后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村水利治理的困境及改革方向

摘 要：后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村水利治理實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)供給，卻陷入了大小水利無(wú)法對(duì)接且缺少系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)名大于實(shí)等問(wèn)題。追溯這些問(wèn)題的深層邏輯，發(fā)現(xiàn)其根源于國(guó)家、基層組織及鄉(xiāng)村社會(huì)多種邏輯的交織。而對(duì)這些困境進(jìn)行突破，則應(yīng)從確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村兩級(jí)組織向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型、培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)資本以提高組織合作能力等方面入手。

關(guān)鍵詞：后稅費(fèi)時(shí)代；鄉(xiāng)村水利；治理；困境；改革

中圖分類號(hào)：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0027-04

鄉(xiāng)村水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。但近年來(lái)，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害持續(xù)升級(jí)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和農(nóng)民增收都造成了直接的影響。面對(duì)干旱災(zāi)情，媒體和國(guó)家政策部門進(jìn)行了諸多報(bào)道和專門研究，將根源歸結(jié)為“天災(zāi)”和“人禍”。一方面是“天災(zāi)”，認(rèn)為造成旱災(zāi)的主要原因在氣象問(wèn)題，極端天氣主要是由全球氣候變化所造成的；另一方面是“人禍”，認(rèn)為造成旱災(zāi)蔓延的主要原因在于鄉(xiāng)村水利長(zhǎng)期得不到維護(hù)，對(duì)水利建設(shè)的不重視加上長(zhǎng)期投入不足所造成的。但問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單，自然因素和工程因素固然是原因之一，但除此之外也不能忽視后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村水利的社會(huì)和治理背景，只有從鄉(xiāng)村水利治理角度進(jìn)行綜合把握，才能呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村水利困境的復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)上提出具有針對(duì)性的意見(jiàn)建議。基于此，擬著眼于鄉(xiāng)村水利治理的困境，分析鄉(xiāng)村水利治理多方相關(guān)者的深層邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出鄉(xiāng)村水利治理的改革方向，以期為鄉(xiāng)村水利政策的制定提供參考。

一、后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村水利治理的困境

在后稅費(fèi)時(shí)代的當(dāng)下，鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)不再收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，原來(lái)依靠共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”進(jìn)行籌資籌勞的制度外供給模式已經(jīng)難以為繼。國(guó)家開(kāi)始通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度內(nèi)供給方式介入鄉(xiāng)村水利，但國(guó)家的介入并沒(méi)有完全解決鄉(xiāng)村水利治理的諸多困境。問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）大小水利無(wú)法有效對(duì)接且缺少縣域系統(tǒng)規(guī)劃

大水利主要指的是大中型水庫(kù)或大江大河等，小水利主要指的是中小型水庫(kù)、泵站及渠道等。目前國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)大水利進(jìn)行建設(shè)或維護(hù)投入，對(duì)于小水利則通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式鼓勵(lì)農(nóng)民自建堰塘、渠道或打電機(jī)井等。例如，中西部水稻灌區(qū)的一些縣份規(guī)定，對(duì)農(nóng)民自發(fā)建設(shè)的堰塘等，驗(yàn)收合格后可以補(bǔ)貼一半。為此，每年基層政府都會(huì)投入幾十萬(wàn)元來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，這些措施從很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民事務(wù)積極性。但這一獎(jiǎng)補(bǔ)政策在實(shí)踐過(guò)程中往往變形，很多農(nóng)民并不愿意和其他人合作將資金投入在渠道或泵站上，更多的是建設(shè)私人的堰塘或進(jìn)行私人打井，國(guó)家的補(bǔ)貼在實(shí)踐過(guò)程中就形成了對(duì)私人小水利的激勵(lì)。一方面，國(guó)家對(duì)大中型水庫(kù)進(jìn)行了較多的投入，存水豐盈；另一方面，對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)又大大促進(jìn)了私人小水利的發(fā)展。私人小水利的泛濫，與大水利進(jìn)一步呈現(xiàn)為相互瓦解和競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，二者之間無(wú)法形成相互銜接的整體。另一方面，各水利項(xiàng)目往往由不同的“條條”部門管轄，各部門之間往往是“九龍治水”，彼此之間沒(méi)有一個(gè)綜合的協(xié)調(diào)單位，最終形成的狀況是水利治理的大量重復(fù)規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)，造成了資源的大量浪費(fèi)。當(dāng)然，每個(gè)縣域都會(huì)進(jìn)行水利建設(shè)的規(guī)劃，但在實(shí)施的過(guò)程中，卻并沒(méi)有系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查精神，在規(guī)劃環(huán)節(jié)上沒(méi)有扎實(shí)的系統(tǒng)調(diào)查，在實(shí)施環(huán)節(jié)中就會(huì)帶來(lái)更多的問(wèn)題。

