反思行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人高出庭率

李昊天

（北京市西城區(qū)人民法院，北京 100044）

●法學(xué)論壇

反思行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人高出庭率

李昊天

（北京市西城區(qū)人民法院，北京 100044）

近年來(lái)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)逐漸成為主流話(huà)語(yǔ)，從中央到地方都在推廣實(shí)施該機(jī)制。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新聞?lì)l頻見(jiàn)諸報(bào)端，“高出庭率”也成為媒體報(bào)道中最搶眼的詞匯。在媒體追捧的同時(shí)，實(shí)務(wù)界和學(xué)界也在積極肯定該項(xiàng)機(jī)制。但是冷靜地觀察分析后，我們看到“高出庭率”背后其實(shí)是高度的形式化。本文嘗試著用成本收益分析的方法對(duì)這種形式化進(jìn)行研究，認(rèn)為目前的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的運(yùn)行模式實(shí)質(zhì)上是一種法院提出建議，政府強(qiáng)力推動(dòng)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人被迫執(zhí)行的被動(dòng)型模式。其主要缺陷是未能真正調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的積極性。應(yīng)當(dāng)建立能充分調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極性的主動(dòng)型模式。從賦予合法性，減少成本，增加收益，完善配套措施四個(gè)方面對(duì)如何建立主動(dòng)型模式提出了初步的建議。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；高出庭率；應(yīng)訴；被動(dòng)型模式；主動(dòng)型模式

近年來(lái)，有關(guān)行政審判中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新聞?lì)l頻見(jiàn)諸報(bào)端，某些地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率逐年提高，而“高出庭率”又成為媒體報(bào)道中最搶眼的詞匯。①如江西婺源行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率2007年是7.1%，2008年達(dá)到81.3%，到2011年已經(jīng)達(dá)到93.8%。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政訴訟中的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度研究》，《法學(xué)雜志》2013年第3期。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率似乎成了各地政府競(jìng)相追逐的一個(gè)“法治GDP”的指標(biāo)。②法治GDP的概念由馬懷德教授提出，參見(jiàn)馬懷德：《法律實(shí)施有賴(lài)于“法治GDP”的建立》，《人民論壇》2011年第29期。根據(jù)媒體的報(bào)道，從整體上來(lái)看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一片繁榮景象，官方力推，媒體盛贊，民眾擁護(hù)。

表面上看，高出庭率反映了各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法治意識(shí)的增強(qiáng)，他們的高出庭率也有利于促進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。然而，唯物辯證法告訴我們，對(duì)事物的認(rèn)識(shí)不能只停留在表象，有時(shí)候表象會(huì)掩蓋事物的本質(zhì)，為了全面深刻地認(rèn)識(shí)事物，必須努力透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。

面對(duì)高出庭率的表象，我們需要追問(wèn)的是：高出庭率背后的原因是什么？主要是靠政府（本文中所說(shuō)的“政府”是指地方各級(jí)政府，不包括政府部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)等）的強(qiáng)力推動(dòng)，還是靠各機(jī)關(guān)（本文中所說(shuō)的“機(jī)關(guān)”是指地方各級(jí)政府的組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)等）負(fù)責(zé)人的自覺(jué)性和積極性？如果主要是靠政府的強(qiáng)力推動(dòng)，各政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是迫不得已從“幕后走向前臺(tái)”，那么，這種“迫不得已”是否表明高出庭率可能隱含著高度的形式化？這種形式化又反映出了什么樣的本質(zhì)？

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)本土化內(nèi)生的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種法院提出建議，政府強(qiáng)力推動(dòng)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人被迫執(zhí)行的被動(dòng)型模式，這種被動(dòng)型模式不可避免地出現(xiàn)了形式主義的傾向。為了有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的功能，必須探索建立一種能充分調(diào)動(dòng)各政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性的主動(dòng)型模式。

