高等學校預算績效管理探析

沈慶柄

摘 要：績效預算管理是提高高校預算管理水平、提高資金使用效益的有效方法。文章以構(gòu)建高校項目績效評價體系為切入點，探討如何實現(xiàn)高校內(nèi)部績效預算管理。

關(guān)鍵詞：高校 績效 預算

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-194-02

2011年7月，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》，要求各級財政部門和預算單位要積極試點，穩(wěn)步推進，結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，先易后難，選擇部分項目進行預算績效管理試點，積累經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進基本支出績效管理試點、單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。目前，各級財政部門都在積極推進預算績效管理工作，績效預算的業(yè)務范圍主要集中在部門預算的項目經(jīng)費申請及績效評價。

高校作為準公共產(chǎn)品提供部門，其經(jīng)費來源主要為財政資金，但由于高校撥款主要以生均定額方式撥款，財政按在校學生數(shù)來核定高校的財政撥款額度。因而高校的部門預算只是簡單地將預算資金分解為各類支出，不是真正意義上的績效預算。同時，高校在內(nèi)部資金分配時，又編制校內(nèi)預算，存在部門預算、校內(nèi)預算兩套預算的情況。高校在編制內(nèi)部預算時，存在預算編制不科學，資金使用效益低，資源浪費等情況?？冃ьA算管理將績效的理念和方法引進預算管理中，使預算管理和績效管理有機結(jié)合，能有效提高資金的使用效益。目前，探討財政績效預算管理或在財政視角如何對高校進行績效預算管理的研究較多，但高校自身如何開展績效預算管理還需進一步探索。

一、預算績效的概念

預算績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果，反映因預算安排和執(zhí)行所達到的產(chǎn)出和效果。

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式。它強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求花盡量少的資金、辦盡量多的實事，實現(xiàn)績效管理與預算管理相結(jié)合。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。

二、高校預算績效管理的必要性

（一）有利于提高預算管理水平

目前，高校編制預算的方法一般是用增量預算編制方法，即以上年預算或支出為基礎(chǔ)，在考慮年度變化因素的基礎(chǔ)上調(diào)增或調(diào)減來確定當年預算。一些高校也對預算項目進行評定和審核，但也只是對項目的必要性、可行性進行簡單的考核。由于缺少績效指標，對經(jīng)費的投入會產(chǎn)生什么樣的效果，是否達到預期效果等無法進行考核。預算過程就是財務部門與預算單位討價還價的過程，造成預算分配不均衡，資金使用效益不高等情況?？冃ьA算以結(jié)果為導向，以績效管理為核心，關(guān)注目標結(jié)果，注重資金使用效益，強化部門預算與部門目標的聯(lián)系。高校推進績效預算，必然制定相應的項目評價體系和績效考核體系，完善相應的管理制度，有利于提高高校事業(yè)支出的績效，提升預算管理水平。

（二）有利于學校發(fā)展目標的實現(xiàn)

各高校都制定了發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃如何有效實現(xiàn)需要財務戰(zhàn)略的有力的支撐。很多高校在編制預算時，沒有明確的目標，各職能部門為了爭取更多的經(jīng)費，利用各種名目申請經(jīng)費，沒有真正考量項目的效益以及對學校發(fā)展目標的貢獻，造成經(jīng)費預算與學校發(fā)展目標脫節(jié)?？冃ьA算管理使用預算管理與發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，從關(guān)注預算運作過程到關(guān)注預算活動結(jié)果，有利于學校發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（三）有利于提高資金的使用效率

績效預算管理強調(diào)以績效為目標來進行預算資金的分配，用績效考核結(jié)果為依據(jù)來確定資金的分配，從而使用資金得到有效的配置，提高資金的使用效率。

三、高校預算績效管理的基礎(chǔ)

（一）有明確的發(fā)展目標

有明確的發(fā)展規(guī)劃是績效預算管理的前提。高等學校都比較注重自身發(fā)展目標的規(guī)劃，安排大量的人力物力制定學校發(fā)展規(guī)劃，有明確的辦學定位、發(fā)展目標和遠景規(guī)劃，為績效預算管理創(chuàng)造了條件。

（二）有完善的預算管理體系

自財政部2000年推行部門預算以來，經(jīng)過多年的實踐和探索，高等學校建立了完善的預算管理制度和管理體系，部分高校在預算信息化管理方面也取得了一定成績，為進一步提高預算管理水平打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）有豐富的項目管理經(jīng)驗

科學研究是高等學校的三大功能之一，各高校都承擔各級各類科研項目，使高校積累了豐富的項目管理經(jīng)驗。績效預算管理是以項目管理為載體，豐富的項目管理經(jīng)驗為推進績效預算提供了可能。

（四）有較強的人才隊伍

績效預算管理涵蓋了財務管理的方方面面，從預算申報、項目評審、績效評價、財務管理等方面，對人員素質(zhì)的要求都比較高。高等學校自身的人才優(yōu)勢，對績效預算管理的推進夯實了基礎(chǔ)。

