我國森林防火實行社會化有償服務(wù)的探究

敖孔華，周俊亮，舒立福，何 誠

（1.國家林業(yè)局森林公安局，北京 100714；2.北方航空護(hù)林總站，黑龍江 哈爾濱 150027；3.中國林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所，北京 100091；4.南京森林警察學(xué)院 林火研究中心，江蘇 南京 210023）

我國森林防火實行社會化有償服務(wù)的探究

敖孔華1，周俊亮2，舒立福3，何 誠4

（1.國家林業(yè)局森林公安局，北京 100714；2.北方航空護(hù)林總站，黑龍江 哈爾濱 150027；3.中國林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所，北京 100091；4.南京森林警察學(xué)院 林火研究中心，江蘇 南京 210023）

森林防火是重要的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)和公共管理事務(wù)，是一項事關(guān)經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、林區(qū)民生息息相關(guān)。目前，我國森林防火領(lǐng)域政府購買服務(wù)還處于探索階段，在地域上開展得不夠普遍，范圍上覆蓋面不是很寬，究其原因，主要還是缺乏深入系統(tǒng)的研究，沒有形成一套科學(xué)合理、便于實踐操作的理論和模式。從研究論證森林防火購買服務(wù)的可行性和必要性入手，通過梳理國內(nèi)有關(guān)行業(yè)和地區(qū)購買服務(wù)的成熟做法、以及總結(jié)我國基層森林防火購買服務(wù)的探索和成功案例，歸納總結(jié)出我國森林防火購買社會服務(wù)方式，為我國森林防火購買社會服務(wù)提供思路。

森林防火；有償；社會服務(wù)

1 概述

政府購買服務(wù)，對推進(jìn)社會組織和社會力量的良性發(fā)展具有積極作用，是實現(xiàn)中央和地方各級人民政府公共服務(wù)主體多元化的重要途徑。對社會組織而言，接受委托是政府對其功用的極大肯定，購買服務(wù)為社會組織的持續(xù)發(fā)展提供了不竭動力，使社會組織自身優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，也讓社會組織公信力不斷得到證明和提升。開展政府購買服務(wù)，可以幫助社會組織解決部分經(jīng)費保障、優(yōu)秀人才聘用、人員工資待遇等問題，可以促進(jìn)社會組織進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道，實現(xiàn)社會組織與各級人民政府以及相關(guān)部門互相聯(lián)系、互相監(jiān)督。這樣，社會組織進(jìn)入公共服務(wù)體制之內(nèi)后，自然而然地成為政府履行職能的延伸執(zhí)行者，有利于其發(fā)揮積極作用[1-3]。2007年，江蘇省宜興市率先在無錫地區(qū)開展政府購買服務(wù)試點。2010年，在試點基礎(chǔ)上該市出臺《實施意見》，就市政府購買行業(yè)協(xié)會、商會公共服務(wù)作出規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，2006年宜興市有各類社會組織和團(tuán)體171個，其中行業(yè)協(xié)會113個、學(xué)會26個、聯(lián)合會9個、商會5個、研究會4個。開展政府購買服務(wù)以來，極大地刺激了社會組織的發(fā)展，截至2012年2月，該市在民政部門登記的社會組織和團(tuán)體超過1 100個（是2006年的6倍多），其中社區(qū)社會組織616個、社會團(tuán)體315個、民辦非企業(yè)單位225個，承接政府委托的服務(wù)100余項[4-7]。

森林防火是重要的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)和公共管理事務(wù)，目前在政府購買服務(wù)方面開展得還不多，原因之一是缺乏深入系統(tǒng)的研究。因此，從研究論證森林防火購買服務(wù)的可行性和必要性入手，通過梳理國家有關(guān)購買服務(wù)的政策、國內(nèi)有關(guān)行業(yè)和地區(qū)購買服務(wù)的成熟做法、國外森林防火購買服務(wù)情況，并總結(jié)我國基層政府在森林防火領(lǐng)域購買服務(wù)的探索，對比分析相關(guān)成功案例，研究提出建立完善我國森林防火購買服務(wù)的有關(guān)政策和機制，顯得尤為緊迫和急需。