（二）鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用

自人民公社至農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)村組織一直在水利建設(shè)和維護(hù)管理過(guò)后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村水利治理的困境及改革方向

李笑驊

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210098）

摘 要：后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村水利治理實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)供給，卻陷入了大小水利無(wú)法對(duì)接且缺少系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)名大于實(shí)等問(wèn)題。追溯這些問(wèn)題的深層邏輯，發(fā)現(xiàn)其根源于國(guó)家、基層組織及鄉(xiāng)村社會(huì)多種邏輯的交織。而對(duì)這些困境進(jìn)行突破，則應(yīng)從確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村兩級(jí)組織向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型、培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)資本以提高組織合作能力等方面入手。

關(guān)鍵詞：后稅費(fèi)時(shí)代；鄉(xiāng)村水利；治理；困境；改革

中圖分類號(hào)：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0027-04程中起到主導(dǎo)性作用。但取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，鄉(xiāng)村組織無(wú)法通過(guò)共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”進(jìn)行籌資籌勞；同時(shí)，鄉(xiāng)村體制改革進(jìn)一步合村并組并裁剪村民小組長(zhǎng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織力量也已經(jīng)十分衰弱，加之農(nóng)民分化嚴(yán)重，“搭便車”效應(yīng)的普遍存在，鄉(xiāng)村組織已難以在水利建設(shè)和管理維護(hù)中起到組織作用，這就導(dǎo)致私人小水利泛濫成災(zāi)。與集體水利相比，農(nóng)民私人小水利要付出更高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且個(gè)體小農(nóng)往往在旱澇災(zāi)害面前極為脆弱，只能采取一些低效的傳統(tǒng)方式進(jìn)行維持，在極端自然災(zāi)害面前只能陷入束手無(wú)策的境地。同時(shí)，私人小水利如電機(jī)井的大量涌現(xiàn)嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)。以小機(jī)井最為泛濫的華北平原為例，華北平原的年平均降水量為在500毫米左右，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耗水量在800毫米左右，300多毫米的水資源必須大都是從小機(jī)井的地下水中抽取，多年的持續(xù)抽水已將華北平原抽成了世界上最大的地下漏斗。我國(guó)連年增收的糧食產(chǎn)量，所依賴的是寶貴的地下水資源，而大江大河中的地表水卻閑置甚至是浪費(fèi)?？卤?014中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇中曾指出，“地下水逐年下降，現(xiàn)在很多地下水都是來(lái)自400米以下的。而京津冀三省每年生產(chǎn)的小麥大概1 400萬(wàn)噸，每生產(chǎn)1公斤的小麥需要1噸的水，1 400萬(wàn)噸小麥需要140億立方的水，相當(dāng)于南水北調(diào)全部的水量。而華北地區(qū)僅是其中一例，西北、東北、西南地區(qū)的水問(wèn)題都很突出?！盵1]