一、被動(dòng)型模式

（一）歷史與現(xiàn)狀

據(jù)相關(guān)報(bào)道，1998年6月，陜西省合陽(yáng)縣率先在全國(guó)實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制。①朱云峰：《合陽(yáng)行政首長(zhǎng)出庭制度14年之調(diào)查》，《人民法院報(bào)》2012年8月20日。首創(chuàng)之所以發(fā)生在合陽(yáng)，主要是由于當(dāng)?shù)匦姓V訟中被告經(jīng)常缺席，縣法院為了解決這種尷尬困境向縣政府提出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的司法建議，得到了縣政府的認(rèn)可。在縣政府的大力支持下，這項(xiàng)機(jī)制最終正式實(shí)施。2003年，江蘇省南京下關(guān)、南通海安、蘇州吳江等地又將“法院倡導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴模式逐漸完善，并取得了較大的反響。②參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院行政庭：《拓展服務(wù)優(yōu)化——推進(jìn)行政審判司法環(huán)境良性循環(huán)的“江蘇模式”》，《法律適用》2008年第10期。

之后，最高人民法院和國(guó)務(wù)院開(kāi)始對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴給與了更多的關(guān)注。2009年，最高人民法院在《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》提出“要通過(guò)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺(tái)。”2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)（2010）33號(hào)第25條規(guī)定：“對(duì)重大行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴?！敝链耍谛姓蛯徟袡C(jī)關(guān)的最高層已經(jīng)就實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴達(dá)成共識(shí)，并合力推動(dòng)。

在最高層的推動(dòng)下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制在地方上“遍地開(kāi)花”，越來(lái)越多的文件出臺(tái)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人坐在了被告席上。

（二）高出庭率與形式化

1.高出庭率成因分析

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制“席卷全國(guó)”的同時(shí)，出庭率似乎也成為各地競(jìng)相角逐的一個(gè)指標(biāo)，高出庭率的記錄不斷被刷新，100%出庭率的報(bào)道也不算是什么新聞了。③吳興國(guó)：《青海湟中行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率100%》，《人民法院報(bào)》2012年1月8日。李忠好：《合肥：行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率百分百》，《人民法院報(bào)》2013年4月10日。劉德生：《江蘇東臺(tái)：行政首長(zhǎng)出庭率達(dá)百分之百》，http://www. chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/359868.shtml，中國(guó)法院網(wǎng)，2013年6月9日訪問(wèn)。陳默：《出庭率6個(gè)100%彰顯依法理政正能量》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/797764.shtml，中國(guó)法院網(wǎng)，2013年6月9日訪問(wèn)。

為什么在行政訴訟中會(huì)由最初的被告缺席發(fā)展到現(xiàn)在的高出庭率？從表面原因上分析，一是紅頭文件的硬性約束。從出庭率高的地方政府出臺(tái)的文件來(lái)看，均是強(qiáng)制要求出庭應(yīng)訴，甚至有的地方文件直接規(guī)定了出庭率。如《東臺(tái)市行政訴訟應(yīng)訴工作規(guī)則》規(guī)定：“下列行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴”，《合肥市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作辦法》規(guī)定：“有下列情形之一的行政訴訟案件，行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。在江蘇省，則要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率要達(dá)到50%。二是政績(jī)考核的倒逼。如《湟中縣行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴辦法》直接規(guī)定：“沒(méi)有按規(guī)定出庭應(yīng)訴的單位，不得評(píng)為先進(jìn)單位，行政首長(zhǎng)不得評(píng)為先進(jìn)個(gè)人?！苯K省則提出對(duì)行政首長(zhǎng)出庭率達(dá)不到50%的，要在考核中扣3分。在這種情形下，各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不得不按要求出庭應(yīng)訴，一是不敢“犯上”、“有令不從”，二是擔(dān)心影響與個(gè)人仕途密切相關(guān)的政績(jī)考核。

