加快推進(jìn)寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇

英震

摘 要：寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)同城化包括經(jīng)濟(jì)同城化、社會(huì)基本公共服務(wù)同城化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)同城化三個(gè)具體內(nèi)涵。加快寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化，需要構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系和推動(dòng)居民流動(dòng)及居住自由選擇權(quán)的回歸。經(jīng)濟(jì)同城化需要市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮；社會(huì)基本公共服務(wù)與生態(tài)環(huán)保的同城化則需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，對現(xiàn)有體制進(jìn)行改革，提升公眾參與度對寧鎮(zhèn)揚(yáng)實(shí)現(xiàn)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展也很重要。

關(guān)鍵詞：寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化；協(xié)調(diào)發(fā)展；路徑選擇

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0038-03

早在2002年，揚(yáng)州市委市政府就提出了共同構(gòu)建“寧鎮(zhèn)揚(yáng)板塊”的戰(zhàn)略設(shè)想。2005年，揚(yáng)州市向江蘇省人代會(huì)提交了此議案。2006年，“構(gòu)建寧鎮(zhèn)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)板塊”作為全省戰(zhàn)略正式出現(xiàn)在江蘇省第十一次黨代會(huì)的工作報(bào)告中。2011年，江蘇省第十二次黨代會(huì)以 “積極推進(jìn)南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化建設(shè)”，“支持蘇中加快崛起，更大力度推進(jìn)江海聯(lián)動(dòng)開發(fā)和跨江合作開發(fā)，促進(jìn)蘇中盡快融入蘇南經(jīng)濟(jì)板塊” 的用語，再次對寧鎮(zhèn)揚(yáng)板塊做出戰(zhàn)略部署。2012年，“寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化”首次寫入江蘇省政府工作報(bào)告；同年，由江蘇省發(fā)改委牽頭編制的《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》初稿開始征求意見。2013年，“寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化”再次寫入江蘇省政府工作報(bào)告，并被列為全年重點(diǎn)工作之一，開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性、操作性層面。2013年5月，經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)，《新華日報(bào)》刊發(fā)的江蘇省委、省政府《關(guān)于貫徹落實(shí)〈蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃〉的實(shí)施意見》中，以“寧鎮(zhèn)（揚(yáng)）在南京都市圈中的中心地位”的表述方式，正式將“寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化”寫入國家戰(zhàn)略。然而時(shí)至今日，寧鎮(zhèn)揚(yáng)在同城化的道路上依然進(jìn)展遲緩、效果甚微。筆者在解析寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化內(nèi)涵的同時(shí)，就加快推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的路徑選擇嘗試性地提出意見。

一、全面準(zhǔn)確把握寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)同城化的具體內(nèi)涵

寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化是指寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)三市為了實(shí)現(xiàn)各自利益，形成的合作妥協(xié)與競爭抗衡并存的一種相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系狀態(tài)。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，一體化能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新機(jī)遇，讓各利益主體在分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)中獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多重效益。寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅有利于資源要素的有序流動(dòng)、合理配置和高效使用，也使三市發(fā)展各得其所，整體競爭力得到提升。因此，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化既是三市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求，又為三市協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了前提條件。從這一點(diǎn)出發(fā)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化至少包括以下三個(gè)層面的具體內(nèi)涵。

（一）經(jīng)濟(jì)同城化是一個(gè)過程與狀態(tài)的混合體

從過程角度看，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化是指通過采取各種手段來消除障礙，使生產(chǎn)要素能夠在三市之間自由流動(dòng)；從狀態(tài)角度看，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化是指三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平向平衡方向發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平懸殊度降低和經(jīng)濟(jì)鴻溝消失等。因此，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化實(shí)際上是三市生產(chǎn)要素再配置的過程與生產(chǎn)要素最佳配置狀態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)競爭的差異化與發(fā)展的錯(cuò)位式、組團(tuán)式，提升三市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。也可以說，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化是實(shí)現(xiàn)三市經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的一種途徑。但經(jīng)濟(jì)同城化不等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均化、同質(zhì)化，其核心在于破除行政區(qū)域壁壘，提高市場化程度，形成有利于資源合理高效配置的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）基本公共服務(wù)同城化

