(gòu)建完備的、體系化的重污染天氣應(yīng)急制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下幾個方面。⑧See Scott Somers and James H.Svara,Assessing and Managing Environmental Risk:Connecting Local Government Management with Emergency Management,Public Administration Review,Vol.69,No.2，2009,p.181-193.第一，重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)重污染天氣形成的社會原因和自然原因形成重污染天氣應(yīng)急關(guān)注事項和日程。明確重污染天氣應(yīng)急規(guī)劃重要事項，包括應(yīng)急措施、減緩影響的措施和應(yīng)急事后評估等多方面事項。制定重污染天氣應(yīng)急規(guī)劃，重污染天氣應(yīng)急規(guī)劃目的是使得政府環(huán)境行政部門能夠有能力應(yīng)對潛在的、突發(fā)的重污染天氣。第二，完善重污染天氣應(yīng)急管理機制。重污染天氣應(yīng)急管理涉及綜合性的事項，因此重污染天氣應(yīng)急是一項系統(tǒng)工程，需要多個政府部門進行協(xié)調(diào)和配合。建立重污染天氣應(yīng)急體系和操作中心，確保政府管理部門能夠及時、有效地對重污染天氣加以指揮和控制。重污染天氣應(yīng)急應(yīng)當(dāng)有常設(shè)性的應(yīng)急管理機構(gòu)，在國家層面構(gòu)建常設(shè)性的應(yīng)急機構(gòu)；在地方層面，根據(jù)不同區(qū)域和地方的發(fā)展狀況設(shè)置具體的應(yīng)急執(zhí)行機構(gòu)。第三，為了確保重污染天氣應(yīng)急能夠有效實施，還應(yīng)當(dāng)加強社會信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和公眾參與機制的完善。重污染天氣應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，應(yīng)著力打造信息管理和信息交流平臺，確保重污染天氣的信息能夠第一時間得到處理和公開，以及政府應(yīng)急管理部門能夠依據(jù)信息及時做出應(yīng)急處理措施。重污染天氣應(yīng)急需要多方主體的合作，包括政府與非政府組織的合作、重污染天氣應(yīng)急規(guī)劃制定者與執(zhí)行者之間的合作、公眾參與合作。第四，建設(shè)重污染天氣應(yīng)急人員隊伍，經(jīng)常組織重污染天氣應(yīng)急應(yīng)對演練。重污染天氣應(yīng)急演練的目標是：一旦發(fā)生重污染天氣，受過專業(yè)訓(xùn)練的應(yīng)急隊伍能夠及時地、高效地、恰當(dāng)?shù)靥幚碇匚廴咎鞖狻?/p>

（二）以既有資源為基礎(chǔ)構(gòu)建氣候變化應(yīng)對制度體系

構(gòu)建氣候變化應(yīng)對制度，并不一定意味著完全打破現(xiàn)狀而重新構(gòu)建法律體系。比較務(wù)實的路徑是以現(xiàn)有法律體系和法律制度為基礎(chǔ)發(fā)展和創(chuàng)新更多的氣候變化應(yīng)對制度。為了應(yīng)對氣候變化帶來的不確定性，應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有的大氣污染防治相關(guān)法律和制度構(gòu)建控制溫室氣體的管控原則、基本政策措施和法律制度?？疾飕F(xiàn)有的立法和法律制度，《環(huán)境保護法》和 《大氣污染防治法》在推動經(jīng)濟生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、鼓勵低碳經(jīng)濟和低碳發(fā)展方面也能起到相當(dāng)大的作用。除此之外，《清潔生產(chǎn)促進法》和 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也可以從某種程度上起到應(yīng)對氣候變化的作用。這兩部法律運用法律制度和機制鼓勵和促進國家建立綠色和低碳GDP發(fā)展機制，從法律制度的角度轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟發(fā)展方式。清潔生產(chǎn)機制和循環(huán)經(jīng)濟能夠促進經(jīng)濟發(fā)展模式從高能耗模式轉(zhuǎn)向低能耗模式。