從深層次原因上分析，政府之所以用紅頭文件和政績(jī)考核強(qiáng)推機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制，根本上是法院與政府的“合謀”?！昂现\”的具體邏輯就是法院提出建議，政府認(rèn)可推行。從合陽(yáng)縣和其他各地的實(shí)際情況很容易看出這種“合謀”的邏輯。從法院的角度分析，一方面，鑒于目前行政案件申訴率和信訪率居高不下的現(xiàn)狀，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭有助于行政糾紛的協(xié)調(diào)和解。如果機(jī)關(guān)只委托代理人出庭，關(guān)鍵時(shí)刻，代理人不能拍板，需要向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)，匯報(bào)時(shí)因?yàn)樾畔⒌亩蝹鬟f，又難免發(fā)生信息失真，這都嚴(yán)重影響了審判效率和糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。另一方面，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人坐上被告席給足了法院“面子”，讓原告從中感受到了法庭的威嚴(yán)，形式上滿(mǎn)足了法院樹(shù)立司法權(quán)威的需求。因此，法院會(huì)積極地建議政府推行該項(xiàng)機(jī)制。從政府的角度分析，一方面，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴可以彰顯其法治意識(shí)強(qiáng)，契合了中央提出的“依法行政”的政策理念，高出庭率可以成為政府施政的“亮點(diǎn)工程”；①需要指出的是，法院也存在著將高出庭率作為工作亮點(diǎn)的傾向，因?yàn)樽罡叻ㄔ赫J(rèn)可并推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，高出庭率可以表明地方法院在認(rèn)真貫徹落實(shí)最高法院的司法政策。另一方面，在當(dāng)下矛盾多發(fā)期，行政訴訟案件逐年增加，政府在社會(huì)治理的過(guò)程中需要借助法院聯(lián)手來(lái)化解矛盾，創(chuàng)建和諧，因此出于“合作”的考慮，對(duì)法院提出的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的建議，政府也是樂(lè)于接受的。

2.出庭應(yīng)訴的成本收益分析

通過(guò)上文的分析，揭示了推動(dòng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是法院和政府基于利益考量“合謀”的結(jié)果。那么出庭應(yīng)訴的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人又是如何考量的？②本文的“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”是指政府各部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，不包括一級(jí)政府的首長(zhǎng)。如前文分析，一級(jí)政府的首長(zhǎng)是出庭應(yīng)訴的推動(dòng)者，而非被動(dòng)執(zhí)行者，雖然其也要按照規(guī)定出庭應(yīng)訴，但其心態(tài)及考量和機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是截然不同的，其出庭應(yīng)訴的案件也屈指可數(shù)。因此，本文不將政府首長(zhǎng)考慮在內(nèi)，并不影響對(duì)高出庭率反思的分析。可以套用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本收益的分析框架來(lái)進(jìn)行探討。

筆者認(rèn)為，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的預(yù)期成本主要有：一是時(shí)間成本。出庭顯然要占用時(shí)間，一次開(kāi)庭短則半天，長(zhǎng)則一天，而且有的案件可能會(huì)數(shù)次開(kāi)庭。對(duì)于公務(wù)繁忙的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人而言，時(shí)間無(wú)疑是一項(xiàng)較大的成本。二是準(zhǔn)備成本。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也有出庭應(yīng)訴的準(zhǔn)備成本。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為了應(yīng)對(duì)開(kāi)庭，需要在庭前了解案件情況，熟悉法律規(guī)則和開(kāi)庭程序，做好各項(xiàng)應(yīng)訴準(zhǔn)備。③換個(gè)角度講，這項(xiàng)成本也可以說(shuō)是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要承擔(dān)的庭前準(zhǔn)備的時(shí)間成本。三是機(jī)會(huì)成本。開(kāi)庭時(shí)間需要提前確定，如果機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人臨時(shí)有更重要的行政工作要做的話(huà)，則需要更改開(kāi)庭時(shí)間。雖然說(shuō)可以和法院協(xié)商更改開(kāi)庭時(shí)間，但是原告不會(huì)輕易同意，他們會(huì)認(rèn)為政府蔑視原告的訴權(quán)，法院過(guò)于遷就政府。在難以協(xié)商更改開(kāi)庭時(shí)間的情況下，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人則不可避免地支出了機(jī)會(huì)成本。四是心理成本。行政案件的原告通常會(huì)有過(guò)激的言行舉止，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即使庭審時(shí)能冷靜應(yīng)對(duì)，但也不可避免地存在著忍受原告過(guò)激言行舉止的心理負(fù)擔(dān)。五是物質(zhì)成本。出庭要安排車(chē)輛，要準(zhǔn)備各類(lèi)資料，這些物質(zhì)成本由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且成本不高，但出于力圖全面分析的角度，筆者仍將其列為一項(xiàng)成本。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的預(yù)期收益主要有：一是政治收益。這項(xiàng)收益在諸多收益中權(quán)重最大。按照政府文件規(guī)定出庭應(yīng)訴，在政治上講，既貫徹了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，又不影響政績(jī)考核。但這項(xiàng)收益并不是一項(xiàng)“加分”的收益，因?yàn)槌鐾?yīng)訴是工作要求、是行政責(zé)任，各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都要遵照?qǐng)?zhí)行。出庭了不“加分”，但不出庭肯定要“扣分”。二是訴訟收益。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一定程度上可以緩解原告的怨氣，可以和原告面對(duì)面協(xié)商，有利于行政糾紛的協(xié)調(diào)和解或者實(shí)質(zhì)性解決。三是行政收益。通過(guò)出庭應(yīng)訴，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以直觀、具體地了解到本機(jī)關(guān)在依法行政方面存在的問(wèn)題，從而通過(guò)整改來(lái)提高本機(jī)關(guān)依法行政的水平。

