中國自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新現(xiàn)狀與發(fā)展

李猛+沈四寶

摘要：中國自貿(mào)區(qū)核心生命力在于管理制度創(chuàng)新，通過管理制度創(chuàng)新推進政府職能轉(zhuǎn)變，以便更好的適應國際經(jīng)濟形勢變化、服務本國市場經(jīng)濟和促進國際經(jīng)貿(mào)自由化。中國自貿(mào)區(qū)建立三年以來，一系列管理制度創(chuàng)新得以成功實踐，但實際與國際先進自貿(mào)區(qū)依然存在一定距離，文章通過介紹分析香港自由港區(qū)與新加坡自貿(mào)區(qū)先進管理制度，透析當前我國自貿(mào)區(qū)管理制度中的問題與不足，參鑒香港自由港區(qū)與新加坡自貿(mào)區(qū)成熟經(jīng)驗，并結(jié)合本國國情相應提出些許可行的完善建議。

關鍵詞：中國自貿(mào)區(qū)；管理制度創(chuàng)新；境外經(jīng)驗；現(xiàn)狀與發(fā)展

一、 管理制度創(chuàng)新推進政府職能轉(zhuǎn)變

中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略任務是實現(xiàn)對外經(jīng)貿(mào)自由化，消除減少貿(mào)易壁壘，反對國際貿(mào)易保護主義，然而，該目標的實現(xiàn)還需要具有與之相應的管理制度予以配合。過往在外資領域我國政府偏重事前監(jiān)管，對外資市場準入有著非常嚴格的審批制度，從國家經(jīng)濟安全角度雖有必要，但也在一定程度上消弱了外商投資中國的熱情，同時過于復雜的審核手續(xù)也無形中成為阻礙國際經(jīng)貿(mào)自由的壁壘，這與中國自貿(mào)區(qū)所具有的的自由、開放、平等等內(nèi)在屬性不相適應。為此，作為“試驗田”的中國自貿(mào)區(qū)還承擔著以管理制度創(chuàng)新推進本國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史重任，借助“一線管住，二線放開”進行有益管理制度創(chuàng)新，對外資準入由審批制改為備案制，嘗試放寬市場準入前監(jiān)管，轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督，政府職能逐步由“管理型”轉(zhuǎn)變升級為“服務型”。

二、 中國自貿(mào)區(qū)主要現(xiàn)行管理制度創(chuàng)新

1. 對外貿(mào)易管理制度創(chuàng)新。

（1）“安全高效，區(qū)內(nèi)自由”的海關監(jiān)管模式。對此，海關先后推出“先進區(qū)、后報關”、“批次進出、集中申報”、無紙通關附隨單證、集中匯總征稅等多項監(jiān)管服務措施，大幅度提高了貨物通關效率、縮短了貨物通關時間、壓縮了貨物通關成本；檢驗檢疫部門陸續(xù)制定實施無紙化報檢、快速通檢、第三方檢驗結(jié)果采信、“十檢十放”分類監(jiān)管、跨境電子商務備案等創(chuàng)新舉措，高速便捷的通檢模式為區(qū)內(nèi)企業(yè)運營節(jié)省了大量時間成本和人力成本；海事部門則重點推出船舶安全作業(yè)管理、現(xiàn)場綜合執(zhí)法、高效船舶登記流程等新制度，并同時聯(lián)動同區(qū)海關、檢驗檢疫部門聯(lián)合實施“一次性申報、查驗、放行”過境監(jiān)管模式和在一線出境、二線入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)試行通關入境單據(jù)無紙化，這些便利措施有效提高了區(qū)內(nèi)船舶監(jiān)管效率，節(jié)省了貨物運輸物流成本。

（2）跨部門綜合性服務管理平臺。通過“單一窗口”貿(mào)易公司一次性遞交相關交易信息和單證，利用統(tǒng)一平臺、網(wǎng)頁或地點進行申報，并對公司所遞交的所有信息進行一次性處理?！皢我淮翱凇辈粌H有助于口岸不同部門間協(xié)調(diào)配合，減少行政運行成本，更有利于減少貨物在關口的等待時間，降低貿(mào)易成本，提高通關效率。

（3）貨物分類監(jiān)管制度和保稅改革。區(qū)內(nèi)對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物分類進行管理，在提高通關速度的同時合理把控風險。同時，在關稅方面，先后推出“展示交易保稅”“融資租賃退稅”“內(nèi)銷選擇性征稅”等優(yōu)惠措施，借此吸引了包括波音、明尼蘇達礦業(yè)在內(nèi)的諸多大型跨國企業(yè)進駐自貿(mào)區(qū)開展相應貿(mào)易活動。

