論農村婦女土地權益法律保障的體系化構建*

王竹青

(北京科技大學 文法學院，北京 100083)

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論農村婦女土地權益法律保障的體系化構建*

王竹青

(北京科技大學 文法學院，北京 100083)

農村婦女；土地權益；法律保障；體系構建

農村婦女的土地權益長期受到侵害，主要表現(xiàn)在土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益及征地補償費分配權等方面。農村婦女土地權益受侵害的主要因素涉及封建傳統(tǒng)文化的影響，缺乏對村規(guī)民約的監(jiān)督、審查、糾正機制以及缺乏司法、行政救濟。農村婦女土地權益的法律保障體系包括集體經濟組織成員身份認定機制，對村規(guī)民約的監(jiān)督、審查、糾正機制，家庭成員之間土地有償流轉機制，不分性別的宅基地分配機制以及有效的司法、行政救濟機制。

中國農村改革已逾30年，生產力獲得空前解放，農民生活水平和居住條件亦得到顯著改善。但隨著市場化步伐不斷深入，農村綜合改革漸入困境，各種利益沖突加劇，碰撞明顯[1](PP 83-94)。在各種利益沖突中，農村婦女土地權益受侵害現(xiàn)象較為突出，其持續(xù)時間長，發(fā)生范圍廣，影響人數多。農村婦女土地權益主要表現(xiàn)為土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益及征地補償費分配權等，對農村婦女的生存和發(fā)展至關重要。農村婦女的土地權益能否獲得有效保障，關系著農村深化改革的平穩(wěn)進程[2]，因而具有非常重要的意義。在農村土地改革過程中只有深刻認識農村婦女土地權益受侵害的現(xiàn)象及根源，才能從根本上消除危害農村婦女土地權益的文化因素和制度因素，才能建立起有效保護農村婦女土地權益的法律體系。

一、農村婦女土地權益受侵害的類型化分析

(一)農村婦女土地承包經營權受侵害

自1988年中國第一輪土地承包開始，農村土地承包制度已實施近30年。30年來，農村婦女因受到傳統(tǒng)文化、風俗習慣、法律制度的影響，土地承包經營權經常處于虛有狀態(tài)，雖然中國《農村土地承包法》規(guī)定婦女不因結婚、離婚或喪偶而失去承包土地，但事實上農村婦女往往因出嫁導致其在娘家的土地承包權無法行使，或者因離婚或喪偶導致其在婆家的土地承包權無法行使。這種法律上有權利、事實上會遭遇權利受損的狀態(tài)一直未得到有效改善。農村婦女土地承包經營權受侵害主要表現(xiàn)為以下四種形式：一是出嫁女戶口遷出，其承包的土地被收回或留在娘家，婆家所在村已無地再分；或者出嫁女戶口未遷出且仍在娘家生活，但其承包地被強行收回；二是離婚或喪偶婦女離開原家庭，其享有承包經營權的土地不能隨戶遷走，土地仍依附于前夫，無法單獨分出；三是未婚女子的土地承包權受到侵害，某些地方實行“測婚測嫁”“預測人口”制度，即在村集體調整承包地的前一兩年，到一定年齡的未婚女子預先被剝奪土地承包權，而未婚男子卻可以在結婚生子之前預先獲得“未來媳婦”和“未來子女”的承包地[3](PP 37-39)；四是招入贅女婿的婦女，其丈夫和子女的土地承包權被剝奪，雖然表面上是婦女的丈夫和子女的土地權益被侵害，但基于家庭共同生活的客觀狀況，本質上婦女也是直接受害者。這些現(xiàn)象在中國農村長期、普遍存在，對農村婦女土地權益的侵害可謂根深蒂固。

中國農村在一定意義上依然是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，男子主導的家庭是其最基本的社會單元[4](PP 77-89)。由于“從夫居”的婚姻習俗，導致絕大部分婦女結婚后要從娘家遷移到婆家居住地生活，而她們原來承包的土地是無法遷移的。土地資產的不可移動性和土地承包的穩(wěn)定性與婦女結婚出嫁的流動性產生矛盾，這種矛盾的存在使婦女在出嫁、離婚、喪偶、招婿時往往面臨失去土地權益的危險[5](PP 18-23)。第三期中國婦女社會地位調查顯示，2010年沒有土地的農村婦女占21%，比2000年增加了11.8個百分點，其中因婚姻變動而失去土地的占27.7%，而男性僅為3.7%[6]。全國婦聯(lián)信訪系統(tǒng)接收的信訪事項證實，農村婦女土地權益最易受侵害的人群是農村出嫁婦女、離婚或喪偶婦女、招入贅女婿的婦女[7](PP 24-30)，她們面臨的問題具有相當的普遍性。