基本公共服務(wù)同城化是指衛(wèi)生、教育、交通與社會(huì)保障等社會(huì)基本公共服務(wù)能夠突破行政壁壘，逐步共享并最終達(dá)到同策同標(biāo)的過程和狀態(tài)。寧鎮(zhèn)揚(yáng)社會(huì)公共服務(wù)同城化就是要打破行政區(qū)劃，重點(diǎn)解決跨行政區(qū)域或經(jīng)濟(jì)區(qū)域的基本公共服務(wù)問題，做到制度互認(rèn)、政策互通、資源共享、標(biāo)準(zhǔn)趨同、城鄉(xiāng)統(tǒng)一。其實(shí)質(zhì)就是通過對話協(xié)商，共同謀求三市公共服務(wù)的解決之道，實(shí)現(xiàn)最佳效益，做到合作共贏。

（三）生態(tài)環(huán)保同城化

生態(tài)環(huán)境保護(hù)同城化是指三市在處理環(huán)境問題時(shí)，既考慮各自的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)等切身利益，又能自覺兼顧其他兩市利益，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)方面的分工合作，從而保證各項(xiàng)環(huán)保措施的執(zhí)行順利、手段高效，最終達(dá)到整體生態(tài)環(huán)境效益的最大化。

三個(gè)具體內(nèi)涵中，經(jīng)濟(jì)同城化是物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)保同城化是制度保障，社會(huì)基本公共服務(wù)同城化是終極歸宿，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)三市的協(xié)同發(fā)展。

二、扭住關(guān)鍵，為加快寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)同城化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)支撐

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、外需乏力、經(jīng)濟(jì)增速放緩、增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的新環(huán)境條件下，要堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，為加速推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

（一）合理化構(gòu)建城鎮(zhèn)體系

城市是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有機(jī)載體，城鎮(zhèn)體系則是支撐區(qū)域一體化的骨架。所謂城鎮(zhèn)體系，是指在一定地域范圍內(nèi)，由大中小城市和建制鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）組成的、規(guī)模適當(dāng)、層次分明的城鎮(zhèn)（市）網(wǎng)絡(luò)。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，就必須以合理化的城鎮(zhèn)體系為基礎(chǔ)；要實(shí)現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)同發(fā)展，就必須構(gòu)建規(guī)模適當(dāng)、功能合理、各司其職的城鎮(zhèn)體系。

目前，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市中南京市是座超大型城市，而鎮(zhèn)江、揚(yáng)州兩市基本為中小城市，且三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異懸殊。南京市是區(qū)域發(fā)展的“核心”，綜合實(shí)力最強(qiáng)。2015年，三市的GDP分別為9 720.77億元[1]、3 502.48億元[2]和4 016.84億元[3]，南京市分別為鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市的2.78倍和2.14倍。三市城鎮(zhèn)人口比率分別為81.4%[4]、67.9%[5]和62.8%[6]，南京市已達(dá)到高度城鎮(zhèn)化階段，而揚(yáng)州市卻低于全省66.5%[7]平均水平。在人均GDP方面，三市分別為118 171元[8]、110 351[9]元和89 646[10]元，南京市和鎮(zhèn)江市分別為揚(yáng)州市的1.32倍和1.23倍。寧鎮(zhèn)揚(yáng)城市體系群中，南京市作為省會(huì)城市，在發(fā)展中更容易獲得資源支持，與之相比，鎮(zhèn)江市尤其是揚(yáng)州市的發(fā)展得到的幫助支持相對不足。