2. 涉外投資管理制度創(chuàng)新。

（1）外資管理負面清單制度。通過負面清單制度對不符合國民待遇原則的市場準入特別管理措施公開加以列明，但凡不在負面清單以內(nèi)的投資領域均可享有與本國國內(nèi)企業(yè)相同的市場準入待遇，這極大提升了外資進入本國市場的效率，增強了自貿(mào)區(qū)對外商投資的吸引力。在2013版負面清單基礎之上2014版負面清單圍繞增加透明度、提高開放度、調(diào)整表現(xiàn)形式由先前的190條縮減到139條，2015年則由139條再度遞減為122條，負面清單近年來由長變短，自貿(mào)區(qū)外商投資自由度不斷提高。

（2）涉外投資備案管理。一方面，政府對于負面清單之外的外商投資由行政審批改為備案管理，不再適用過往嚴格復雜的專項審批手續(xù)，政府由市場管理者逐步轉(zhuǎn)為市場監(jiān)督者、服務者，政府管理機構(gòu)職能得以逐步轉(zhuǎn)變。另一方面，為支持鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)向外投資，加快“走出去”步伐，在投資項目審核環(huán)節(jié)同樣采用備案管理，對于3億美元以下的投資項目一律進行備案且可不再遞交可行性研究報告，由自貿(mào)區(qū)管委會統(tǒng)一進行“一口受理”，一般5個工作日以內(nèi)便可拿到項目許可證書，自貿(mào)區(qū)對外投資更為自由開放。并且在資金環(huán)節(jié)，區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行可直接辦理人民幣流轉(zhuǎn)及過戶手續(xù)，為區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資提供資金服務保障，實現(xiàn)海外投資“資金出?！薄?/p>

（3）商事注冊登記認繳制。改革商事登記制度，將注冊資金由實繳制改為認繳制、由先證后照改為先照后證、推行簡易注銷程序、落實年度報告公示制度，一系列創(chuàng)新舉措相互聯(lián)系、相互配合使得外資區(qū)內(nèi)注冊越加高效便利。

3. 事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新。市場準入前制度改革需要以完善的事中事后監(jiān)管措施為基礎，一方面要不斷促進自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化、投資自由化，維護好現(xiàn)有改革成果，另一方面則要持續(xù)健全對事中事后的監(jiān)督管理，避免和減少由外資市場準入放寬所可能帶來的安全風險，平衡好改革發(fā)展和國家利益之間的關系，解除國內(nèi)市場對外自由開放的“后顧之憂”，為此在中國自貿(mào)區(qū)內(nèi)事中事后監(jiān)管制度得以改革創(chuàng)新。例如：

（1）健全社會信用體系，完善信用信息記錄、公開、共享、披露制度以及社會信用獎懲機制，營建良好的社會誠信氛圍。

（2）建設監(jiān)管信息共享服務平臺，聯(lián)動各部門間協(xié)作管理，為事中事后監(jiān)管提供資訊支持。

（3）構(gòu)建綜合執(zhí)法體系，促成各管理部門協(xié)調(diào)合作與聯(lián)動執(zhí)法，有力提升行政執(zhí)法效率。

（4）實行企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度，對不誠信企業(yè)進行曝光和懲戒，營造良好社會企業(yè)自律環(huán)境。

（5）完善國家安全審查和反壟斷審查機制，在市場經(jīng)濟中市場準入越是寬松，國家安全審查與反壟斷措施越是凸顯重要，自由開放的市場需要以健全的國家安全審查和反壟斷制度為前提，通過國家安全審理與市場反壟斷調(diào)查降低市場化改革風險，堅實保障國家利益與安全。

三、 境外自貿(mào)區(qū)先進管理制度

1. 香港自由港區(qū)先進管理制度。

（1）寬松的外資市場準入制度。

①公司注冊手續(xù)便利。外資香港注冊企業(yè)僅需三個步驟：首先，在網(wǎng)上注冊中心或到到公司注冊處查詢名稱是否可用；其次在網(wǎng)上注冊中心以電子方式或在公司注冊處以紙制方式遞交公司注冊所需的必要文件及相關費用；最后，經(jīng)核準備案頒發(fā)《公司注冊證書》及《商業(yè)登記》。網(wǎng)上遞交申請一般一小時內(nèi)回復結(jié)果，紙質(zhì)申請一般四個工作日內(nèi)給予回復。