四、高校預算績效的編制

（一）制定戰(zhàn)略規(guī)劃——要做什么

績效預算是以結(jié)果為導向，使資金配置與學校發(fā)展目標有機結(jié)合。因而績效預算的關(guān)鍵是資金安排在保證學校發(fā)展的項目上。目前，各高校都制定了五年發(fā)展目標及遠景規(guī)劃，高校內(nèi)部各職能部門、學院應根據(jù)學校的發(fā)展規(guī)劃制定本部門的戰(zhàn)略目標，包括長遠目標和年度目標，并闡述本部門總體工作任務及目標，以及年度目標和總體目標的關(guān)系。學校發(fā)展規(guī)劃部門應檢查部門發(fā)展規(guī)劃是否與學校整體戰(zhàn)略相一致，根據(jù)學校發(fā)展規(guī)劃，分解下達各部門、學院的年度發(fā)展目標。目標應盡可能量化，能獨立考核，有具體的衡量指標。

（二）制定年度績效計劃——怎么做

校內(nèi)各部門應根據(jù)戰(zhàn)略目標確定預算年度的績效目標，說明預期產(chǎn)出和達到有效果。各部門根據(jù)戰(zhàn)略目標制定本部門年度績效計劃，制定工作方案和計劃，擬定績效指標和考核辦法，確定項目實施機構(gòu)和責任人，明確權(quán)利和責任。計劃應有明確的時間表，責權(quán)明確可考核。

（三）預測完成項目所需要的資金——需要多少錢

進一步細化項目實話方案，測算完成目標所需要的人力物力和財力，確定完成任務所需資金。測算應具體、明細，依據(jù)充分。涉及到政府采購的應編制采購計劃。這一步是使預算管理和學校目標有機結(jié)合，是績效預算管理最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

（四）對績效預算項目進行評審——方案是否可行

高校應組織專家對項目進行評審，評價項目合理性，主要考察項目發(fā)展目標是否明確，戰(zhàn)略規(guī)劃是否合理，項目管理是否到位，是否能達到預期效果。

為方便績效指標的評價和對比，財務部門應制定相對統(tǒng)一的績效預算項目評價體系，對項目是否可行，與學校戰(zhàn)略目標的匹配程度，項目的管理和效果如何等進行評價。下面參照美國政府項目績效評級方法——PART法，結(jié)合高校情況，筆者設(shè)計一套高校績效預算項目評價方案。由于高校業(yè)務相對簡單，指標也相對簡化。方案主要從發(fā)展目標、戰(zhàn)略規(guī)劃，項目管理、項目效果四個方面，設(shè)計了四類20個指標進行評價。評價采用問答方式，答案為“是”或“否”，并闡述理由及依據(jù)，評審專家根據(jù)理由和依據(jù)對項目進行評分。

高?？梢愿鶕?jù)自身要求對問題進行調(diào)整，或?qū)栴}關(guān)注的重點對分值進行調(diào)整，也可以根據(jù)學校不同類別的經(jīng)費設(shè)計評價指標。績效預算作為預算編制方法之一，可以和其他預算方法結(jié)合使用。根據(jù)項目評價結(jié)果，綜合考慮各方面因素，最后按學校的預算程序確定預算方案并下達預算。

（五）進行績效評價——結(jié)果如何

績效評價是績效預算管理的關(guān)鍵，高校應建立績效評價體系，合理評價績效預算是否達到預期目標。評價體系可以借鑒歐美發(fā)達國家的做法，我國財政部門也進行了多年的績效評價實踐。高校可根據(jù)自身情況，針對人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等不同類別的項目設(shè)計不同的評價體系。也可以按照個性與共性相結(jié)合，共性為主的原則，制定統(tǒng)一的評價指標。

預算年度完成后，應對本年度完成的績效項目進行評價和總結(jié)，分析績效目標完成情況，重點說明績效目標沒有完成的原因。

五、績效預算管理的保障措施

（一）加強領(lǐng)導

高校應成立戰(zhàn)略委員會，加強對學校發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，發(fā)展目標應具體、可行，可以量化，與學校的使命相關(guān)，有相應的完成時限，并制定可行的戰(zhàn)略規(guī)劃來實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。戰(zhàn)略委員會應指導、監(jiān)督學校各職能部門制定相應職能戰(zhàn)略，以具體落實學校戰(zhàn)略規(guī)劃。

高校應成立預算管理委員會，加強績效預算管理實施，制定相應的財務戰(zhàn)略，完善管理制度，合理配置學校資源，保證學校戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實施。

（二）逐步推進

高校可以先選取部分學?；虿块T進行試點，總結(jié)經(jīng)驗、完善流程，再在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上全面推進。也可以選擇金額較大，關(guān)系學校發(fā)展的項目中開展績效預算管理。

（三）獎懲分明

實施績效管理的關(guān)鍵是建立考核及評價制度，對績效目標完成情況進行全面評價，評價結(jié)果與部門及部門管理者業(yè)績考核統(tǒng)一起來，與績效工資掛鉤，與下一年的預算安排掛鉤。

參考文獻：

[1] 王海濤.我國預算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014

[2] 財政部關(guān)于推進預算績效管理的指導意見.

[3] 晁毓欣.國聯(lián)邦政府項目評級工具（PART）：結(jié)構(gòu)、運行與特征[J].中國行政管理，2010（5）

（作者單位：云南師范大學計財處 云南昆明 650500）

（責編：賈偉）