雖然上述的成本與收益無(wú)法轉(zhuǎn)化為貨幣進(jìn)行量化考核，但是站在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的立場(chǎng)，仍然能從整體上對(duì)其進(jìn)行權(quán)衡。因?yàn)闄C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人日常工作繁重，在各項(xiàng)成本中，他們最關(guān)心的應(yīng)該就是時(shí)間成本和準(zhǔn)備成本。而在各項(xiàng)收益中，作為政府官員，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人最關(guān)心的應(yīng)該就是政治收益。在付出了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)異常寶貴的時(shí)間、精力后，得到的卻是“不扣分”的政治收益，對(duì)他們的政績(jī)卻不能“加分”，那么出庭應(yīng)訴對(duì)他們來(lái)講就是 “不劃算”的，“得不償失”。

3.形式化

雖然是“不劃算的買(mǎi)賣(mài)”，但是迫于政府文件硬性約束和政績(jī)考核的壓力，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人迫不得已出庭應(yīng)訴。表面上看，出庭率屢創(chuàng)新高，但實(shí)際上卻是形式化日益嚴(yán)重。這種形式化的主要表現(xiàn)就是“出庭不出聲”。例如，根據(jù)媒體報(bào)道，曾率先在浙江省推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的溫州市在2011年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到87.4%。但該市中級(jí)法院相關(guān)負(fù)責(zé)人稱(chēng)，總體看，該市行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行出庭應(yīng)訴方面存在“走過(guò)場(chǎng)”、“重形式”的現(xiàn)象，九成以上的行政首長(zhǎng)“出庭不出聲”。①芮文正：《九成一把手“出庭不出聲”》，http://www.wzrb.com.cn/article385779show.html，甌網(wǎng)，2013年6月9日訪問(wèn)。于是我們尷尬地看到，87.4%的高出庭率背后卻是九成以上的形式化。這種形式化被老百姓不客氣地批評(píng)為作秀。為了解決形式化的問(wèn)題，某區(qū)法院推行了“行政首長(zhǎng)發(fā)言制度”，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在出庭的同時(shí)還要出聲。②余寧等：《從出庭到“出言”——行政首長(zhǎng)的跨越》，《人民法院報(bào)》2012年2月6日。甚至，有地方政府出臺(tái)硬性規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭發(fā)言時(shí)長(zhǎng)不少于被告發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)的50%。③李立：《行政首長(zhǎng)“出庭不出聲”被指“作秀”，江蘇海門(mén)規(guī)定不得少于被告發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)的50%》，http://www. legaldaily.com.cn/bm/content/2011-04/06/content_2573158.htm?node=20734，法制網(wǎng)，2013年6月9日訪問(wèn)。暫且不說(shuō)這種強(qiáng)制發(fā)言的可操作性，即使按照規(guī)定發(fā)言了，也可以試想一下這種強(qiáng)制發(fā)言的效果，帶來(lái)的只能是另外一種形式化，那就是“出聲不出效果”。