我國實施森林防火政府購買社會組織服務(wù)，在華南、西部、西南、東北等地區(qū)以及航空消防領(lǐng)域都進(jìn)行了實地實踐，并且該措施取得了一系列成效，讓政府和人們開始關(guān)注政府購買社會服務(wù)[8-12]。

但總體還是處于摸索發(fā)展階段，同時也發(fā)現(xiàn)了一些潛在的有待解決的問題。成效主要體現(xiàn)在4個方面：一是提高了預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的能力；二是節(jié)約了資金；三是助力了精準(zhǔn)扶貧；四是節(jié)約了森林消防隊伍的年投入費用。問題主要反映在4個方面：一是森林防火經(jīng)費渠道和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是社會化服務(wù)責(zé)任不明確；三是社會化服務(wù)內(nèi)容界定不清楚；四是政府引導(dǎo)扶持力度不夠[13,14]。

2 我國森林防火購買社會服務(wù)方式

2.1 購買森林防火物資儲備服務(wù)

2012年12月，國家森林防火指揮部辦公室下發(fā)國森防辦〔2012〕33號通知，對各地加強森林防火物資儲備管理工作做出明文規(guī)定。通知下發(fā)后，安徽省合肥市通過政府購買服務(wù)形式，落實森林防火物資儲備任務(wù)。合肥市財政2013年安排資金88萬元，用于市森林防火物資儲備庫物資采購，充實市級森林防火物資儲備庫，并每年安排26萬元資金用于庫存物資更新。2014年9月，安徽省省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)廳《關(guān)于推進(jìn)森林防火責(zé)任、信息、救災(zāi)體系建設(shè)意見的通知》（皖政辦秘〔2014〕187號），明確了各市森林防火物資庫建庫規(guī)模和物資儲備金額。合肥市林業(yè)和園林局根據(jù)要求，結(jié)合該市實際情況，向市政府建議繼續(xù)通過政府購買服務(wù)的形式，由財政每年拿出部分經(jīng)費通過政府采購形式，確定一家森林防火物資代儲供應(yīng)商。代儲供應(yīng)商根據(jù)市林業(yè)和園林局提供的森林防火物資品種及數(shù)量清單要求，在規(guī)定時限內(nèi)承儲到位。截至2015年6月，已建立代儲面積200 m2，儲備撲火物資223萬元。2015年11月，該市通過政府采購形式，確定合肥晨躍通信工程有限公司為森林防火物資儲備代儲供應(yīng)商，每年財政投資18.8萬元，連續(xù)3年，到期后再重新招標(biāo)。這一做法既解決了政府一次性投入資金過多，購買的森林消防設(shè)備可能閑置的情況，又能滿足發(fā)生重大森林火災(zāi)時防火物資的需要。

2.2 購買森林防火應(yīng)急通信服務(wù)

通信是森林防火工作的“順風(fēng)耳”，在實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。位于我國西北部的甘肅省，山高溝深，地形復(fù)雜，通信建設(shè)相對滯后，還存在不少盲區(qū)。該省白龍江林業(yè)管理局、小隴山林業(yè)實驗局，以及基層一些林場，在通信覆蓋不到的地方，利用部分超短波設(shè)備作補充。但從實際情況看，仍然滿足不了平時的巡山看護(hù)，特別是發(fā)生火災(zāi)后容易成為“聾子”。

像甘肅這樣，我們國家還有許多山高林密、位置偏遠(yuǎn)、交通不便、通信不暢的地方。換個角度，森林防火應(yīng)急通信，完全可以通過政府購買社會力量服務(wù)來實現(xiàn)。比如中國電信、中國移動、中國聯(lián)通等3大通信運營商，其設(shè)施設(shè)備等硬件建設(shè)，以及技術(shù)人員隊伍等軟件建設(shè)都非常成熟。但對森林防火部門來說，設(shè)備設(shè)施建設(shè)相對落后，技術(shù)人員更是缺乏。所以，在應(yīng)急通信服務(wù)方面，可以通過購買通信運營商的服務(wù)來取長補短，實現(xiàn)技術(shù)專業(yè)化，保障高效化。比如“十二五”期間，云南省16個州市，與當(dāng)?shù)囟嗉疑址阑饝?yīng)急通信服務(wù)商簽訂購買服務(wù)合同，每個縣按年度支付服務(wù)費，由應(yīng)急通信服務(wù)商提供森林防火應(yīng)急通信保障服務(wù)，有效解決了森林防火在應(yīng)急通信方面的短板，確保了發(fā)生火災(zāi)后，能及時建立起火場應(yīng)急通信系統(tǒng)，滿足撲火指揮需要。