（三）農(nóng)民用水協(xié)會(huì)名大于實(shí)難以整體解決問(wèn)題

農(nóng)民用水合作組織本質(zhì)上指的是農(nóng)民自愿聯(lián)合共同形成一個(gè)非行政性組織來(lái)進(jìn)行水利建設(shè)、管理和維護(hù)的合作，其成立初衷是認(rèn)為鄉(xiāng)村兩級(jí)組織會(huì)利用自身的權(quán)力在組織農(nóng)民用水的過(guò)程中謀利，所以希望通過(guò)一個(gè)村級(jí)組織之外的民間組織的形式來(lái)凝聚農(nóng)民的合作意識(shí)，從而推動(dòng)農(nóng)民在鄉(xiāng)村水利上的組織合作。但問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)力，無(wú)法進(jìn)行謀利，但相應(yīng)的，用水協(xié)會(huì)沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)力，也無(wú)法解決個(gè)別農(nóng)民的“搭便車”行為，例如，在農(nóng)民的資源聯(lián)合過(guò)程中，出現(xiàn)少部分人不服從整體安排的時(shí)候，因?yàn)闊o(wú)法強(qiáng)制進(jìn)行決策，所以導(dǎo)致水利的合作大打折扣，協(xié)會(huì)的凝聚力和合作力就會(huì)大打折扣，“搭便車”的行為就會(huì)愈演愈烈，最終使水協(xié)會(huì)最終流于形式。當(dāng)然，也并不是用水協(xié)會(huì)完全沒(méi)有用處，要根據(jù)具體的情況進(jìn)行具體分析。例如，在北方旱作物區(qū)，解決農(nóng)田水利灌溉的方式是打深井，用水協(xié)會(huì)可以組織大家進(jìn)行籌資建設(shè)，并通過(guò)一定范圍的渠道管理方式確保用水協(xié)會(huì)中的農(nóng)戶收益。這種用水協(xié)會(huì)具有一定的可行性，但往往范圍集中于一定的地域范圍，例如，田塊相近且在一定范圍內(nèi)的農(nóng)戶可以組織，而過(guò)大的范圍必然帶來(lái)的是過(guò)大的內(nèi)部成本，成本大于投入的時(shí)候，協(xié)會(huì)就會(huì)自動(dòng)縮減邊界。在南方的水稻灌區(qū)問(wèn)題就更多，因?yàn)槟戏降乃竟鄥^(qū)一般是從大中型水庫(kù)中來(lái)引水，這就必然擴(kuò)大了內(nèi)部成本，一些灌溉水經(jīng)過(guò)的農(nóng)戶不繳費(fèi)，可能也能享受到服務(wù)，這就導(dǎo)致“搭便車”無(wú)法最終解決，最終形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致資源聯(lián)合的用水協(xié)會(huì)解體。所以說(shuō)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)有一定的限度，整體上來(lái)說(shuō)并沒(méi)有解決水利供給的困境[2]。

二、后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村水利治理的深層邏輯

后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村水利治理正處于國(guó)家政策導(dǎo)向、基層組織及鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)大轉(zhuǎn)型的背景之下。在人民公社時(shí)期，三者的邏輯處于統(tǒng)一的狀態(tài)；在稅費(fèi)改革時(shí)期，三者的邏輯開(kāi)始出現(xiàn)錯(cuò)位。至當(dāng)下，三者的邏輯關(guān)系則出現(xiàn)紊亂，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