（三）被動(dòng)型模式及消極影響

1.什么是被動(dòng)型模式

一方面是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“積極地”出庭，一方面卻又是消極地“不出聲”，或者“出聲不出效果”。這種形式化背后折射出的便是我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的被動(dòng)型模式。這種被動(dòng)型模式便是法院提出建議，政府強(qiáng)力推動(dòng)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人被迫出庭應(yīng)訴的模式。這種被動(dòng)型模式的特征便是“待外力推動(dòng)而行動(dòng)”，其缺陷就是未能真正調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的積極性。

2.消極影響

因?yàn)闆](méi)有真正調(diào)動(dòng)積極性，這種被動(dòng)型模式不可避免地導(dǎo)致了嚴(yán)重的形式化。這種形式化浪費(fèi)了行政資源。因?yàn)闄C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭要花時(shí)間，花成本，如果沒(méi)有發(fā)揮出庭應(yīng)有的作用，被動(dòng)地走形式只能造成國(guó)家行政資源的浪費(fèi)。

除此之外，被動(dòng)型模式導(dǎo)致的形式化還可能發(fā)生“反作用”。行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴本是為了更好地樹(shù)立政府依法行政的形象，樹(shù)立政府和法院威信，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決，但是形式化將可能產(chǎn)生如下相反的結(jié)果。一是削弱政府威信。正如法律的權(quán)威在于實(shí)施，政府文件的權(quán)威也在于實(shí)施。如果機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)政府文件的規(guī)定陽(yáng)奉陰違，出庭不出聲，那么久而久之，政府文件便被架空，權(quán)威性受到損害，政府的威信也難免受到民眾的質(zhì)疑。二是削弱法院威信?？紤]到機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的身份地位，即使其出庭不出聲，法官也不便，甚至不敢在庭審時(shí)對(duì)其提出強(qiáng)制性要求。主持審判的法官在法庭上無(wú)奈地對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“讓三分”，對(duì)原告來(lái)講，法院的威信也將大打折扣。三是有可能激化原告的對(duì)立情緒。如果機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自始至終沒(méi)有出庭，原告如果有對(duì)立情緒，這種對(duì)立情緒在沒(méi)有其它因素刺激時(shí)也不會(huì)升級(jí)。但是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一旦出庭，原告就在庭審現(xiàn)場(chǎng)，這種面對(duì)面而不出聲，或者應(yīng)付式的出聲很有可能會(huì)給原告造成一種被告沒(méi)有解決問(wèn)題誠(chéng)意、不尊重自己、出庭就是走過(guò)場(chǎng)的感覺(jué)，這種感覺(jué)會(huì)潛在地激化原告的對(duì)立情緒，從而增大了平息原告怨氣、實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的難度。

二、主動(dòng)型模式

為了消除被動(dòng)型模式帶來(lái)的消極影響，真正發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的功能，應(yīng)當(dāng)嘗試建立一種能夠調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性的主動(dòng)型模式。在討論如何建構(gòu)主動(dòng)型模式之前，有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的合法性進(jìn)行探討，從而更全面、理性地認(rèn)識(shí)該機(jī)制。

（一）合法性分析

1.違反《行政訴訟法》

我國(guó)《行政訴訟法》第29條明確規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟?！睆姆ɡ砩现v，這一條規(guī)定顯然是一種授權(quán)性規(guī)范，明確授予了作為當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)委托他人出庭應(yīng)訴的權(quán)利。各地出臺(tái)的紅頭文件中要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“必須”或者“應(yīng)當(dāng)”出庭應(yīng)訴的規(guī)定則意味著行政機(jī)關(guān)不可以委托他人代為訴訟，這顯然違反《行政訴訟法》的規(guī)定。