由于等級結(jié)構(gòu)不合理，造成三個(gè)城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系斷裂。一方面，南京市與鎮(zhèn)江、揚(yáng)州兩市區(qū)位差距進(jìn)一步加大且不能有效銜接，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)輻射力弱、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力差。同時(shí)，中小城市的發(fā)展不足以承接南京市的產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對南京市的經(jīng)濟(jì)支撐力不強(qiáng)。因此，寧鎮(zhèn)揚(yáng)城鎮(zhèn)體系中的中心城市經(jīng)濟(jì)輻射的范圍偏小，受其輻射影響的周邊城市對更外圍城市的輻射作用則更弱，中心城市的輻射帶動(dòng)不夠致使整個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)遲緩，因此，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)同發(fā)展任重且道遠(yuǎn)。

（二）回歸居民居住與流動(dòng)的自由選擇權(quán)

人不僅是城市的主體，更是城市發(fā)展資源中最重要的組成部分，一座城市的發(fā)展歷史其實(shí)就是一部人口流動(dòng)的歷史。長期以來，由于戶籍制度、稅收、財(cái)政等制約因素，我國城市化主要體現(xiàn)為土地及基礎(chǔ)設(shè)施的城市（現(xiàn)代）化，而忽視了人的城市化，即化地不化人。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化?！逼淅砟罹褪菑幕鼗貧w到化人這一城市化的本質(zhì)，即城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是讓所有人能夠無差別、全方位地分享到城市文明的現(xiàn)代成果。

人作為城市化的主體，人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)與集聚是城鎮(zhèn)化的必要條件。因此，人應(yīng)當(dāng)具有到哪個(gè)城市工作、在哪個(gè)城市生活的決定權(quán)。目前，兩元化的城鄉(xiāng)戶籍制度決定了農(nóng)村人進(jìn)城后雖然可以找到工作、領(lǐng)到工資，卻沒有城市戶籍。而沒有取得城市戶籍，就意味著他們不能享受與城市居民一樣的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女高考等待遇，農(nóng)民成為了一種身份而不是單純的一種職業(yè)。除此之外，城市之間的流動(dòng)也往往由于戶籍限制而影響了個(gè)人潛力的充分發(fā)揮。

（三）打破城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地制度藩籬

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！边@就意味著，農(nóng)民只有農(nóng)村土地的使用權(quán)，并且土地只有在用作農(nóng)用的時(shí)候才歸農(nóng)民所有，要將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，必須通過國家征收或征用方式才得以完成。再者，由于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民除居住使用外，不能從其得到其他收益?？傊?，目前的土地（農(nóng)地）制度意味著農(nóng)民沒有權(quán)利和自由帶著這類生產(chǎn)資料退出農(nóng)業(yè)進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)，成為人口城鎮(zhèn)化的又一阻礙因素。

截至2015年底，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的平均城鎮(zhèn)化率為73.46%，高于全省66.5%的平均水平。其中，南京、鎮(zhèn)江兩市的城鎮(zhèn)化率分別為81.4%和67.9%，高于全省水平；而揚(yáng)州市僅為62.8%，低于全省平均水平3.7個(gè)百分點(diǎn)。揚(yáng)州市的城鎮(zhèn)化率拉低了寧鎮(zhèn)揚(yáng)整個(gè)板塊的城鎮(zhèn)化水平。2013年4月，《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2013〕814號）正式出臺，寧鎮(zhèn)揚(yáng)可以借力這一國家戰(zhàn)略，率先落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人口自由有序流動(dòng)與合理分布，進(jìn)而加快同城化發(fā)展。

三、厘清邊界，進(jìn)一步推進(jìn)寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展

江蘇省政府通過行政調(diào)控加快推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展，厘清邊界、明確責(zé)任、改革舊有的體制機(jī)制是關(guān)鍵所在，也是寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展快速有效推進(jìn)的有力保障。

（一）以市場在資源配置中決定性作用的充分發(fā)揮，助推經(jīng)濟(jì)的同城化發(fā)展

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。人口的自由流動(dòng)與分布是資源流動(dòng)與分布指標(biāo)中最重要的。目前寧鎮(zhèn)揚(yáng)板塊中，南京市人口流入的趨勢強(qiáng)勁，而揚(yáng)州鎮(zhèn)江兩市對人口的吸納能力則相對不足，對城市功能的發(fā)揮產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。