(二)農村婦女宅基地使用權受侵害

農村婦女宅基地使用權受侵害問題更為久遠，自1958年中國確立宅基地公有私用制度時起，農村宅基地分男不分女的習俗即在全國范圍內廣泛存在，且至今仍發(fā)揮著強大的作用?，F(xiàn)實中農村婦女宅基地受侵害的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為兩種形式：一是有條件地分配，即男性可無償獲得宅基地，而女性則需要額外交錢才能獲得宅基地，或者女性比男性分得較少的宅基地；二是不分配，宅基地只分配給男性，女性不能分得宅基地[8](PP 60-62)。有些農村婦女嫁給外村農民，由于對方所在村的社會經濟條件不如女方村或由于其他原因女方不愿離開本村，女方難以申請到宅基地；有些農村婦女嫁給城鎮(zhèn)居民后，仍想在本村定居，也很難申請到宅基地；有些離婚婦女，由于之前結婚時戶口已從娘家遷到了夫家，離婚后從夫家搬出，無論在娘家還是在夫家的村集體均難以申請宅基地[9](PP 43-54)。宅基地使用證登記制度一直沿用“有父從父，無父從子”的傳統(tǒng)習慣，農村婦女很少能在宅基地使用證上登記為權利人[10](PP 84-91)。沒有宅基地，農村婦女就沒有在地上建房的可能，也就沒有獲得房屋所有權的可能，婦女的生存權和發(fā)展權無疑受到阻礙。宅基地使用權的缺失對婦女的負面影響由此可見一斑。

(三)農村婦女集體經濟組織收益、征地補償收益受侵害

隨著農村改革的深化和城鎮(zhèn)化進程的加速，一些過去隱性的侵害婦女土地權益的現(xiàn)象逐漸暴露出來，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)和城郊地帶，土地征用頻繁，土地作為經營性資產的價值大幅度提高，因而土地征用補償款、集體經濟收益分配中的各種糾紛和矛盾更加突出。在利益驅動下，一些村莊隨意剝奪出嫁、離婚、喪偶、大齡未嫁婦女的土地承包權、集體資產收益分配權或征地補償款等，侵犯婦女合法權益[11](PP 122-127)。2010年河南省鄭州市高新技術開發(fā)區(qū)城中村改造過程中，石佛辦事處秦莊村付莊村民組的拆遷政策是成年男子每人400平方米，成年女子每人250平方米[12]。2006年，廣東省惠州市惠城區(qū)橋東辦事處文頭嶺村38位出嫁女被村委會剝奪集體經濟組織收益分配權[13]。這些情況在全國范圍內以不同形式廣泛存在，如一些婦女原來享有的土地承包權益和村民待遇被限制或剝奪，戶口被強制遷出或“空掛”，不能平等享受集體經濟組織的收益分配等[14](PP 4-5)。集體經濟組織收益、征地補償收益是農民的重要財產，該項權益被侵害往往導致農村婦女失去生活來源，對農村婦女的打擊無疑是直接而沉重的。

二、農村婦女土地權益受侵害的根源探究

(一)傳統(tǒng)觀念及婚姻習俗的負面影響

農村婦女土地權益受侵害的原因較為復雜，既有男娶女嫁、婦從夫居的傳統(tǒng)婚俗因素，又有男尊女卑、父權家長制的封建思想作祟；既有鄉(xiāng)土社會、村規(guī)民約的監(jiān)管盲區(qū)，也有土地政策、戶籍管理等方面的漏洞?！皬姆蚓印比允乾F(xiàn)在農村主導的婚姻模式，村民普遍認為婦女結婚后應該從娘家將戶口遷出，如不遷出往往會遭到大多數村民的排擠[15](PP 128-132)。按照傳統(tǒng)習俗，婦女嫁出就失去了對原承包地的相關權益，而婦女嫁入后也因原土地承包關系的穩(wěn)定，難以獲得新的權益[16](PP 34-35)。一戶一宅的宅基地分配制度，忽視了男女兩性因為婚姻問題所帶來的權利差別待遇，實際上成為“一男一宅”的分配制度，女性的宅基地使用權被男性所吸收。中國是一個有著幾千年男權制歷史的國家，傳統(tǒng)的習慣和道德是以男性為主導建立起來的，以男性利益為核心，婦女被視為男性的附屬品[17](PP 50-53)。對婦女集體經濟組織收益和征地補償收益的侵害主要以村民大會或村民代表會議、村委會決定或鄉(xiāng)規(guī)民約為表現(xiàn)形式[18](PP 9-14)，與侵犯農村婦女土地承包經營權的原因基本相同。