②公司注冊條件寬松。香港隊公司注冊資金沒有限制，僅需繳納很少的厘印稅，且無需驗資，到位資金數(shù)額不限，公司成立后經(jīng)股東大會表決通過可后續(xù)增加注冊資本，相關手續(xù)交由香港公司注冊處一并辦理。

③市場準入開放度較高。依據(jù)香港現(xiàn)行法律規(guī)范，幾乎不存在絕對禁止從事的行業(yè)領域，對入資股比沒有進行絕對的限制，港內(nèi)或港外的投資者均可能實現(xiàn)百分百的公司控股。在眾多行業(yè)中，博彩業(yè)受政府管制最為嚴格，依據(jù)《賭博條例草案》和《博彩條例》在香港可進行的博彩活動包括由馬會舉辦的賽馬、六合彩與足彩，及其香港政府娛樂事務管理處所批準的其他博彩活動。除此之外，任何其他博彩活動均是不合法的。

（2）高效便捷的海關監(jiān)管制度。

①報關制度便利。香港貨物進出口報關手續(xù)極為簡便，除豁免報關商品以外，承運人只需于商品入境或出境兩周以內(nèi)向海關具體呈報進出口商品所有付運材料以及相關進出口報關單，是典型的“先入關，后報關”的便利海關管理模式。另外，香港還加入《伊斯坦布爾公約》（又稱之為《貨物暫準進口公約》），依據(jù)公約為一些貨物提供暫準進口服務，頒發(fā)暫準進口憑證，例如在博覽會等類似活動上所陳列使用的貨物，體育競賽活動中運動員或觀眾個人物品、貨物以及對游客的宣傳材料等等，便利海關監(jiān)管措施目的是為實現(xiàn)國際經(jīng)貿(mào)往來自由化。

②通關制度便利。除常規(guī)方式外，近年香港海關推出一系列通過新舉措，最為典型的為“海易通計劃”，通過該計劃能夠以電子化方式簡化現(xiàn)行海關清關程序，具體目標是通過電子途徑提前遞交副提單數(shù)據(jù)，省卻傳統(tǒng)印發(fā)紙質(zhì)“禁止移離物品通知單”復雜現(xiàn)時程序，從而簡化了提交副提單數(shù)據(jù)的步驟，“海易通”有效降低了通關信息錄入與核對的人工成本，為海關及進出口承運商節(jié)省了通關時間，提升了通關效率。

2. 新加坡自貿(mào)區(qū)先進管理制度。

（1）服務型政府之典范。

①雙層自貿(mào)區(qū)市場管理模式。新加坡自貿(mào)區(qū)依據(jù)本國《自由貿(mào)易區(qū)法》和《自由貿(mào)易區(qū)條例》主要是由本國中央政府和自貿(mào)區(qū)內(nèi)特定企業(yè)分別進行管理，中央政府進行引領規(guī)劃，區(qū)內(nèi)特定公司從事日常經(jīng)營，是典型的雙層級自貿(mào)區(qū)管理模式。對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項具體事務授權(quán)區(qū)內(nèi)特定公司企業(yè)負責，這是自貿(mào)區(qū)發(fā)展到成熟階段高度市場化運作的集中體現(xiàn)，市場主體自身作為自貿(mào)區(qū)管理者能夠有效擺脫原有體制中行政僵化和經(jīng)濟低效的束縛，最大程度釋放自貿(mào)區(qū)自主、自由、開放的內(nèi)在優(yōu)勢特性，借助公司自身對市場運營和企業(yè)管理的深入實踐和真實了解，能夠保證區(qū)內(nèi)管理措施切實符合市場主體自身發(fā)展需求，并可及時有效解決區(qū)內(nèi)各類實際問題。

②專設國際商業(yè)法庭處理國際商事糾紛。2015年1月5日新加坡國際商業(yè)法庭正式成立，專門處理包含自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的本國涉外商事糾紛，具有專業(yè)、高效的特點，國際商業(yè)法庭設置于新加坡高院體系之中，是新加坡最高等級司法審判機關的一部分，其判決具有最高效力，可在最大程度保障判決結(jié)果得到他國承認和認可。專門受理涉外民商事案件，法官多是具有豐富的涉外經(jīng)濟案件審判經(jīng)驗，這在一定程度上保障了審判過程的專業(yè)性和結(jié)果的公正性，相對獨立的審判地位使得新加坡國際商業(yè)法庭在受理、審理案件過程中可最大限度避免來自其他法庭或人員的不當干預，保障審判過程的公平公正，更易實現(xiàn)審判的程序正義與結(jié)果的實體正義。