（一）項(xiàng)目制的封閉性及水利運(yùn)作的市場(chǎng)化導(dǎo)向

在后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家擁有了充足的財(cái)力開(kāi)始推動(dòng)資源下鄉(xiāng)。在這一過(guò)程中，國(guó)家力圖以項(xiàng)目專項(xiàng)資金的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)水利建設(shè)的制度內(nèi)供給，同時(shí)，為了提高公共服務(wù)的服務(wù)效率和質(zhì)量，國(guó)家力圖對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行市場(chǎng)化的推動(dòng)，可以說(shuō)后稅費(fèi)時(shí)代的國(guó)家在農(nóng)田水利建設(shè)上堅(jiān)持了項(xiàng)目制和市場(chǎng)化兩個(gè)關(guān)鍵詞。但問(wèn)題也相應(yīng)而來(lái)：一是“項(xiàng)目治國(guó)”存在農(nóng)民難以參與的弊端，導(dǎo)致項(xiàng)目供需難以平衡。各類“資源下鄉(xiāng)”中的鄉(xiāng)村水利項(xiàng)目大都是由各級(jí)政府部門的條條單位設(shè)置的，如發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳局、水利廳局、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、科技廳局、國(guó)土廳局等，一般來(lái)說(shuō)，他們?cè)谠O(shè)置的過(guò)程中往往很難考察不同的村莊需求，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡，只能采取一刀切的方式，按照技術(shù)化的招投標(biāo)、監(jiān)理管理及考核驗(yàn)收等程序來(lái)進(jìn)行資源投放。在這一過(guò)程中，項(xiàng)目的設(shè)置、管理、驗(yàn)收等整個(gè)流程基本上處于全封閉狀態(tài)，作為需求方的農(nóng)民卻無(wú)法有效參與進(jìn)去，農(nóng)民的無(wú)法參與導(dǎo)致供給與需求之間出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，項(xiàng)目落地的時(shí)候無(wú)法吸收地方性知識(shí)，農(nóng)民的具體需求無(wú)法在項(xiàng)目中體現(xiàn)出來(lái)，水利項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)民之間的關(guān)系是懸浮的。二是國(guó)家過(guò)于推動(dòng)市場(chǎng)化，嚴(yán)重忽視了農(nóng)民作為買方的實(shí)際需求、因?yàn)樗?wù)的購(gòu)買不能單獨(dú)分散進(jìn)行，后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)民又難以進(jìn)行組織合作，這就導(dǎo)致市場(chǎng)化最終會(huì)流于形式，沒(méi)有公益化保障措施的托底，市場(chǎng)化反而加劇了農(nóng)田集體水利的損毀?？傮w來(lái)看，國(guó)家介入鄉(xiāng)村水利具有正當(dāng)性和合理性，但國(guó)家的邏輯卻有可能在實(shí)踐落實(shí)過(guò)程中走形或變樣，帶來(lái)了預(yù)期與實(shí)踐效果之間的嚴(yán)重背離。

（二）鄉(xiāng)村基層組織的治理動(dòng)力和責(zé)任嚴(yán)重缺失

后稅費(fèi)時(shí)代，基層組織在水利建設(shè)中處于尷尬的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心在于推動(dòng)本地區(qū)的GDP發(fā)展，公共服務(wù)的質(zhì)量無(wú)法測(cè)度，也難以成為上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重心工作，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基層水利建設(shè)和管理并沒(méi)有充足的動(dòng)力和責(zé)任意識(shí)，甚至為了其他的中心工作，會(huì)挪用水利的相關(guān)費(fèi)用，抽調(diào)水利部門的相關(guān)人員，至于水利相關(guān)的業(yè)務(wù)并不是他們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的工作責(zé)任已經(jīng)嚴(yán)重弱化。而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的水利站，一方面，自身也只能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，沒(méi)有較強(qiáng)的權(quán)威來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的水利建設(shè)、維護(hù)和管理，工作動(dòng)力并不充足；另一方面，由于市場(chǎng)化的推進(jìn)，一些水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)市場(chǎng)化，他們?cè)趨f(xié)調(diào)安排的過(guò)程中也往往受到掣肘。例如，在大旱之年，一些承包出去的中小型水庫(kù)會(huì)碰到養(yǎng)魚(yú)戶與其他村民灌溉的矛盾，在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站也無(wú)法充分發(fā)揮資源的調(diào)配作用。村一級(jí)組織則更加虛弱。后稅費(fèi)時(shí)代村莊依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，村民對(duì)村莊事務(wù)的政治參與度較低，村委會(huì)與村民基本上處于“懸浮”狀態(tài)；一些村民小組已經(jīng)遭到了撤并，只能由村委會(huì)干部分片充當(dāng)小組長(zhǎng)，村委會(huì)的權(quán)威和組織力量變得十分虛弱，甚至只能做到基本維持管理。在這樣的狀態(tài)下，村委會(huì)也失去了治理的權(quán)威。一方面，無(wú)法組織村民進(jìn)行集體的水利建設(shè)、管理或維護(hù)工作；另一方面，也難以阻止在堰塘、渠道乃至泵站等水利設(shè)施管理中的違背集體利益或公德的行為。除了大旱之年抗旱的“政治水”，大部分時(shí)候，村級(jí)組織都是缺位的。可以看出，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的治權(quán)已經(jīng)嚴(yán)重弱化，在基層水利等公共服務(wù)中已經(jīng)失去了發(fā)言權(quán)，這也就失去了國(guó)家和農(nóng)民之間的中介聯(lián)接，水利建設(shè)只能最終由單個(gè)個(gè)體來(lái)承擔(dān)重?fù)?dān)。