(二)村民自治的任意性

村民自治章程和村規(guī)民約是村民自治的表現(xiàn)形式，目前具有很大的自主性和任意性。《村民委員會組織法》頒布后，農村過分強調“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的限制[19](PP 44-46)。農村婦女的土地權益往往受到村規(guī)民約等民間法的侵害甚至剝奪?！按逡?guī)民約大于法”的現(xiàn)象仍然普遍存在。在土地資源緊缺、人地矛盾突出的地方，大多數村民為了得到更多可分配的利益，采取村民大會或村民代表會議表決的形式，剝奪出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權利。中國農村地區(qū)的村民代表大多數是男性，女性無論從數量上還是氣勢上均處于弱勢地位。這種現(xiàn)狀導致男性對女性土地權益的剝奪或限制，很多地方的村民自治章程或村規(guī)民約濫用少數服從多數的民主原則，規(guī)定出嫁女、離婚或喪偶婦女不屬于本集體經濟組織成員，不享有本集體經濟組織的土地權益。村民自治雖然走民主程序，但其結果有時會表現(xiàn)出一種對少數人的不民主，實際上成為一種多數人的暴政[20](PP 36-38)。中央黨校婦女研究中心2014年對21個省1126名土地權益受侵害的農村婦女的調查發(fā)現(xiàn)，68%的婦女不能參加分配方案的表決[21]。農村婦女土地權利受侵犯，一般不是個人行為所致，而是村組織領導人利用村規(guī)民約等，對農村婦女土地權利“有根據”的侵犯[22](PP 133-135)。對于村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議決議的合法性，盡管《村民委員會組織法》規(guī)定其不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵害村民的人身權利、民主權利和合法財產權利，但因缺乏對違法行為的審查和糾正而使上述規(guī)定難以落實。

(三)集體經濟組織成員身份認定的盲目自主性

土地是農民最重要的生產資料和生活保障，農民的土地權益主要表現(xiàn)為土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益及征地補償費分配權。這些權利的行使均依賴于集體經濟組織成員的身份，而集體經濟組織成員的身份目前由村民會議或村民代表會議通過村民自治章程或村規(guī)民約等形式予以認定。雖然《農村土地承包法》明確規(guī)定集體經濟組織成員的合法權益不受侵犯，但集體經濟組織成員的資格如何認定沒有法律依據，這成為大多數行政、司法機關不作為或難作為的主要原因。集體經濟組織成員資格的享有與否，決定了一個人是否有權利承包集體土地、申請宅基地以及能否參與征地補償款、集體福利等的分配。由于中國法律規(guī)定不明確，導致成員資格的認定只能留給地方性政策或村規(guī)民約解決，婦女的土地權益因此常常遭受村規(guī)民約的侵害[11](PP 122-127)。

(四)司法、行政救濟機制的欠缺

目前農村婦女土地權益受侵害的司法救濟機制尚未建立起來。雖然2001年7月9日最高人民法院研究室針對廣東省高級法院的請示作出了《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》(法研[2001]51號)(以下簡稱《答復》)，認為農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬于平等民事主體之間的糾紛，只要符合立案條件，人民法院應當受理。但2005年9月1日開始實施的最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)規(guī)定，集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起的民事訴訟，以及集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，不屬于法院受理范圍。鑒于司法解釋的效力高于研究室的《答復》且具有普遍適用性，因此實踐中婦女因出嫁、離婚、喪偶等原因未能實際取得土地承包經營權或土地征收補償而起訴的，在2015年5月1日前大多數法院不予受理。2015年5月1日《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)實施后，雖然解決了立案問題，但法院受理后裁定駁回起訴，或者判決駁回訴訟請求的情況非常普遍，原因之一是《規(guī)定》只解決立案問題，立案后的裁判依據依然是《解釋》，因此《規(guī)定》的出臺并未從根本上解決農村婦女土地權益受侵害的司法救濟問題。原因之二是執(zhí)行難，法院之所以把此類案件擋在司法大門之外，主要原因在于此類案件判決后難以執(zhí)行，大多數農村沒有預留機動土地，而且集體經濟組織收益通常也是一次性發(fā)放，農村婦女的權益即便得到司法判決的確認，此類判決通常也會因為缺乏執(zhí)行標的而難以落實，從而嚴重損害司法的權威性和嚴肅性，因此法院目前不得已而采取回避的態(tài)度。此外，行政干預、大多數法官缺乏性別平等意識也是此類案件難以進入司法領域的主要原因。