（2）較為完善的外資市場監(jiān)管制度。新加坡自貿(mào)區(qū)對外自由開放的局面離不開本國較為完善的事中事后監(jiān)管制度，2004年《新加坡競爭法》的正式頒布，通過該法減緩了市場開放對本國內(nèi)部市場的沖擊，維護了本國對外交易市場安全，對于有序市場競爭也有一定促進作用。例如，在《新加坡競爭法》第二節(jié)《第34條的禁止》部分，其第27.2.10、27.2.11、27.2.12項條款對本國市場競爭的禁止、限制和扭曲行為進行了規(guī)定，重點保障市場競爭手段的正當性，維護本國良好的市場競爭環(huán)境和秩序；第三節(jié)《第47條的禁止》主要對防止企業(yè)在新加坡濫用其市場支配性地位進行了限制和規(guī)定，并分別在第27.3.4、27.3.5項條款中確立了市場支配性的判斷標準，在第27.3.6項條款中確定了共同支配地位的概念，在27.3.7、27.3.8、27.3.9項條款中具體規(guī)定了何為“濫用”市場支配性地位以及哪行行為構(gòu)成“濫用”市場支配性地位；第四節(jié)《市場定義》章節(jié)中的第27.4.3、27.4.4項條款對本國市場反壟斷的概念、目的、測試標準、具體措施進行了較為明確的規(guī)定，意在防范本國在進進對外經(jīng)貿(mào)自由過程中可能隨之而來的市場壟斷情形，保障維護本國市場經(jīng)濟秩序穩(wěn)定和國家政治經(jīng)濟安全。

（3）區(qū)內(nèi)賦稅優(yōu)惠制度。新加坡自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行統(tǒng)一企業(yè)所得稅政策，除合伙企業(yè)與個人獨資企業(yè)外，區(qū)內(nèi)繳納企業(yè)所得稅的義務人包括按照新加坡法律依法成立的國內(nèi)公司、在新加坡依法注冊登記的外資公司、以及雖不在新加坡注冊登記但依照新加坡屬地管轄原則有來自于新加坡應納稅款的域外公司。在區(qū)內(nèi)稅率方面，自2010年起，新加坡自貿(mào)區(qū)內(nèi)采取百分之十七的公司稅率，所有區(qū)內(nèi)企業(yè)可享有前三十萬元應稅所得部分豁免優(yōu)惠待遇。

（4）自貿(mào)區(qū)大金融監(jiān)管模式。在新加坡自貿(mào)區(qū)金融管理機構(gòu)方面，目前，新加坡自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管事宜主要是由新加坡金融監(jiān)管局負責，其具有央行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職責。2008年世界金融危機后，為加強管理和控制風險，新加坡進一步擴大了金融監(jiān)管局的職權(quán)范圍，除屬于央行職責的貨幣發(fā)行權(quán)力外，新加坡金融監(jiān)管局同時對本國銀行、證券、保險業(yè)等全部金融機構(gòu)和金融市場進行統(tǒng)一規(guī)范管理。大金融監(jiān)管模式具有集中、高效、統(tǒng)一的特點，有利于提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管效率。

四、 境外經(jīng)驗對中國自貿(mào)區(qū)管理制度的啟示

1. 參鑒新加坡雙層級管理模式。中國自貿(mào)區(qū)所在地管理權(quán)限過分充足，多數(shù)管理權(quán)限集中于自貿(mào)區(qū)所在地政府，這在一定程度上影響了區(qū)內(nèi)管理備案的辦事效率，束縛了自貿(mào)區(qū)管委會參與本區(qū)管理的積極性和主觀能動性，制度紅利并未得到充分釋放。鑒于我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)處于初期探索階段，自貿(mào)區(qū)所在地政府具有的居間協(xié)調(diào)監(jiān)督作用必不可少，但隨著自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略日益成熟，應當適時出臺《中國自貿(mào)區(qū)法》作為國家立法為中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提供全面、穩(wěn)定、可靠的頂層法治保障，充分發(fā)揮國家對于自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的引領規(guī)劃作用。并且，要逐漸給予自貿(mào)區(qū)管委會更多立法和管理權(quán)限，減少自貿(mào)區(qū)所在地政府的過度干預，充分釋放自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場活力，通過增進自貿(mào)區(qū)管委會管理積極性有力提高其對區(qū)內(nèi)各項事務的管理效率，由三層級逐步過渡為雙層級的管理模式與事權(quán)劃分符合自貿(mào)區(qū)自身內(nèi)在特性，是中國自貿(mào)區(qū)未來建設發(fā)展的總體趨勢和方向。

