關(guān)于不履行法定職責(zé)行政案件的思考

錢昕　王燁

摘要 在請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件中，有時(shí)行政機(jī)關(guān)尚存裁量與判斷的空間，此時(shí)法院不宜按一般不履行法定職責(zé)案作出裁判。本文以馬貴平要求沂源縣人社局、沂源縣社保處履行征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)法定職責(zé)案為例，提出了此類案件應(yīng)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理，同時(shí)指出解決糾紛的具體途徑，并就如何從源頭上減少或杜絕糾紛的發(fā)生作了進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞 不履行 法定職責(zé) 行政條件

中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309

一、據(jù)以討論的案例

（一）基本案情

2006年12月18日通過(guò)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行山東省分行，石橋供銷社作為繳款人繳納了原告馬貴平的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同日被告沂源縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處（以下簡(jiǎn)稱“沂源縣社保處”）向原告核發(fā)了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)手冊(cè)，辦理退休手續(xù)，原告開(kāi)始領(lǐng)取退休金。后原告以“石橋供銷社作為繳款人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是其實(shí)際墊支”為由，向沂源縣人民法院提起了民事訴訟。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450號(hào)民事裁定書(shū)，以原告所訴屬社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法律關(guān)系、不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議為由駁回了原告起訴。后原告向被告沂源人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱“沂源人社局”）、沂源社保處以郵寄的方式提出征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)書(shū)面申請(qǐng)，二行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后均未給予答復(fù)。原告遂向人民法院提起了行政訴訟。

（二）具體審判

經(jīng)審理，法院認(rèn)為，依據(jù)法律規(guī)定，被告沂源社保處是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)，負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)。而被告沂源人社局則負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)管理職責(zé)。法院對(duì)原告要求被告沂源人社局履行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)的請(qǐng)求依法不予支持。原告庭審中雖然提出要求被告沂源人社局履行監(jiān)督管理職責(zé)的請(qǐng)求，但是要求履行法定職責(zé)案件以訴前提出履行申請(qǐng)為前提，故對(duì)原告的該請(qǐng)求依法不予支持。被告社保處雖然依法負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)，但原告已經(jīng)辦理退休并開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老費(fèi)的情況，且繳款憑證上載明的繳款人為石橋供銷社。對(duì)在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是以單位名義繳納而實(shí)際由原告墊支的情況下，被告沂源社保處是否還負(fù)有征收保險(xiǎn)費(fèi)的職責(zé)問(wèn)題，被告在這方面還存在判斷空間，尚需做進(jìn)一步的調(diào)查再予處理。同時(shí)，對(duì)于原告的征繳申請(qǐng)，被告沂源社保處負(fù)有依法處理并作出明確答復(fù)的職責(zé)。因而被告社保處應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)，理清法律關(guān)系的基礎(chǔ)上慎重作出處理，對(duì)原告作出明確答復(fù)并說(shuō)明理由。由此，依照《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條第二款、第六十三條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條、第七十二條，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第二十二條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第二十七條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

一、被告沂源縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處對(duì)原告馬貴平要求履行征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)法定職責(zé)的申請(qǐng)重新作出處理，并于本判決生效后三十日內(nèi)對(duì)原告馬貴平作出書(shū)面答復(fù)。

二、駁回原告馬貴平對(duì)被告沂源縣人力資源和社會(huì)保障局的訴訟請(qǐng)求。

二、相關(guān)問(wèn)題的探討

本案涉及的問(wèn)題主要有四個(gè)：—是法院對(duì)此類不履行法定職責(zé)案件應(yīng)判決駁回原告訴訟請(qǐng)求還是責(zé)令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)重新作出；二是沂源人社局對(duì)沂源社保處的上下級(jí)之間的監(jiān)督管理行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；三是原告墊支的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)通過(guò)何種途徑得到具體償還；四是如何防范類似糾紛的再現(xiàn)。