（三）“搭便車”效應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)民組織合作力瓦解

農(nóng)民對(duì)于集體用水和私人小水利之間的成本差距是清楚的，但農(nóng)民更傾向于私人小水利，原因正在于農(nóng)民合作機(jī)制的瓦解。曹錦清先生在《黃河邊的中國(guó)》中曾提出中國(guó)農(nóng)民“善分不善合”，是對(duì)當(dāng)下農(nóng)民組織現(xiàn)狀的一個(gè)很好概括，而造成這一狀況的原因在于以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)民無(wú)法破解“搭便車”[3]效應(yīng)。農(nóng)民集體用水必須借助水庫(kù)、泵站或渠道等，但由于施行分田到戶，每個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)不同，導(dǎo)致難以統(tǒng)一進(jìn)行組織灌溉。農(nóng)民的土地又是插花田，在利用渠道進(jìn)行灌溉的過(guò)程中，肯定會(huì)經(jīng)過(guò)別人的田地，在這一過(guò)程中可能被低成本地“偷水”。如果有人組織進(jìn)行集體抽水，各種費(fèi)用都需均攤，但有些農(nóng)民處于上游，水必須從他們田塊經(jīng)過(guò)，這種有利地形就導(dǎo)致他們故意不繳納費(fèi)用。諸多農(nóng)民的“搭便車”行為最終瓦解了農(nóng)田水利的集體灌溉。盡管農(nóng)民知道大水利灌溉成本低，但都不愿意去找“麻煩”，因?yàn)橥ㄟ^(guò)個(gè)人小水利可以精確計(jì)量自己的成本和投入，可以做到心理上的公平感，消除“搭便車”的行為。當(dāng)然，“搭便車”的行為消除了，但成本卻大大提高了。二是農(nóng)民的流動(dòng)、職業(yè)分化及勞動(dòng)力價(jià)格的沖擊。當(dāng)前的農(nóng)民概念已經(jīng)不再是鐵板一塊，外出務(wù)工已經(jīng)使農(nóng)民開(kāi)始發(fā)生嚴(yán)重分化，農(nóng)業(yè)種植的效益較低，大部分的中青年勞動(dòng)力都外出務(wù)工以獲取較多的收入，只有老弱病殘?jiān)诖迩f中留守，在這樣的過(guò)程中農(nóng)民基本上并不重視農(nóng)業(yè)的投入，尤其是部分在外成功的人士，更不會(huì)愿意參與承擔(dān)鄉(xiāng)村水利的義務(wù)，這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法組織起來(lái)，利益也就無(wú)法最終整合。同時(shí)，不管是在外務(wù)工的農(nóng)民還是留守在家的人員，在日趨商業(yè)化的鄉(xiāng)村生活氛圍中，勞動(dòng)力價(jià)格已經(jīng)居高不下，讓農(nóng)民免費(fèi)出工進(jìn)行鄉(xiāng)村水利的建設(shè)或維護(hù)已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前很多中西部地區(qū)的村莊往往是空殼村甚至是負(fù)債村，這樣的成本也無(wú)法由村集體進(jìn)行化解，最終鄉(xiāng)村水利的組織合作只能成為空談。