2.違反《立法法》

根據(jù)法律保留原則，在國(guó)家法秩序的范圍內(nèi)，某些專(zhuān)屬立法機(jī)構(gòu)規(guī)定的事項(xiàng)，不能由其他機(jī)構(gòu)規(guī)定。①陳新民：《行政法總論》，三民出版社1994年版，第53頁(yè)。我國(guó)的《立法法》也接受了這一理論，在第9條明確規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”從中可以看出，司法制度屬于絕對(duì)的法律保留事項(xiàng)，《立法法》明確指出，對(duì)于司法制度只能由全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)制定法律來(lái)規(guī)定。

出庭應(yīng)訴是一種訴訟程序，屬于司法制度的范疇，因此，關(guān)于出庭應(yīng)訴的規(guī)定只能由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定法律。各地政府，也包括有些地方的人大，出臺(tái)文件對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴做出強(qiáng)制性規(guī)定，這顯然是違反《立法法》的規(guī)定。

綜上所述，強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是違法的，建構(gòu)主動(dòng)型模式首先要從法律上賦予其合法地位，為其披上“合法性”的外衣。

（二）主動(dòng)型模式的建構(gòu)

1.賦予合法性

為了給行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制披上“合法性”的外衣，建議在《行政訴訟法》第4章“訴訟參與人”處增加行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的條款，原有的第29條規(guī)定無(wú)需修改。

關(guān)于稱(chēng)謂。筆者認(rèn)為，稱(chēng)謂應(yīng)當(dāng)采用“行政機(jī)關(guān)法定代表人”?！靶姓组L(zhǎng)”和“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的稱(chēng)謂都非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆尚g(shù)語(yǔ)，不宜在法律中使用?！靶姓C(jī)關(guān)法定代表人”既是法律術(shù)語(yǔ)，同時(shí)又表述嚴(yán)謹(jǐn)，將出庭應(yīng)訴的主體限定在了機(jī)關(guān)一把手身上。筆者不同意將出庭應(yīng)訴的主體擴(kuò)大化，即行政機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)也可以代為出庭應(yīng)訴。這樣存在的一個(gè)隱憂(yōu)就是機(jī)關(guān)一把手可以將出庭應(yīng)訴的任務(wù)都安排給副職領(lǐng)導(dǎo)，而自己躲避出庭。雖然說(shuō)副職領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴也能發(fā)揮重要作用，但在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，一把手和副職領(lǐng)導(dǎo)的作用是不可同日而語(yǔ)的。而事實(shí)上，最高人民法院在《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》中使用的表述就是“行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度”。

關(guān)于案件范圍。從各地出臺(tái)的文件來(lái)看，關(guān)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍莫衷一是。正如最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)趙大光所言，“行政首長(zhǎng)承擔(dān)的責(zé)任重，日常工作繁忙，所有的行政訴訟案件都去親自應(yīng)訴，不太可能，也沒(méi)有必要。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的應(yīng)當(dāng)是比較典型、重大的，或者是疑難復(fù)雜的案件，有選擇地出庭。人民法院根據(jù)案件的具體情況，認(rèn)為某個(gè)案件行政首長(zhǎng)出庭效果會(huì)更好時(shí)，可向行政機(jī)關(guān)提出建議?！雹偻跻嗑骸秾W(xué)者吁立法明確行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴》，http://news.cqnews.net/html/2012-11/25/ content_21796489_2.htm，華龍網(wǎng)，2013年6月9日訪問(wèn)。筆者認(rèn)為，案件范圍的設(shè)定主要依據(jù)應(yīng)該是案件影響較大并且機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)案件爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解確有必要。比如在本轄區(qū)有重大影響的案件，原告為三人以上的群體性案件，行政賠償案件等。另外，針對(duì)部分地方行政訴訟中行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴甚至缺席的現(xiàn)狀，也為了更有效地查明事實(shí)，提高審判效率，法院建議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件也應(yīng)當(dāng)列入到機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍。