以現(xiàn)有環(huán)境法體系和既有制度資源為基礎(chǔ)延展和創(chuàng)新氣候變化應(yīng)對制度體系，可以從如下幾個層面展開。第一，考慮將一些溫室氣體增列入大氣污染和大氣環(huán)境質(zhì)量相關(guān)技術(shù)規(guī)范，作為大氣污染物之一種類型，以便運用現(xiàn)行大氣污染防治法律制度對溫室氣體加以管制。第二，確立低碳發(fā)展和綠色發(fā)展的法律原則、創(chuàng)新低碳發(fā)展和綠色發(fā)展法律制度體系。綠色發(fā)展是一種全新的發(fā)展觀，指的是經(jīng)濟社會的全面發(fā)展必須符合資源節(jié)約和環(huán)境友好的要求，提倡清潔能源和循環(huán)經(jīng)濟。綠色發(fā)展原則是可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明倡導(dǎo)的發(fā)展觀。二十一世紀注定在人類歷史上是一個承上啟下的時代，這種承上啟下主要體現(xiàn)在：二十一世紀承接了現(xiàn)代社會至后現(xiàn)代社會的演進；在文明形態(tài)上，二十一世紀承接著工業(yè)文明至生態(tài)文明的發(fā)展。⑨蔡守秋：《調(diào)整論——對主流法理學(xué)的反思與補充》，高等教育出版社2003年版，第88頁。綠色象征著生命，預(yù)示人們呼喚綠色，從“綠色道路”走向可持續(xù)發(fā)展的未來。⑩余謀昌：《生態(tài)哲學(xué)》，陜西人民教育出版社2000年版，第240頁。綠色道路的選擇標志著一系列觀念、理念、行為模式的變革。綠色發(fā)展的基本實現(xiàn)路徑是構(gòu)建和實施包括綠色產(chǎn)業(yè)、綠色消費、綠色建筑、政府綠色采購、綠色包裝等在內(nèi)的行為規(guī)范和法律制度。綠色發(fā)展法律制度構(gòu)建并非一個部門法所能夠完成的，而是應(yīng)當(dāng)依靠環(huán)境法、行政法、經(jīng)濟法、民商法等多個法律部門的共同應(yīng)對。第三，構(gòu)建氣候變化應(yīng)對的國際法規(guī)范，研究和探索國際法規(guī)范轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)范的機制以及國際法規(guī)范得以遵守和執(zhí)行的機制，使得我國國內(nèi)氣候變化法制應(yīng)對與國際接軌。

除了法律體系和法律規(guī)范，規(guī)范性文件和政策等軟法文件也可以為氣候變化應(yīng)對提供制度資源和制度支撐。國家戰(zhàn)略和政策制定的氣候變化應(yīng)對措施包括但不限于如下制度：國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策中規(guī)定采取措施調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，國家戰(zhàn)略和政策鼓勵優(yōu)先發(fā)展節(jié)約能源產(chǎn)業(yè)，國家出臺規(guī)范性文件促進減少溫室氣體排放和增加碳匯的低碳產(chǎn)業(yè)，國家政策鼓勵發(fā)展既綠色又低碳的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，嚴格控制各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的溫室氣體排放。當(dāng)然，不能否認的是，如果能夠在環(huán)境保護法體系之中制定專門的氣候變化應(yīng)對法也是一種構(gòu)建氣候變化應(yīng)對制度體系的路徑。