（一）行政機(jī)關(guān)尚存判斷栽量空間的不履行法定職責(zé)案件應(yīng)如何裁判

社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處是法律規(guī)定的負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的機(jī)構(gòu)。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足”。故對(duì)于存在用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情形，應(yīng)由社保處責(zé)令限期繳納或補(bǔ)足。不過(guò)，本案原告已經(jīng)辦理退休手續(xù)并開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情形，且繳款憑證上載明的繳款人為用人單位石橋供銷社，亦符合養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由用人單位繳納的規(guī)定，故法院不宜判決被告責(zé)令石橋供銷社限期繳納保險(xiǎn)費(fèi)。但需深思的是本案能否全部（兩個(gè)被告）判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，筆者認(rèn)為這樣判決同樣不妥。理由如下：案中繳款人為石橋供銷社的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際是由原告自己以單位的名義交納的，即用人單位未實(shí)際向征繳部門繳納此種保險(xiǎn)費(fèi)。也可以說(shuō)用人單位沒(méi)有履行社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)，一直處于違法狀態(tài)，若簡(jiǎn)單地駁回原告訴訟請(qǐng)求，則本不應(yīng)由原告承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)難以得到償還，不利于職工合法利益的保護(hù)，也不符合社會(huì)保險(xiǎn)法的立法目的。在本案這種復(fù)雜的情況下，被告社保處對(duì)許多問(wèn)題還存在判斷的空間，尚需做進(jìn)一步的調(diào)查再予處理。故被告社保處應(yīng)繼續(xù)查清案件事實(shí)、理清法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)原告的請(qǐng)求慎重作出處理，給予原告明確的答復(fù)，講明處理的理由，而非簡(jiǎn)單地以原告養(yǎng)老金賬戶上不存在欠繳情況為由予以拒絕。綜上，法院判決被告對(duì)原告申請(qǐng)重新作出處理并限期對(duì)原告作出書(shū)面答復(fù)較為妥當(dāng)，有利于糾紛的最終解決。

（二）上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督管理行為是否屬行政訴訟受案范圍

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條第二款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會(huì)管理工作，……”，故沂源人社局負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)管理職責(zé)。不過(guò)，其并不享有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收職責(zé)。如前所述，沂源社保處才是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)，負(fù)有社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的具體征收職責(zé)。因此，對(duì)原告要求沂源人社局履行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)的請(qǐng)求，人民法院依法不予支持是正確的。

本案開(kāi)庭時(shí)，原告又對(duì)沂源人社局提出了要求履行對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督管理職責(zé)的訴訟請(qǐng)求。我國(guó)法律既規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違法的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，也規(guī)定了其還可以向?qū)π姓C(jī)關(guān)具有監(jiān)督管理職責(zé)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)反映，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法督促或者作出相應(yīng)的處理，故本案原告有權(quán)向沂源人社局——沂源社保處的上級(jí)請(qǐng)求監(jiān)督下級(jí)沂源社保處的工作。不過(guò)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬內(nèi)部的行政行為。公民、法人或者其他組織對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部監(jiān)督管理職責(zé)作出的處理、答復(fù)或者不履行對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)等不服提起行政訴訟的，一般不符合行政訴訟的起訴條件。本案原告對(duì)沂源人社局提出的要求履行對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督管理職責(zé)的訴訟請(qǐng)求便不屬行政訴訟受案范圍。

（三）本案原告墊支的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)如何從用人單位處得到償還

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金?！惫首鳛橛萌藛挝?，本案石橋供銷社理應(yīng)按照法律規(guī)定的數(shù)額向行政機(jī)關(guān)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以保障職工退休后能夠定期和足額領(lǐng)取到養(yǎng)老金。然而，石橋供銷社并未使用自己?jiǎn)挝坏馁Y金來(lái)繳納這部分保險(xiǎn)費(fèi)，卻將這筆費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到職工身上，在原告墊支了費(fèi)用十年并以各種方式追償?shù)那闆r下仍不還款，這顯然與法律的基本要求相悖，原告有權(quán)索回其墊支的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。不過(guò)，相關(guān)追償途徑值得深入研究。

筆者認(rèn)為，本案原告墊支的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用可通過(guò)沂源人社局對(duì)用人單位實(shí)施監(jiān)督檢查的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)用人單位和個(gè)人遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查?！惫室试慈松缇钟袑?duì)石橋供銷社是否遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的法定職責(zé)。該條規(guī)定并未僅將用人單位不繳納保險(xiǎn)費(fèi)的情況列入監(jiān)督范圍，而是涵蓋了用人單位及個(gè)人的所有不遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)情況，即只要用人單位或個(gè)人有不遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的情況，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門便有權(quán)力、有責(zé)任監(jiān)督檢查。本案，石橋供銷社有義務(wù)按照法律的規(guī)定為單位職工自覺(jué)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，卻讓職工自己墊交此筆費(fèi)用，并遲遲不還，顯然違反了《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條的規(guī)定，屬不遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的情況，社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)將此種行為予以監(jiān)督檢查。具體而言，行政機(jī)關(guān)并不需要以向用人單位征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的方式來(lái)糾正其違法行為（因該筆費(fèi)用已由原告以單位的名義向征繳單位墊交），而應(yīng)責(zé)令石橋供銷社直接將原告代其繳納的費(fèi)用歸還原告。