從行政救濟層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村婦女的土地權益不夠重視，很多地方政府認為婦女土地問題不是問題，婦女土地權益難以實現(xiàn)是客觀情況所致，無法改變也無需改變。這種觀念導致很多基層政府不作為或消極作為，對農村婦女的土地權益問題采取漠視、回避、推脫的態(tài)度，對于婦女集體上訪事件采取壓制、堵、截等辦法，致使農村婦女難以通過行政途徑獲得救濟。此外，有些基層政府的主要領導與村干部存在利益關系，進而成為村干部的保護傘，對農村集體經濟組織侵害婦女權益的行為視若無睹，并且對農村婦女的求助行為設置障礙。某些地方的農村婦女面臨的行政環(huán)境比司法環(huán)境更為惡劣，這與基層政府工作人員的綜合素質不高、性別意識缺乏有著密不可分的關系。

三、保障農村婦女土地權益的法律體系

對農村婦女土地權益的法律保障需要從權利取得、權利行使、權利救濟三個層面入手，創(chuàng)設新制度或在已有的法律制度中植入保護婦女的針對性條款，以形成保護農村婦女土地權益的法律體系。

(一)剛性與彈性相結合的集體經濟組織成員身份認定機制

集體經濟組織成員身份是農村婦女取得土地權益的基礎。目前中國沒有統(tǒng)一的集體經濟組織成員身份認定標準，廣大農村地區(qū)以村民自治的形式各自確立標準，成為農村婦女土地權益受侵害的主要原因。中國《憲法》第十七條規(guī)定，集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。很明顯，憲法賦予集體經濟組織的是從事經濟活動的自主權，而不是對集體經濟組織成員身份認定的自主權。身份權屬于人身權，是決定人的尊嚴和自由的權利，屬于民事基本制度范疇，根據《中華人民共和國立法法》第八條第(八)項之規(guī)定，只能由全國人大及其常委會制定法律來解決。同時《中華人民共和國立法法》第九條規(guī)定，尚未制定法律的，全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，待條件成熟時，再由全國人大及其常委會及時制定法律。因此，集體經濟組織成員的身份認定問題應該由全國人大及其常委會通過立法解決，或者可以由國務院制定行政法規(guī)解決，而不是完全交由村民自治解決。此外，中國農村集體經濟組織并非純粹以成員自治為內核的私權組織，基于特定國家政治、社會經濟職能的需要，其兼具成員生存保障和發(fā)展壯大農業(yè)生產經營的雙重職能，現(xiàn)階段尚不適宜將農村集體經濟組織成員資格問題完全交由集體自治，有必要通過立法的形式明確基本的、形成社會共識的成員資格標準[1](PP 20-23)。中國幅員遼闊，人口眾多，各地文化傳統(tǒng)、風俗習慣千差萬別，對集體經濟組織成員身份的認識也是各不相同，因此建立統(tǒng)一的集體經濟組織成員身份認定標準目前不可能，將來也無法適應錯綜復雜的社會環(huán)境。從尊重歷史、尊重現(xiàn)實的角度出發(fā)，由法律對一些基本條件作出剛性規(guī)定，同時對于具有地方特點的問題由各地方作出彈性規(guī)定，建立起剛性和彈性相結合的集體經濟組織成員身份認定機制是較為切實可行的立法態(tài)度。

司法方面，雖然最高人民法院尚未出臺指導性意見，但嚴峻的社會現(xiàn)實催生了地方司法文件的出臺。陜西省高級人民法院《關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》、邢臺市中級人民法院《關于審理農村集體經濟組織收益分配案件若干問題的意見》是目前關于集體經濟組織成員身份認定較為全面的司法文件。此外，各地行政機關也在積極探索，不斷出臺新政策，如北京市平谷區(qū)產權制度改革辦公室2015年10月對農村集體經濟產權制度改革的工作總結明確了集體經濟組織成員身份的界定條件，為解決集體經濟組織成員身份認定標準問題提供了行政層面的經驗。

結合各地立法、司法和行政層面的實踐經驗，農村集體經濟組織成員身份的取得可以主要考慮以下幾個條件：(1)因出生而取得；(2)因婚姻、收養(yǎng)而取得；(3)因國防建設等政策性遷入而取得。同時，集體經濟組織成員身份不因下列原因而喪失：(1)因外出經商、務工等原因，脫離集體組織所在地生產生活但未遷出戶口，也未取得其他組織成員資格的；(2)因在大中專院校學習、服兵役等原因被注銷、遷出戶口或仍保留戶口的；(3)因服刑、勞教等原因被注銷、遷出戶口的。喪失集體經濟組織成員身份的條件主要包括：(1)死亡的；(2)取得其他集體經濟組織成員資格的；(3)取得城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口，且納入國家公務員序列或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工、居民社會保障體系的；(4)自戶口遷入時起，未在戶口所在地生產、生活，未與農村集體經濟組織形成權利義務關系，不以該集體經濟組織所有的土地為基本生活保障的。在上述因素中，取得條件中的第(2)項、喪失條件中的第(2)、(4)項與婦女有關。