三、鄉(xiāng)村水利治理實(shí)現(xiàn)善治的改革方向

鄉(xiāng)村水利建設(shè)和管護(hù)事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，具有戰(zhàn)略性意義，在農(nóng)業(yè)大轉(zhuǎn)型的時(shí)代，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及國(guó)家糧食安全等重大的戰(zhàn)略部署都對(duì)鄉(xiāng)村水利治理實(shí)現(xiàn)良治提出了迫切要求。當(dāng)前，在我國(guó)水利自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，各方開(kāi)出的藥方主要停留在工程性和技術(shù)性的層面上，如何從鄉(xiāng)村治理的視角以更加系統(tǒng)性和整體性的視角來(lái)思考鄉(xiāng)村水利的改革發(fā)展依然是一個(gè)需要探索的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村水利治理的改革發(fā)展應(yīng)從國(guó)家、基層組織及鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)多個(gè)方面入手，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)改革才能逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村水利治理的良性循環(huán)。

（一）國(guó)家應(yīng)確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃

一方面，國(guó)家應(yīng)確立鄉(xiāng)村水利的公益性。鄉(xiāng)村水利中的主導(dǎo)性部分設(shè)施主要是公益或準(zhǔn)公益性質(zhì)的，屬于準(zhǔn)公共品，過(guò)度借助市場(chǎng)的力量帶來(lái)的并不是公共服務(wù)的高效，反而帶來(lái)了合作的實(shí)效和市場(chǎng)的失靈。應(yīng)該說(shuō)，公共服務(wù)市場(chǎng)化的目的在于破除政府失靈，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。國(guó)家之所以在鄉(xiāng)村推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化，其初衷在于很多公共服務(wù)具有地域性，甚至在一定程度上具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。從純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)的考量來(lái)看，這一初衷并沒(méi)有不妥，但我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本性質(zhì)和轉(zhuǎn)型期的特征卻與這一初衷出現(xiàn)了諸多的錯(cuò)位。例如，在市場(chǎng)化的水利需要農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)作為購(gòu)買方，但農(nóng)民卻由于“搭便車”的廣泛存在而難以聯(lián)合起來(lái)；一些水利設(shè)施盈利特征不強(qiáng)，卻因?yàn)榱D市場(chǎng)化而失去了管理和維護(hù)的責(zé)任主體，反而愈加損毀。這也就說(shuō)明，市場(chǎng)化的初衷沒(méi)有錯(cuò)，卻不能忽視鄉(xiāng)村水利尤其是農(nóng)田水利的外部整體生態(tài)，如果單向度推動(dòng)市場(chǎng)化，可能帶來(lái)的就不是水利治理的推進(jìn)。當(dāng)然，國(guó)家政策具有彈性，強(qiáng)調(diào)了對(duì)公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施的區(qū)分，但問(wèn)題在于政策在基層的執(zhí)行過(guò)程中，卻常常曲解上級(jí)政策的意圖，為了推卸自身的責(zé)任，傾向于一賣了之。這就需要國(guó)家重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村水利的主導(dǎo)性的公益性質(zhì)，在部分確實(shí)能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)要求基層進(jìn)行仔細(xì)甄別并謹(jǐn)慎推動(dòng)，只有確立起這樣的理念，才能建立起鄉(xiāng)村水利的基本保障，才能使基層組織具有相應(yīng)的權(quán)責(zé)意識(shí)。

另一方面，國(guó)家應(yīng)組織縣域水利系統(tǒng)規(guī)劃。任何建設(shè)都必須要有科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃先行，尤其體現(xiàn)在農(nóng)田水利建設(shè)這類具有系統(tǒng)性和全局性的治理之中。從國(guó)家層面對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利現(xiàn)狀進(jìn)行完整的調(diào)研和普查，要獲取相應(yīng)的完整數(shù)據(jù)，對(duì)突出的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致的研判和分析，在分析時(shí)不能只局限于工程性缺水的單項(xiàng)思維，而應(yīng)該考慮各方面的社會(huì)因素，這樣才有利于從全局上提出綜合性的對(duì)策和建議，而非單向的對(duì)策。在這一過(guò)程中，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)集合有關(guān)政策研究部門和高?？蒲袡C(jī)構(gòu)，綜合經(jīng)濟(jì)類、管理類及社會(huì)學(xué)類等領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行集體研判，從而得到較為中肯和綜合的建議。同時(shí)，在農(nóng)田水利規(guī)劃和實(shí)施的過(guò)程中，一定要理順機(jī)制，確立業(yè)務(wù)部門的主導(dǎo)性作用，由水利部門充當(dāng)協(xié)調(diào)角色，防止各部門在項(xiàng)目落地的過(guò)程中重復(fù)規(guī)劃、無(wú)效規(guī)劃甚至是虛假規(guī)劃，只有這樣才能讓項(xiàng)目規(guī)劃起到真正的引領(lǐng)作用。