五、結(jié)論：不徹底的風(fēng)險管控與未來發(fā)展

我國社會正處在快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型時期，作為發(fā)展中國家將經(jīng)濟發(fā)展視為社會發(fā)展的原動力是必須的。但是，經(jīng)濟社會的高速發(fā)展極大地依賴環(huán)境和資源，這種快速發(fā)展和社會變遷導(dǎo)致了對環(huán)境資源的極大破壞以及環(huán)境問題的凸顯。大氣污染問題便是其中最吸引公眾眼球和最亟需解決的現(xiàn)實問題。大氣污染對人身健康、生態(tài)系統(tǒng)和氣候變化可能造成的損害風(fēng)險成為一個人類不可回避的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅僅是對社會發(fā)展模式和可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，也是對法律理念和法律制度的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，對于大氣環(huán)境風(fēng)險的法制應(yīng)對是不徹底的。以 《環(huán)境保護法》（2014年）和 《大氣污染防治法》（2015年）為代表的法律在風(fēng)險立法和風(fēng)險應(yīng)對方面做出了一些嘗試，然而現(xiàn)有立法的風(fēng)險應(yīng)對是不徹底的。這種不徹底不僅僅體現(xiàn)在立法理念的不徹底，也展現(xiàn)在法律制度的不完備?，F(xiàn)行法的不足反過來為我們指明了今后發(fā)展的方向，這也是本文的結(jié)論：一方面，在立法和法律制度中貫徹風(fēng)險應(yīng)對法律文化。法律文化意指法理規(guī)范、規(guī)則、機構(gòu)以及它們之間的相互影響。①[澳]伊麗莎白·費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第47頁。法律文化不僅僅是一種理念，它存在于法律規(guī)范的深處，通過法律的實施過程展現(xiàn)出來。環(huán)境法學(xué)的終極目的即是在法律領(lǐng)域?qū)で蠼鉀Q生態(tài)環(huán)境問題之道。這意味著，環(huán)境法學(xué)在應(yīng)對環(huán)境問題提出的挑戰(zhàn)時對傳統(tǒng)法學(xué)必須進行價值取向上的修正。②吳賢靜：《環(huán)境法學(xué)研究的方法論選擇》，載《學(xué)術(shù)研究》2017年第4期。大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對超越了純粹的科學(xué)和技術(shù)意義上的范疇，在大氣污染防治制度這類社會規(guī)范之中應(yīng)當(dāng)貫穿這種風(fēng)險防控的理念和風(fēng)險應(yīng)對法律文化。另一方面，以既有制度資源為基礎(chǔ)完善現(xiàn)有的大氣環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對制度體系，構(gòu)建完備的氣候變化制度體系。徹底以風(fēng)險為導(dǎo)向的立法是必要的，以風(fēng)險為基礎(chǔ)的法律制度是可以建構(gòu)的。風(fēng)險文化就是反思的共同體。③[英]芭芭拉·亞當(dāng)、[英]烏爾里?！へ惪恕英]約斯特·房·龍編：《風(fēng)險社會及其超越：社會學(xué)理論的關(guān)鍵議題》，趙延?xùn)|、馬纓等譯，北京出版社2005年版，第68頁。“反思性判斷其實就是風(fēng)險文化的核心?！雹軈⒁娗耙?③，[英]芭芭拉·亞當(dāng)、[英]烏爾里?！へ惪恕英]約斯特·房·龍書，第76頁。風(fēng)險文化帶給我們更多的反思性判斷，以及基于這種反思性判斷的發(fā)展和變革。

（責(zé)任編輯：劉長興）

3③[英]芭芭拉·亞當(dāng)、[英]烏爾里?！へ惪?、[英]約斯特·房·龍編：《風(fēng)險社會及其超越：社會學(xué)理論的關(guān)鍵議題》，趙延?xùn)|、馬纓等譯，北京出版社2005年版，第68頁。

3④參見前引3③，[英]芭芭拉·亞當(dāng)、[英]烏爾里希·貝克、[英]約斯特·房·龍書，第76頁。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.003

*廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授，廣東外語外貿(mào)大學(xué) “走出去”戰(zhàn)略下涉外法律研究服務(wù)中心研究人員，法學(xué)博士。本文為2017年度廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃一般課題 “廣州市生態(tài)文明法律制度建設(shè)路線圖”（項目編號2017GZYB54）和2017年廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟青年立法人才培育項目 “中美地方立法比較研究”的研究成果。