2. 通關制度便利化。與香港、新加坡自貿(mào)區(qū)相似，中國自貿(mào)區(qū)在貨物通關方面同樣推行“先入?yún)^(qū)、后報關”、“分送集報、自行運輸”等制度創(chuàng)新，不同于常規(guī)海關監(jiān)管，區(qū)內(nèi)更是取消了進出口配額限制，但在通關效率、貨物分類監(jiān)管、港區(qū)聯(lián)動等方面與香港、新加坡自貿(mào)區(qū)依然存在一定差距，仍需進步提升，在自貿(mào)區(qū)貿(mào)易服務體系建設和貿(mào)易促進政策等方面均還具有進步變革完善和深入挖掘的空間。

3. 寬松外資市場準入制度。中國自貿(mào)區(qū)負面清單限制性管理措施經(jīng)過兩次修改現(xiàn)縮減為122條，但過多的兜底性條款和“等”字的表述影響到負面清單的透明度與開放度，中國自貿(mào)區(qū)負面清單依然較為冗長還存有進步簡化的余地，并在條文透明度與分類標準國際化等方面需要及時給予完善。在區(qū)內(nèi)市場事中事后監(jiān)管制度方面，上海自貿(mào)區(qū)于2016年正式發(fā)布《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設總體方案》，其內(nèi)容包含建立安全審查機制、反壟斷審查機制、完善市場退出機制等八個方面。然而該《方案》僅是做出方向性指引，多是概括性表述，需要逐步將《方案》進行細化和具體化，并依照方案制定出臺相應的規(guī)章辦法，保障《方案》規(guī)劃在現(xiàn)實中的真正實施，為自貿(mào)區(qū)市場開放和經(jīng)貿(mào)自由保駕護航。

4. 試行賦稅制度優(yōu)惠改革。在區(qū)內(nèi)企業(yè)賦稅上，中國自貿(mào)區(qū)離岸業(yè)務中企業(yè)仍需繳納25%企業(yè)所得稅，該比例遠高于同期香港16%與新加坡17%。雖說財稅政策優(yōu)惠并非自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設的初衷，創(chuàng)新本身既是紅利。然而基于自貿(mào)區(qū)自身特殊性和體制改革創(chuàng)新步伐，中國政府可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行更多嘗試，包括轉(zhuǎn)化稅務機關職能、設立精簡高效稅務機構(gòu)、給予區(qū)內(nèi)企業(yè)稅收適當優(yōu)惠或特定范圍內(nèi)進行減免，區(qū)分離岸與在岸業(yè)務稅率等等，以有力提升中國自貿(mào)區(qū)的國際市場吸引力和競爭力，并使其真正成為全國稅制改革的“探路者”，起到顯著的引領示范和模范帶頭作用。

5. 進步開放區(qū)內(nèi)金融市場。由于目前人民幣在資本項目下仍然受到嚴格管制，中國自貿(mào)區(qū)在融資便利、匯兌自由、人民幣跨境使用、放開利率、外匯管制等方面仍有改革空間，未來需要予以進步放開，逐步推動自貿(mào)區(qū)金融制度改革創(chuàng)新，同時還要注意做好金融機構(gòu)監(jiān)管和金融市場風險防范工作。尤其是中國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)著力推行金融管理制度創(chuàng)新與改革，涉外金融案件具有較強的專業(yè)性和涉外性，需要更為專業(yè)、獨立的審判機構(gòu)審理此類案件。

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作者簡介：沈四寶（1946-），漢族，上海市人，澳門科技大學法學院特聘教授、博士生導師，中國法學會國際經(jīng)濟法研究會會長，研究方向為國際商法；李猛（1985-），男，漢族，山東省濟寧人，中山大學自貿(mào)區(qū)綜合研究院在站博士后，澳門科技大學國際經(jīng)濟法學博士，研究方向為自貿(mào)區(qū)法律問題與其管理制度。