土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）之我見(jiàn)

□溫州市國(guó)土資源局 張傳新

土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）之我見(jiàn)

□溫州市國(guó)土資源局 張傳新

近來(lái)，針對(duì)作價(jià)出資（入股）類型的土地使用權(quán)，在發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)是否需要審批，是否需要繳納土地出讓金的問(wèn)題上，出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為作價(jià)出資土地使用權(quán)，尤其是企業(yè)改造改組時(shí)通過(guò)土地資產(chǎn)處置產(chǎn)生的作價(jià)出資土地使用權(quán)，是有特定使用權(quán)人資格限定的，如要發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)辦理審批并交納土地出讓金，有人則認(rèn)為不需審批和繳納土地出讓金。本文嘗試通過(guò)對(duì)相關(guān)政策文件規(guī)定的梳理，理清相關(guān)思路。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股是與國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)出讓并列的三種國(guó)有土地有償使用方式之一。在現(xiàn)實(shí)操作中，國(guó)有土地使用權(quán)租賃與作價(jià)出資并不常見(jiàn)，但由于租賃在二級(jí)市場(chǎng)為常見(jiàn)的交易形式，尤其是對(duì)于房屋而言，租賃更是深入人們?nèi)粘Ｉ?，因此其?shí)際內(nèi)涵和意義不難理解。 根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，作價(jià)出資在使用具體范圍上具有特殊性，致使對(duì)作價(jià)出資土地使用權(quán)權(quán)能，作價(jià)出資土地使用權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)的處置權(quán)限的理解上存在一定的差異。本文主要討論國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的作價(jià)出資。

一、現(xiàn)有法律法規(guī)政策規(guī)定

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國(guó)家土地管理局8號(hào)令）規(guī)定，“國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股），是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的國(guó)家股股權(quán)，按照國(guó)有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門(mén)委托有資格的國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有?！?/p>

《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)文件）指出：“進(jìn)一步明確國(guó)家作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)的權(quán)益。以作價(jià)出資（入股）方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、租賃或抵押，改變用途的應(yīng)補(bǔ)繳不同用途的土地出讓金差價(jià)”。

《土地登記辦法》三十九條規(guī)定：“依法以出讓、國(guó)有土地租賃、作價(jià)出資或者入股方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國(guó)有土地使用證和土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記?！?/p>

國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）明確：“根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕59號(hào)）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?010〕87號(hào)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意），現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營(yíng)利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和公共租賃住房?jī)深愴?xiàng)目用地可以作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。

《國(guó)土資源部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 財(cái)政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 中國(guó)人民銀行 國(guó)家林業(yè)局 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì) 關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）明確：“作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。此外文件中明確：“根據(jù)投融資體制改革要求，對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)”?！爸С指鞯匾酝恋厥褂脵?quán)作價(jià)出資或者入股方式供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新” 。

二、對(duì)作價(jià)出資土地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)

1.在適用范圍上，受政策限制

從上述政策文件規(guī)定可以看出，作價(jià)出資（入股）作為土地有償使用的一種方式，最初僅在國(guó)有企業(yè)改制中作為原劃撥土地處置時(shí)的一種處置方式，并且對(duì)其適用范圍限定在“根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，須由國(guó)家控股的關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域或基礎(chǔ)性行業(yè)企業(yè)或大型骨干企業(yè)，改造或改組為有限責(zé)任公司，股份有效公司以及組件企業(yè)集團(tuán)的，涉及的劃撥土地使用權(quán)經(jīng)省級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，可以采取國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）的方式處置”。而在建設(shè)項(xiàng)目使用新供應(yīng)土地并未涉及作價(jià)出資（入股）。

其后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕59號(hào)）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?010〕87號(hào)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意）明確了對(duì)于政府投資建設(shè)不以營(yíng)利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和公共租賃住房?jī)深愴?xiàng)目用地可以作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。對(duì)于這兩類項(xiàng)目用地可采用作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地，《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引〉的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）進(jìn)行了明確，且規(guī)定：“現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營(yíng)利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和公共租賃住房?jī)深愴?xiàng)目用地可以作價(jià)出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。2016年12月31日，國(guó)土資源部等8部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)土資源部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 財(cái)政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部 中國(guó)人民銀行 國(guó)家林業(yè)局 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì) 關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）對(duì)地方政府可采用作價(jià)出資（入股）方式供應(yīng)土地的項(xiàng)目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到 “可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目”，以及“標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地” 。但在使用范圍上，可以說(shuō)依然有具體用途的限制。

2.在使用權(quán)權(quán)能上，與出讓土地使用權(quán)權(quán)能類似

對(duì)作價(jià)出資（入股）土地使用權(quán)來(lái)講，其從法律性質(zhì)上來(lái)看，企業(yè)通過(guò)作價(jià)入股（出資）方式取得土地使用權(quán)，是以相應(yīng)價(jià)值的股權(quán)為代價(jià)的，應(yīng)當(dāng)是企業(yè)完整的法人財(cái)產(chǎn)，與劃撥方式取得的土地有著明顯不同?！秶?guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國(guó)家土地管理局8號(hào)令）對(duì)作價(jià)出資（入股）概念的規(guī)定中就明確“該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”?！秶?guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)）中也明確：“進(jìn)一步明確國(guó)家作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)的權(quán)益。以作價(jià)出資（入股）方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、租賃或抵押，改變用途的應(yīng)補(bǔ)繳不同用途的土地出讓金差價(jià)”。 《國(guó)土資源部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 財(cái)政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 中國(guó)人民銀行 國(guó)家林業(yè)局 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì) 關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）中明確：“作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。

此外，據(jù)了解，在國(guó)土資源部上報(bào)中改辦的關(guān)于“土地二級(jí)市場(chǎng)管理”試點(diǎn)方案中也明確，作價(jià)出資（入股）的土地使用權(quán)參照出讓土地進(jìn)行管理?？梢?jiàn)，作價(jià)出資（入股）土地使用權(quán)在權(quán)能上是與出讓土地使用權(quán)相類似的，均可依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。個(gè)人認(rèn)為，作價(jià)出資土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)進(jìn)行審批并收取土地出讓金的觀點(diǎn)既無(wú)理論依據(jù)，也無(wú)政策依據(jù)?！锻恋氐怯涋k法》三十九條相關(guān)規(guī)定也可以作為側(cè)證。

在轉(zhuǎn)讓登記上，應(yīng)保持類型不變?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十九條規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股是與國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)出讓并列的三種國(guó)有土地有償使用方式之一，其既不同于劃撥土地使用權(quán)，也不同于出讓土地使用權(quán)，是權(quán)能類似于出讓土地使用權(quán)的獨(dú)立類型。在土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，只涉及土地使用權(quán)人的變更，土地使用權(quán)類型、使用權(quán)期限等相應(yīng)宗地利用的權(quán)利義務(wù)均不應(yīng)發(fā)生改變。因此，在土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓后，其土地使用權(quán)類型，仍應(yīng)保持“作價(jià)入股”不變。