同時(shí)需要指出的是，由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為行政訴訟的被告時(shí)，其性質(zhì)與行政機(jī)關(guān)相同，故而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定對(duì)其也應(yīng)該同樣適用。

綜上所述，在《行政訴訟法》第4章“訴訟參與人”處增加的條款可具體表述為：“符合下列情形之一的案件，行政機(jī)關(guān)的法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：（一）在本轄區(qū)有重大影響的；（二）原告為三人以上的；（三）屬于行政賠償?shù)模唬ㄋ模┤嗣穹ㄔ航ㄗh行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的；（五）其他應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的。由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為被告時(shí)，適用上述規(guī)定。”

2.減少成本與增加收益

在為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴賦予合法性之后，需要通過(guò)減少成本，增加收益的方式嘗試建構(gòu)一種能盡可能調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性的模式。

在行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的5項(xiàng)預(yù)期成本中，機(jī)會(huì)成本和物質(zhì)成本是剛性的固定支出，難以改變，而時(shí)間成本、準(zhǔn)備成本和心理成本則是彈性的，可以采取措施減少這些成本。建議采取以下措施：

第一，建立法制課堂和邀請(qǐng)旁聽(tīng)制度。法院可以和政府法制辦聯(lián)合舉辦法制課堂，由行政庭的資深法官向各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人講解出庭應(yīng)訴的法律程序和需要掌握的法律知識(shí)。同時(shí)，法院可以定期邀請(qǐng)各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽(tīng)行政審判，進(jìn)一步熟悉庭審程序。通過(guò)上述措施，可以培養(yǎng)提高機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的能力，使機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人熟悉出庭應(yīng)訴，減少因?yàn)橐獪?zhǔn)備出庭應(yīng)訴而付出的時(shí)間和精力，從而減少其準(zhǔn)備成本。

第二，建立出庭應(yīng)訴提示函制度。對(duì)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，法院的承辦法官可以結(jié)合個(gè)案，從爭(zhēng)議焦點(diǎn)、應(yīng)舉證內(nèi)容、舉證方法等方面制作出庭應(yīng)訴提示函，在庭審前送達(dá)給機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，以加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)，進(jìn)一步減少機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的準(zhǔn)備成本。

第三，建立院庭長(zhǎng)審理制度。對(duì)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，可以安排院庭長(zhǎng)親自開(kāi)庭審理。院庭長(zhǎng)審判經(jīng)驗(yàn)豐富，可以提高庭審效率，從而減少機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的時(shí)間成本。另外，院庭長(zhǎng)庭審駕馭能力強(qiáng)，可以較好地處理原告在庭審時(shí)的過(guò)激表現(xiàn)，維持正常通暢的庭審秩序，消除機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的精神顧慮，從而減少其心理成本。

關(guān)于如何增加行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的預(yù)期收益，建議采取如下措施：

第一，建立回饋制度和激勵(lì)考核制度。政府法制辦可以作為考核部門(mén)對(duì)各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否按照規(guī)定出庭應(yīng)訴進(jìn)行監(jiān)督考核，法院可以在庭審后向政府法制辦就機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否準(zhǔn)時(shí)出庭、是否對(duì)原告進(jìn)行解答、是否發(fā)表辯論意見(jiàn)等情況進(jìn)行回饋通報(bào)，政府法制辦通過(guò)制定考核辦法對(duì)上述情況進(jìn)行監(jiān)督考核，如果表現(xiàn)不到位，則相應(yīng)扣分。同時(shí)，可以在每個(gè)考核周期評(píng)選優(yōu)秀案例，先由法院向政府法制辦推薦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴表現(xiàn)優(yōu)異的案例，政府法制辦通過(guò)觀看庭審光盤(pán)等形式進(jìn)行核查確認(rèn)，如果確實(shí)表現(xiàn)優(yōu)異，則在考核中加分，并適當(dāng)加大加分力度。這樣的話(huà)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人如果在出庭應(yīng)訴中表現(xiàn)優(yōu)異則可獲得考核加分，從而增加其政治收益。