農村集體經濟組織成員身份與戶籍有很大的關系，三種取得方式同時也是戶籍取得方式。但現(xiàn)實生活的復雜性表現(xiàn)為有戶籍不一定有身份，如戶籍在原籍，但本人取得其他集體經濟組織成員資格，通常表現(xiàn)為出嫁女因結婚而取得婆家的集體經濟組織成員身份，但戶籍保留在娘家。相對應地，無戶籍也不一定無身份。因此在戶籍的基礎上要考慮當事人是否以土地為生活保障，使戶籍成為以集體土地為生存保障的外觀形式——具備農村戶籍屬于以農村土地為生存保障的常態(tài)形式。在實際情況與常態(tài)形式不符時，再輔以“土地保障”的實質標準進行具體甄別。立法在確定集體經濟組織成員身份條件時，要充分考慮婦女因結婚、離婚、喪偶等因素導致居住地改變的情況，不論其是否轉移戶籍，應以其實際生活狀況判定其與集體經濟組織的隸屬關系，在無法明確隸屬關系的情況下，應從有利于婦女的原則出發(fā)，賦予其選擇歸屬的權利。中國農村婦女長期以來為社會穩(wěn)定和發(fā)展作出了巨大貢獻和犧牲，在集體經濟組織成員身份認定問題上，應該給予她們適當的照顧，以彌補農村婦女長期以來所受到的不公平待遇。這一點應該作為原則體現(xiàn)在立法中。在立法就共性問題作出剛性規(guī)定的前提下，各地可針對其特殊性作出彈性規(guī)定，但各地的彈性規(guī)定必須符合國家的法律及立法原則，以此保障農村婦女取得集體經濟組織成員身份及其相關利益。

(二)對村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機制

對村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機制是集體經濟組織成員身份認定機制的配套措施。鑒于全國各地農村情況的復雜性，集體經濟組織成員的身份認定應保持必要的彈性，但這種彈性必須受到約束，以避免侵害婦女土地權益的現(xiàn)象再次發(fā)生。

村民自治主要以村民自治章程、村規(guī)民約為表現(xiàn)形式。雖然中國《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對違反國家憲法、法律、法規(guī)、政策的村規(guī)民約有責令改正的權利，第三十六條規(guī)定村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民有向人民法院申請撤銷的權利，但實踐中缺乏落實上述條款的制度性文件或司法解釋，致使違反法律、法規(guī)、政策的村民自治章程和村規(guī)民約難以得到糾正，并成為侵害農村婦女土地權益的工具。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，村民自治章程和村規(guī)民約的制定權實際上掌握在男性手里。村民大會是村民自治章程或村規(guī)民約的主要產生機構，其主要參加者是男性，婦女對村民大會的有效參與率不足，且婦女利益分化，當少數女性利益和多數男性利益及其他女性利益發(fā)生沖突時，少數女性的利益往往會被無情地犧牲掉。

少數服從多數是集體決策的要求，集體決策可能支持多數人的利益，但是多數人的利益并不是共同利益[23](P 33)。當一個決策由一部分人的利益強加于另一部分人的利益之上時，集體決策的“正確性”就應受到質疑。集體決策是民主的表現(xiàn)形式，民主通常被看作一個系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)里人們自己管理它，也就更有可能得到他們想要的或者他們認為最好的東西，但是，要知道他們想要什么或者什么是最好的，人們必須是或者至少在某種程度上是開明而有見識的[23](P 85)。如果參與集體決策的人們不具備這些基本素質，民主就不是真正意義上的民主，集體決策就應受到監(jiān)督和糾正。中國農村人口受教育程度普遍較低，受教育程度與文明有著極為密切的聯(lián)系，沒有啟蒙和開化教育，人的自私、貪婪、妒忌的本性就難以得到遏制，在此基礎上的集體決策就會產生多數人對少數人的暴政，所謂的民主就會成為多數人剝奪少數人利益的工具。因此，政府在村民自治過程中應起到積極的作用。中國《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范疇內的事項?！痹摋l規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導、監(jiān)督村民自治提供了法律依據?！稄V州市婦女權益保障規(guī)定》第三十四條在此基礎上進一步規(guī)定，農村集體經濟組織或者其管理人員侵害婦女合法權益的，由鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處責令限期改正；逾期未改正的，可以建議罷免農村集體經濟組織管理人員的職務。該規(guī)定對于糾正違法的村民自治提出了具體措施，是到目前為止最具操作性的地方性法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處是否享有罷免集體經濟組織管理人員的建議權尚需要進一步論證，但該規(guī)定無疑為建立對村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機制作出了有益的嘗試。