（二）鄉(xiāng)村兩級(jí)組織應(yīng)向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型并切實(shí)賦權(quán)

國(guó)家和政府建立的本意在于通過(guò)稅收的方式來(lái)集合力量為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)。但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，水利公共服務(wù)等并不是他們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，他們更為關(guān)注GDP等重點(diǎn)考核指標(biāo)，為了完成各類中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往秉承“策略主義”[4]的運(yùn)作方式，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)應(yīng)對(duì)各類任務(wù)指標(biāo)。如果不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的運(yùn)作邏輯，水利等公共服務(wù)就不會(huì)受到足夠的重視，水利站等部門也就會(huì)在鄉(xiāng)村水利治理中處于無(wú)權(quán)威、無(wú)作為的境地。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)狀，必須推動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)的服務(wù)型組織建設(shè)，也即將當(dāng)前發(fā)展型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把提供公共服務(wù)作為最重要的核心考核指標(biāo)，積極聽(tīng)取農(nóng)民的需求反饋并提供相應(yīng)的服務(wù)供給；同時(shí)，賦予水利站等部門更多的財(cái)政保障和治理權(quán)力，使其在本區(qū)域的水利供給中扮演協(xié)調(diào)組織者的角色。就目前的村級(jí)組織而言，村級(jí)組織當(dāng)前處于“懸浮”狀態(tài)，在后稅費(fèi)時(shí)代失去了“三提五統(tǒng)”等物質(zhì)基礎(chǔ)，只能依賴于國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，在農(nóng)民面前也失去了治理的權(quán)威性，無(wú)法解決農(nóng)民“搭便車”的問(wèn)題和各類層出不窮的“釘子戶”。但從歷史變遷可以看出，村級(jí)組織一直是政府和農(nóng)民之間的中介力量，作為村莊自治的象征和代表，村級(jí)范圍是農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行水利治理的最佳區(qū)域，村級(jí)組織在水利等公共服務(wù)的供給中扮演著至關(guān)重要的角色。針對(duì)此，要在依法治國(guó)的框架內(nèi)賦予村級(jí)組織更多的權(quán)威和治理權(quán)力，使其能有底氣來(lái)解決“搭便車”或“釘子戶”問(wèn)題，維護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的整體利益，在這一過(guò)程中形成良性循環(huán)。只有這樣，才能重新激活集體水利。其具體舉措可以分為三個(gè)方面：（1）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面加強(qiáng)對(duì)水利等民生工程建設(shè)的重視程度，確保民生資金的落實(shí)到位。同時(shí)，要對(duì)水利站等事業(yè)單位進(jìn)行全額財(cái)政撥款，適當(dāng)設(shè)立水利公益特崗，補(bǔ)充增加專業(yè)技術(shù)人員，并逐步提高其待遇。最重要的是，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面賦予其水利管理的執(zhí)法權(quán)和相關(guān)管理權(quán)限，要確保其能協(xié)調(diào)組織區(qū)域范圍內(nèi)的維護(hù)和管理工作。（2）在村莊一級(jí)，要適當(dāng)賦予村干部進(jìn)行村級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)協(xié)調(diào)組織的權(quán)力，要通過(guò)法規(guī)的形式支持村干部對(duì)用水糾紛進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)侵占水利利益的釘子戶或混混勢(shì)力進(jìn)行打擊。（3）在村民小組一級(jí)，要重新啟用村民小組長(zhǎng)，尤其發(fā)揮其在組織農(nóng)田水利建設(shè)、灌溉及維護(hù)中的重要作用。只有確保其力量的發(fā)揮，小組的力量才能被充分激活，小組被充分激活之后，農(nóng)民就可以在小組的范圍內(nèi)進(jìn)行水利的參與、聯(lián)合或組織，從而確保水利合作的順利進(jìn)行。