第二，建立專(zhuān)案協(xié)調(diào)制度。可將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴案件統(tǒng)一列為專(zhuān)案，在法院與行政機(jī)關(guān)之間建立常態(tài)化、規(guī)范化的專(zhuān)案協(xié)調(diào)制度。通過(guò)互通信息，共謀對(duì)策，必要時(shí)聯(lián)系其他部門(mén)共同協(xié)調(diào)，以此提高案件的實(shí)質(zhì)性化解的成功率，從而增加機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的訴訟收益。

第三，建立聯(lián)席會(huì)議制度。法院、政府法制辦和各行政機(jī)關(guān)可以定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，法院可以將機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件中暴露出的執(zhí)法過(guò)程中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人詳細(xì)說(shuō)明，并就完善執(zhí)法活動(dòng)提出建議。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通過(guò)親自參加庭審和聯(lián)席會(huì)議能夠更直觀、全面地了解本機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中的問(wèn)題，從而有針對(duì)性地進(jìn)行整改，提高本機(jī)關(guān)依法行政的水平，進(jìn)而增加其行政收益。

3.其他配套措施

為了確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制有效運(yùn)行，還應(yīng)當(dāng)制定以下配套措施：

第一，建立出庭應(yīng)訴通知制度。法院應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定，向應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)送出庭應(yīng)訴通知書(shū)，同時(shí)抄告政府法制辦。政府法制辦一方面可以督促協(xié)調(diào)，另一方面可以備案考核。在通知書(shū)上應(yīng)明示應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的理由，并列明相關(guān)法律規(guī)定。

第二，建立特別庭審程序。法院可以在庭審中設(shè)立介紹行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人環(huán)節(jié)，以增強(qiáng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與庭審的意識(shí)。另外，可以設(shè)立機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人獨(dú)立發(fā)言環(huán)節(jié)，由法官引導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就原告訴訟請(qǐng)求、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況、執(zhí)法依據(jù)以及案件如何處理等發(fā)表意見(jiàn)，避免“出庭不出聲，出聲不出效果”。

第三，完善行政審判白皮書(shū)制度。法院可以在每年的行政審判白皮書(shū)中增設(shè)專(zhuān)門(mén)的一章對(duì)本年度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件進(jìn)行總結(jié)，分析這些案件的審理情況和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并對(duì)如何完善出庭應(yīng)訴提出意見(jiàn)建議，供各行政機(jī)關(guān)參考?？梢詫⑸鲜隹偨Y(jié)作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴年終通報(bào)報(bào)送政府辦，以便政府辦備案考核。

根據(jù)上文所述，賦予合法性為建構(gòu)主動(dòng)型模式掃清了法律上的障礙，使得機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制有法可依。然后，站在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的角度，通過(guò)各項(xiàng)措施來(lái)減少成本、增加收益，盡可能地調(diào)動(dòng)其積極性，使其能從出庭應(yīng)訴中真正受益。最后，為了使機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制有效運(yùn)行，又建立了相關(guān)配套措施，從而完成了主動(dòng)型模式的系統(tǒng)性建構(gòu)。

三、結(jié) 語(yǔ)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是內(nèi)生于我國(guó)行政審判實(shí)踐的一項(xiàng)本土化機(jī)制，機(jī)制的產(chǎn)生有其必要的現(xiàn)實(shí)需求。但是，由于其生成模式的被動(dòng)性，不可避免地導(dǎo)致了形式化的傾向。高出庭率背后卻是高度形式化，而這種形式化的隱憂(yōu)和危害似乎并沒(méi)有引起足夠的重視。為了克服被動(dòng)型模式導(dǎo)致的形式化危害，真正發(fā)揮出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制的應(yīng)有功能，①關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的功能詳見(jiàn)江必新：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不能做表面文章》，《人民法院報(bào)》2011年7月13日。我們必須科學(xué)謀劃，積極推進(jìn)，建立一種能夠盡可能調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性的主動(dòng)型模式，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)型。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

D922.1

A

1674-9502(2013)05-020-07

北京市西城區(qū)人民法院

2013-08-12