另外，從兩性平等的角度看，村民自治章程和村規(guī)民約實質上體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化對女性的歧視。社會學家塔爾科特·帕森斯(Talcott Parsons)及其信徒們斷言，婦女就是要從屬于男人，這是自然安排。他們用嚴格、刻板的社會性別角色限制婦女，把婦女限制在消極狀態(tài)，而使男人保持積極狀態(tài)，并將這一切說成是生物性的、天生的[24](PP 145-150)。這種荒謬的理論使人們給男性和女性分配了不同的角色和地位，而且這種角色定位被固定化和強制化，進而形成一種社會文化。正是這種潛在的文化意識使婦女長期處于被壓制、被欺辱的境地。為改善婦女的弱勢地位，聯(lián)合國于1979年12月18日通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱《消歧公約》)，中國于1980年簽署并通過了該公約，正式成為締約國。《消歧公約》第2條要求各締約國政府采取一切適當辦法，消除對婦女的歧視。第14條特別強調各締約國應考慮到農村婦女面對的特殊問題，采取一切辦法消除對農村婦女的歧視，使農村婦女平等獲得社會發(fā)展所帶來的利益。中國作為締約國，政府有責任、有權力對歧視婦女的村民自治行為進行糾正，以確保村民自治在法律的框架內進行，進而確保農村婦女的合法權益不受侵害。

(三)家庭成員之間承包土地有償流轉機制

家庭成員之間承包土地有償流轉機制是對農村婦女行使土地承包經營權的保障制度。財產是人格尊嚴和自由的基礎。土地權利是農民最重要的財產權利。土地承包經營權是農村公民所享有的最切身、最基本的一項財產權利，是關系到其維護正常生活、從事生產經營的重要權利[25](PP 143-147)。中國《農村土地承包法》規(guī)定農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，耕地的承包期限為30年，承包期內發(fā)包方不得收回、調整承包地。這些規(guī)定體現(xiàn)了中國以家庭為單位的土地承包制度，國家禁止發(fā)包方在承包期內收回、調整承包地，但對于家庭內部人員的變動則采取放任態(tài)度，由家庭內部自主協(xié)調。雖然《農村土地承包法》《婦女權益保障法》均規(guī)定婦女的土地權益不因其婚姻變化受影響，但基于中國現(xiàn)行以家庭為單位的土地承包制度，婦女因出嫁、離婚、喪偶等原因離開原家庭時，其承包的土地通常留在原家庭并由原家庭成員經營收益。人口的流動性與土地的不可移動性必然發(fā)生矛盾[26](PP 64-68)。囿于傳統(tǒng)文化及倫理道德的約束，婦女在離開原家庭時，往往沒有主張權利的意識，村民及家庭成員通常也認為離開家庭的婦女應該自動放棄其土地權益。這種意識形態(tài)導致婦女在離開原家庭時其承包的土地被其他家庭成員無償經營，婦女通常得不到任何補償。

2014年中央一號文件在論述“三農”問題時特別提出要保護農村婦女的土地承包權問題，足見這一問題的嚴重性和重要性。從現(xiàn)有法律制度來看，中國《物權法》第一百二十八條規(guī)定，土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。該規(guī)定的出發(fā)點是提高人、地資源的配置效率，提高農村土地的財產性收益。雖然該規(guī)定的主要目的是促進家庭承包土地的流轉，但這一規(guī)定對家庭成員之間的土地流轉同樣適用，由此為家庭成員之間的土地有償流轉提供了物權法上的依據。但僅有此規(guī)定還遠遠不夠，事實上農村婦女土地權益被犧牲，很大程度上在于傳統(tǒng)文化對女性權益的漠視。因此，在現(xiàn)行土地制度下，應該明確建立家庭成員之間的土地有償流轉制度，明確規(guī)定婦女對承包土地的收益權利以及其他家庭成員的有償經營義務，建議在《物權法》第一百二十八條增加第二款，規(guī)定家庭成員之間可以就承包的土地進行流轉，流轉可以有償方式進行。如此可以保障農村婦女的土地承包經營權在現(xiàn)行土地制度下得以實現(xiàn)。