（三）培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)資本以提高組織合作能力

羅伯特·普特南認(rèn)為，社會(huì)資本是指能夠推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)以提高社會(huì)效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等[5]。盡管人民公社時(shí)期和農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期以制度外供給為主，但農(nóng)民組織合作依然與內(nèi)部社會(huì)資本具有重要的正相關(guān)作用。當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)之間組織合作力的衰退，尤其是“搭便車”和“釘子戶”的盛行，其中一個(gè)重要的原因在于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部社會(huì)資本的逐步稀薄。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)按照社會(huì)關(guān)聯(lián)度可以分為原子化地區(qū)、小親族地區(qū)和宗族化地區(qū)。但不得不指出的是，這些地區(qū)的社會(huì)資本都在逐步衰退，組織合作力都在減弱，只是有程度差異之分。水利治理從本質(zhì)上看是一個(gè)組織合作問(wèn)題，當(dāng)組織合作的程度越深、范圍越廣時(shí)，治理的效果和成本就愈低；當(dāng)組織合作無(wú)法達(dá)成時(shí)，農(nóng)民就只能訴諸于代價(jià)高昂的私人小水利，而私人小水利的風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法回避的。組織合作的形成基礎(chǔ)正在于村莊內(nèi)的社會(huì)資本的培育。當(dāng)前，我國(guó)很多地區(qū)的村莊都處于“空心村”狀態(tài)，村莊內(nèi)的青壯年勞動(dòng)力外流，老年人和婦女兒童留守村莊，社會(huì)資本也日益流失。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等，力圖通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)村和建設(shè)農(nóng)民的諸多舉措來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村，這一過(guò)程也是培育鄉(xiāng)村社會(huì)資本的過(guò)程，只有社會(huì)資本主要聚集起來(lái)，內(nèi)部的凝聚力和向心力才會(huì)加強(qiáng)，公共性的水利建設(shè)等服務(wù)才能得到順利開(kāi)展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前可以從兩個(gè)方面加強(qiáng)社會(huì)資本的培育。（1）加強(qiáng)村民小組建設(shè)。村民小組是村民生產(chǎn)生活的基本單位，在后稅費(fèi)時(shí)代一直處于弱化的境地，甚至很多村莊已經(jīng)取消了村民小組長(zhǎng)。但當(dāng)下隨著合村并組的發(fā)展，很多原來(lái)的行政村變成了村民小組，村民小組是一個(gè)完整的村莊共同體，具有地緣和血緣交織的特點(diǎn)。為了培育社會(huì)資本，應(yīng)加大對(duì)村民小組的關(guān)注力度，尤其是配備好強(qiáng)有力的村民小組長(zhǎng)，提高其為村民服務(wù)的意識(shí)和能力，通過(guò)這一抓手將村民小組打造成一個(gè)凝聚力強(qiáng)的共同體，這一共同體具有內(nèi)聚力就能在水利建設(shè)、維護(hù)和管理等方便發(fā)揮重要作用。（2）文化建設(shè)的浸潤(rùn)作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)之所以難以組織，其重要原因在于公共的凝聚力降低、鄉(xiāng)村的公共空間萎縮、村民的公共意識(shí)衰退。針對(duì)此，應(yīng)拓展公共空間并增強(qiáng)村民的公共意識(shí)。文化建設(shè)是一個(gè)切入點(diǎn)或突破口，鄉(xiāng)村組織應(yīng)下大力氣推動(dòng)加強(qiáng)村莊的公共文化建設(shè)，讓村民走出戶外參與其中，充分體會(huì)到村民之間的關(guān)聯(lián)，逐步破除“隔膜”狀態(tài)。通過(guò)文化建設(shè)，可以有效整合村莊輿論，創(chuàng)造公共空間并形成正能量，一方面壓制利己的釘子戶，另一方面提高信任感和凝聚力。只有這樣，才能為鄉(xiāng)村水利等需要大家聯(lián)合努力的事務(wù)奠定公共基礎(chǔ)，從而形成治理的良性循環(huán)。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]