2.3 購買森林管護(hù)服務(wù)

隨著國家實施退耕還林還草、天然林資源保護(hù)工程等政策，我國許多省區(qū)森林面積大幅度增加，森林覆蓋率也在不斷提高。但是，由于農(nóng)村和林區(qū)外出打工人員越來越多，留守當(dāng)?shù)氐淖o(hù)林人員卻越來越少，而且管護(hù)人員的年齡越來越偏大。比如，甘肅省最大的林區(qū)白龍江林業(yè)管理局，一線管護(hù)人員平均年齡已經(jīng)超過53歲。而現(xiàn)在的年輕人卻不愿意扎根基層工作，導(dǎo)致一線管護(hù)人員非常緊缺。為此，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門利用省政府將“服務(wù)三農(nóng)”納入政府購買服務(wù)范疇的契機，積極說服當(dāng)?shù)卣眯姓?quán)力，調(diào)動鄉(xiāng)村閑散勞動力，組成一支林業(yè)管護(hù)隊，和林業(yè)部門簽訂責(zé)任書，由林業(yè)部門付給一定的報酬。由當(dāng)?shù)厝丝醋o(hù)當(dāng)?shù)氐纳郑妊a充了林業(yè)工人的不足，又增加了農(nóng)民的收入，也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

新疆天山西部國有林管理局各分局共聘用護(hù)林員113名，在林區(qū)開展森林防火巡護(hù)、宣傳等工作，年均支付工資近180萬元。克拉瑪依市由各區(qū)政府投資組織建造的城區(qū)防護(hù)林，之前由于人員、管護(hù)技術(shù)等方面的限制，無法完成包括森林防火在內(nèi)的管護(hù)。為此，近兩年當(dāng)?shù)卣扇≌型稑?biāo)形式，向社會購買管護(hù)服務(wù)，較好地保護(hù)和鞏固了城區(qū)防護(hù)林。

湖北省聘請護(hù)林員近2萬人，通常一年四季在崗工作，月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1000～1500元之間。在非重點防火期主要從事防盜伐、防病蟲害等工作，進(jìn)入重點防火期后，有的加入半專業(yè)撲火隊，有的轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑阑馂橹鞯难采阶o(hù)林。

遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)蘆屯鎮(zhèn)，在每年“春節(jié)”“元宵節(jié)”和“清明節(jié)”期間，鎮(zhèn)村兩級臨時雇用210名村民，按照每人每天100元標(biāo)準(zhǔn)，重點管控祭祀用火。在3月底至5月中旬，政府再雇用41人，重點管控農(nóng)事用火。政府每年在森林防火購買服務(wù)上投入經(jīng)費23萬元以上。該省本溪市高新區(qū)每年3月中旬至5月中旬，在社會上雇用臨時護(hù)林員80人，每天工資50元，布置在全區(qū)所有溝岔路口，開展防火巡查管護(hù)，有效強化了一線護(hù)林防火力量。

2.4 購買森林滅火服務(wù)