(四)不分性別的宅基地分配機制

不分性別的宅基地分配機制是對農村婦女行使宅基地使用權的保障制度。宅基地使用權是農村集體經濟組織成員對于集體土地的用益物權，權利人對宅基地享有長期占有、使用的權利，因而是土地承包經營權之外的另一項重要的財產權利。中國《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，從而確立了一戶一宅的宅基地分配制度。宅基地以戶為分配單位，表面上看對待男性和女性沒有差別，但事實上中國男婚女嫁的婚姻習俗導致各地的宅基地均以成年男性為分配對象，多女戶的情況下只有一個女兒可以分得宅基地。奈娜·卡比爾的社會關系分析方法認為：所有的制度都包括五種顯著不同卻又相互聯(lián)系的范疇，即規(guī)則、資源、人、活動和權力。要想了解社會差異和不平等是如何通過制度得以產生、強化和再生產的，就需要拋開認為制度是中立的這種正統(tǒng)意識形態(tài)，認真考察各個制度的實際規(guī)則和實踐，從而揭示它們核心的價值及其背后的種種假設[26](PP 50-53)。對宅基地這種重要土地資源的占有和使用，表面上中立的法律規(guī)則似乎對男性和女性并無不同，但在實踐中，女性的這一權利并未得到落實和保障。立法者需要考察法律的執(zhí)行對不同群體的影響，并對法律所產生的負面作用加以糾正。

為解決農村婦女宅基地使用權問題，2016年12月國土資源部下發(fā)了《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》(國土資發(fā)[2016]191號)(以下簡稱《通知》)，其中第八條規(guī)定：“依法維護農村婦女和進城落戶農民的宅基地權益。農村婦女作為家庭成員，其宅基地權益應記載到不動產登記薄及權屬證書上。農村婦女因婚嫁離開原農民集體，取得新家庭宅基地使用權的，應依法予以確權登記，同時注銷原宅基地使用權?！痹摋l明確規(guī)定農村婦女的宅基地使用權應進行不動產登記并應體現(xiàn)在權屬證書上，為農村婦女實際享有和行使宅基地使用權提供了法律依據。但農村婦女因婚嫁離開原農民集體，如何能取得新家庭宅基地使用權，是自動取得男方宅基地使用權還是可以申請新的宅基地，該規(guī)定并未明確。事實上，無論是哪種情況，實施起來均非易事，自動取得無疑會受到來自男方的阻力，申請新的宅基地則可能受制于宅基地總量的限制，很多地方近十年來已無新的宅基地可供發(fā)放。因此該規(guī)定是否能夠落實、是否能夠切實保護農村婦女的宅基地使用權還需時間和實踐的檢驗。

本質上，宅基地分配制度對婦女權益的侵害不是立法層面的問題，而是實踐層面的問題，歸根結底是傳統(tǒng)文化對婦女利益的漠視和犧牲問題?，F(xiàn)代社會的文明不僅應表現(xiàn)為經濟的發(fā)展和物質財富的增加，更應該表現(xiàn)為認知的發(fā)展和思想境界的提高。改變農村男婚女嫁的傳統(tǒng)觀念、賦予男女平等的宅基地使用權不僅可以有效地解決農村婦女宅基地使用權問題，而且可以賦予廣大農民更大的居住自由。自由權的擴大可以激發(fā)人們的創(chuàng)造力，進而促進社會生產力的提高。這一變革的受益者不僅僅是婦女，也包括男性。建議在《土地管理法》第六十二條增加一款，明確規(guī)定宅基地分配不以性別為條件，成年男性和成年女性均有權申請宅基地?！澳械脚衣鋺簟迸c“女到男家落戶”享有同樣待遇，以此來改變傳統(tǒng)文化對女性的負面影響，同時亦可解決《通知》第八條想要解決的問題，而且比其更具可操作性。

(五)有效的司法、行政救濟機制

權利救濟是權利保障的重要環(huán)節(jié)。2005年的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》明確將農村婦女沒有取得土地承包經營權的案件以及集體經濟組織決定不予分配土地補償費的案件排除在司法管轄之外[7](PP 24-30)，因此農村婦女土地權益保護在司法救濟方面存在很大缺陷。無救濟則無權利，沒有司法救濟的權利是虛幻的、無保障的權利。司法救濟權是一項憲法權利，任何人當其憲法和法律賦予的權利受到侵害時，均享有向獨立而無偏倚的法院提起訴訟并由法院經過正當審訊作出公正裁判的權利[27](PP 25-36)。當代評價一個社會文明程度、法治水準的基本指標已不在于該社會中發(fā)生利益沖突的頻度和強度，而在于司法過程對現(xiàn)實沖突的排解能力及其效果，在于公民能在多大程度上和多大范圍內得到公平、方便、廉價而高效的司法救濟與保障[27](PP 25-36)。土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益及征地補償費分配權是農民的基本財產權利，理應受到司法的保護。雖然各地司法機關在土地糾紛的審理方面作出了積極的努力，如陜西省高級人民法院、邢臺市中級人民法院、江蘇省高級人民法院出臺的相關意見或解答，但因其位階較低而無法在全國范圍內起到保護婦女的作用，因此最高人民法院應該盡快出臺相關司法解釋，以在全國范圍內建立起保護農村婦女土地權益的司法救濟機制。