（四）如何防范類似本案的養(yǎng)老保險(xiǎn)案件發(fā)生

本案發(fā)生的原因大致有以下三個(gè)方面：一是用人單位未能遵守相關(guān)法律規(guī)定、自覺(jué)履行法律義務(wù)；二是職工本人疏于維護(hù)個(gè)人權(quán)利，沒(méi)有防備事后問(wèn)題；三是行政機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有法律意識(shí)，監(jiān)督檢查職責(zé)落空。為減少或杜絕類似糾紛，應(yīng)從兩個(gè)方面加以防范：

1.加強(qiáng)針對(duì)用人單位和單位職工的普法工作：

隨著我國(guó)法律的不斷普及，用人單位與職工的法律知識(shí)與法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但當(dāng)下仍有一些單位和職工在這兩方面存在欠缺。如本案，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定了用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)履行繳納單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的法律義務(wù)，但用人單位石橋供銷社不僅自己不繳納保險(xiǎn)費(fèi)、讓職工墊付費(fèi)用，且長(zhǎng)期拖延，不歸還原告墊支的保險(xiǎn)費(fèi)，這說(shuō)明其履行法律義務(wù)方面的意識(shí)還很淡薄；職工一方則是未能做好自身權(quán)利的保護(hù)，即對(duì)自己相關(guān)行為可能引發(fā)爭(zhēng)議的情況缺乏清醒的認(rèn)識(shí)。為此，有必要加強(qiáng)對(duì)用人單位和單位職工的法律教育與指導(dǎo)工作。一方面要強(qiáng)化用人單位的責(zé)任意識(shí)，即應(yīng)讓用人單位知曉其履行法律義務(wù)的重要性，促使用人單位自覺(jué)為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)因資金周轉(zhuǎn)不開(kāi)由職工墊付的費(fèi)用應(yīng)及時(shí)還上；另一方面要增強(qiáng)單位職工的權(quán)利意識(shí)，讓職工明白哪些費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由單位繳納，若單位暫時(shí)資金出現(xiàn)困難，確需職工先行墊支，也應(yīng)在與單位協(xié)商的基礎(chǔ)上，由單位向其出具欠條的條件下，將費(fèi)用交上。如此，即便用人單位與職工之間發(fā)生了糾紛，通過(guò)民事訴訟就可把問(wèn)題解決了，而無(wú)需像本案原告多次起訴、多方奔走仍不能及時(shí)維護(hù)合法權(quán)益，浪費(fèi)大量的時(shí)間、精力與費(fèi)用。

2.提高行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和服務(wù)群眾的意識(shí)：

我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面起到了積極作用。目前，各級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)的治理水平和法治意識(shí)均在不斷地提高。不過(guò)，個(gè)別行政機(jī)關(guān)的履職意識(shí)和服務(wù)理念仍需繼續(xù)加強(qiáng)。如本案，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十七條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)用人單位和個(gè)人遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但行政機(jī)關(guān)卻未意識(shí)到石橋供銷社不親自為單位職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并長(zhǎng)期不還職工墊支的保險(xiǎn)費(fèi)屬未遵守法律、法規(guī)的情況，應(yīng)受監(jiān)督檢查。這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的依法行政與服務(wù)群眾的意識(shí)有待進(jìn)一步提高。為此，人民法院可就相關(guān)問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，使其清楚地知道自身的監(jiān)督檢查職責(zé)，明確監(jiān)督檢查的范圍，以便更好地依法行政，及時(shí)糾正當(dāng)事人的違法行為。而行政機(jī)關(guān)自身也應(yīng)注意提高服務(wù)群眾意識(shí)，對(duì)不屬自己監(jiān)督檢查范圍的情形，也應(yīng)盡可能從權(quán)益受損害的當(dāng)事人角度去考慮如何解決問(wèn)題，為打造服務(wù)型政府機(jī)關(guān)形象、促進(jìn)官民關(guān)系和諧多做努力。