城市是一個(gè)高度復(fù)雜且有一定規(guī)模效益經(jīng)濟(jì)體，在發(fā)展初期，人口數(shù)量、人口密度與規(guī)模效益為正相關(guān)，而當(dāng)城市規(guī)模增長到一定程度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)拐點(diǎn)，即規(guī)模經(jīng)濟(jì)下降，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)上升。如果人口繼續(xù)增長，規(guī)模成本就會(huì)明顯上升，收益則會(huì)顯著下降。當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模不經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)，城市就達(dá)到適度規(guī)模狀態(tài)，這個(gè)規(guī)模是由市場決定的。若城市規(guī)模沒有達(dá)到經(jīng)濟(jì)時(shí)，人口繼續(xù)流入；當(dāng)城市規(guī)模達(dá)到不經(jīng)濟(jì)時(shí)，住房、交通等成本上漲，一些人和企業(yè)就會(huì)選擇離開，流向其他城市或地區(qū)，交通擁堵、高房價(jià)等城市病就能得到緩解。因此，城市發(fā)展要讓市場在資源配置中起決定性作用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型發(fā)展。由市場來配置資源和決定人、企業(yè)的去留，這是實(shí)現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)同城化發(fā)展的根本動(dòng)力。政府在這一過程中的主要作用在于，根據(jù)市場規(guī)律，規(guī)劃和引導(dǎo)區(qū)域空間分布，加速基于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的空間分工的完成。

（二）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，助力社會(huì)基本公共服務(wù)及生態(tài)環(huán)保同城化

政府的主要職能體現(xiàn)在為城市提供基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)不僅包括改善基礎(chǔ)設(shè)施，完善社會(huì)保障、福利體系，促進(jìn)教科文衛(wèi)體等事業(yè)發(fā)展，還包含市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公共信息發(fā)布等市場難以有效提供的項(xiàng)目。

此外，公共安全投入，對自然、社會(huì)安全事件的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置，流動(dòng)人口服務(wù)管理，特殊人群幫教管理，基層基礎(chǔ)建設(shè)和重點(diǎn)地區(qū)社會(huì)治安綜合治理等，也屬于政府提供的基本公共服務(wù)范疇。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，要在建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼a(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，嘗試建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲅a(bǔ)償機(jī)制（排污權(quán)和資源市場交易機(jī)制），實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保的同城化。

（三）改革現(xiàn)有體制機(jī)制，為寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)調(diào)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障

同城化與城鎮(zhèn)化是一體兩翼、互生共行的，但在這個(gè)過程中要堅(jiān)決摒棄傳統(tǒng)的以土地城市化為主的城市化路徑。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，一方面，城市大拆大建、盲目鋪攤子，城市建設(shè)搞“攤大餅”，而廣大民眾卻被排斥在城市化之外，沒有享受到實(shí)實(shí)在在的城市化利益；另一方面，小城市發(fā)展嚴(yán)重滯后、運(yùn)行效率低下。造成這些問題的根本原因在于體制機(jī)制的弊端。一是政府強(qiáng)力主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，更多地體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)意志，造城、建房成為提高政績的主要抓手和重要手段；二是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度是土地財(cái)政產(chǎn)生的根源；三是明顯的行政級別層級化，城市支配資源的能力與級別掛鉤。因此，走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)同發(fā)展，必須調(diào)整現(xiàn)有的體制機(jī)制；否則，很難見到實(shí)效。

寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化，除了對現(xiàn)有不合理的體制進(jìn)行調(diào)整外，另一個(gè)重要的方面就是，同城化發(fā)展需要聽取公眾意見，吸引公共參與，這是區(qū)域和城市規(guī)劃中以民為本思想的重要體現(xiàn)。針對目前我國公民參與意識薄弱且參與制度不健全兩大現(xiàn)實(shí)問題，首先要強(qiáng)化宣傳，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與城市規(guī)劃的意識；其次要完善制度，將公眾參與納入城市規(guī)劃立法體系，使公眾真正成為寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化協(xié)同發(fā)展的主要參與力量。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]