行政救濟也是不可或缺的權利保護手段。與司法救濟相比，行政救濟具有快捷、便利、廉價的特點?！陡＝ㄊ嵤粗腥A人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第三十一條規(guī)定，農村集體經濟組織、村民代表大會、村民委員會或者其負責人作出的決定，以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、男方到女方落戶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中合法權益的，受侵害的婦女可以請求人民政府依法處理。該規(guī)定賦予農村婦女尋求行政救濟的權利。此外，《廣州市婦女權益保障規(guī)定》對行政救濟作出了全面而具體的規(guī)定，如其第十七條規(guī)定，鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處應當依法對農村集體經濟組織章程的制定和修改進行指導、監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有侵害婦女合法權益內容的，應當責令農村集體經濟組織改正。第十八條規(guī)定，區(qū)、縣級市農業(yè)行政管理部門在向農村集體經濟組織核發(fā)或者變更農村集體經濟組織證明書前，應當檢查農村集體經濟組織章程中涉及婦女權益的內容，發(fā)現(xiàn)有侵害婦女合法權益內容的，應當要求農村集體經濟組織改正。第二十一條規(guī)定，農村集體經濟組織在改制為公司的過程中不得侵害農村集體經濟組織中女性成員的合法權益。區(qū)、縣級市農業(yè)行政管理部門應當對農村集體經濟組織改制的行為進行指導、監(jiān)督，保障和維護農村集體經濟組織中女性成員的合法權益。這些規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農業(yè)行政管理部門在保護農村婦女權益方面的具體職責，同時為農村婦女尋求行政救濟提供了法律依據。此外，政府信訪部門也應高度重視涉及農村婦女土地權益的問題，并采取相應措施予以解決。正如本文在前面的論述中強調的，村民自治不是不受約束的自治，違反法律的村民自治必須受到司法權和行政權的糾正，政府在此過程中應當有所作為。

四、結論

農村婦女土地權益的獲得很大程度上依賴于集體經濟組織成員身份的認定，目前中國尚無法律明確集體經濟組織成員身份的認定標準，而是將其放在村民自治的范疇，但目前對村民自治缺乏必要的審查、監(jiān)督、糾正機制。因此要改善農村婦女土地權益受侵害的現(xiàn)象，首先要建立起對村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機制，同時應由法律明確規(guī)定集體經濟組織成員身份的認定標準，以限制村民自治的任意性和盲目性。

在上述措施保障農村婦女獲得土地承包經營權的同時，要建立起家庭成員之間的土地有償流轉制度，以應對農村婦女因婚變帶來的土地權利行使問題。農村婦女宅基地使用權的實現(xiàn)首先需要進一步細化《土地管理法》的相關規(guī)定，其次需要通過村規(guī)民約等形式在村民中進行宣傳與教育，使男女平等的觀念真正貫徹到廣大農村地區(qū)，并且能夠深入人心，成為指導人們行為的一項準則。

在立法和政策層面建立起農村婦女集體經濟組織成員身份認定、承包土地家庭成員之間有償流轉、宅基地不分性別的分配制度的同時，要建立起司法救濟機制，明確規(guī)定上述權利受侵害的婦女可以向人民法院起訴，人民法院在立案范圍、審理原則方面應建立起相應機制。同時要建立起行政救濟機制，賦予農村婦女尋求行政救濟的權利，使行政救濟成為與司法救濟并行的機制，從而使農村婦女得到更為全面的保護。

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責任編輯：繪山

Establishing Systems of Legal Protection of Rural Women’s Land Rights and Interests

WANG Zhu-qing

(School of Humanities & Social Sciences，University of Science and Technology Beijing，Beijing 100083,China)

rural women；land rights and interests；legal protection；system establishment

Rural women’s land rights and interests are，for a long time，violated mainly in the processes of distribution of land whose management is contracted to families and land that is assigned to families for residential usages，as well as distribution of compensation for the expropriation of land previously managed by villages.The main factors that contribute to rural women’s land rights infringement come from the influence of the traditional feudalist practice，the lack of mechanisms of supervision，investigation and correction on the adoption and use of village rules and regulation，and the absence of administrative and judicial remedies.Such mechanisms to provide legal safeguard to rural women’s land rights and interests include mechanisms to identify memberships of the village collective as an economic organization,mechanisms of supervising，examining and correcting village rules and regulations，mechanisms to transfer land between family members upon compensation，mechanisms of allocating land for residential usages regardless of gender，as well as mechanisms to provide effective administrative and judicial remedies.

王竹青(1968-)，女，北京科技大學文法學院副教授。研究方向：婚姻家庭法、婦女法。

本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義法治體系建設中的婦女權益保障研究”(項目號：14@ZH061)的階段性成果。

D923.8

A

1004-2563(2017)03-0049-09