四川省攀枝花市開展購買森林火災(zāi)撲救社會化服務(wù)試點。2011年，該市仁和區(qū)同德鎮(zhèn)開展森林防火購買社會化服務(wù)，同德鎮(zhèn)政府將森林防火整體承包給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急隊，負(fù)責(zé)計劃燒除、野外巡護(hù)、宣傳教育、火災(zāi)處置等工作。2015年，該市東區(qū)正式啟動購買社會化服務(wù)試點，年投入140萬元，區(qū)民兵訓(xùn)練基地為承接方，組建一支30人的森林火災(zāi)專業(yè)撲救隊伍，實行24小時集中駐防，配備相應(yīng)的撲救設(shè)施、設(shè)備，及時處置轄區(qū)內(nèi)的森林火災(zāi)。合同一年一簽，采用直接指定的方式進(jìn)行，依據(jù)年度森林防火支出確定承包金額和隊員人數(shù)。通過實行政府購買服務(wù)，森林火災(zāi)處置效率得到提高，隊伍人員比較穩(wěn)定；承包方積極主動在預(yù)防上下功夫，有效減輕了防火部門在隊伍日常管理、隊員招聘等方面的工作壓力。

浙江省永嘉縣橋下鎮(zhèn)開展購買森林火災(zāi)撲救社會化服務(wù)試點。該鎮(zhèn)森林消防第一中隊大膽創(chuàng)新、勇于實踐，積極探索“公建民助，有償撲火”的民間森林消防隊伍建設(shè)之路，除了承擔(dān)當(dāng)?shù)厣窒罍缁鹑蝿?wù)外，還向周邊的黃田、東甌、江北、三江等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）提供森林火災(zāi)有償撲救服務(wù)，改變了以往光靠政府承擔(dān)森林消防工作、光靠本地滅火的被動局面，使火情發(fā)生后能得到及時處置，確保了森林安全，實現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益共贏。

2.5 購買森林消防隊伍服務(wù)

湖北省共有半專業(yè)撲救隊334支，9 365人。其中103支隊伍3 090人是利用當(dāng)?shù)叵牢渚鳛閾浠饝?yīng)急隊伍，裝備風(fēng)力滅火機等撲火機具，安排一定的時間進(jìn)行森林火災(zāi)撲救訓(xùn)練，一旦發(fā)生森林火災(zāi)，則調(diào)動這支部隊前往撲救。當(dāng)?shù)卣磕杲o予20萬～30萬元的補助費用。另外231支6 275人，由地方人員組成，隊員月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1 000～1 500元之間。半專業(yè)隊的隊員每年的工作時間為6個月，即在重點防火期的6個月里堅持集中訓(xùn)練，火險等級高時集中食宿，做好隨時出動的準(zhǔn)備。

經(jīng)當(dāng)?shù)厥姓猓?014年9月5日，海南省瓊海市成立森林消防專業(yè)隊伍。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，瓊海市農(nóng)林局（甲方）與市保安服務(wù)公司（乙方）簽訂森林消防業(yè)務(wù)外包合同。甲方向乙方購買森林消防勞務(wù)，委托乙方招收勞務(wù)人員并簽訂勞務(wù)合同；乙方根據(jù)甲方提出的標(biāo)準(zhǔn)，派駐勞務(wù)人員19名，由甲方對其進(jìn)行森林消防知識和撲火技能等培訓(xùn)，負(fù)責(zé)該市森林火災(zāi)撲救處置、森林防火宣傳巡查等工作。

2009年，山西省關(guān)帝山國有林管理局和呂梁市政府共同出資組建一支新型專業(yè)森林消防隊伍，擔(dān)負(fù)呂梁市13個縣和關(guān)帝山國有林管理局管轄范圍的森林火災(zāi)撲救任務(wù)，每年支出約600多萬元，采取購買服務(wù)方式列支。該省太原市杏花嶺區(qū)2016年3月成立森林消防專業(yè)應(yīng)急隊，隊伍建制80人，分為4個分隊，分別駐扎在3個林區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及區(qū)人武部、林業(yè)局，進(jìn)行森林火災(zāi)預(yù)防、應(yīng)急撲救等工作。隊員組成采取政府購買服務(wù)的形式，由杏花嶺區(qū)政府委托太原青創(chuàng)人力資源有限公司向社會公開選拔聘用；任用以后人民武裝部負(fù)責(zé)隊伍日常管理、財政預(yù)算，并按照軍事化標(biāo)準(zhǔn)組織學(xué)習(xí)作訓(xùn)，區(qū)林業(yè)局負(fù)責(zé)護(hù)林防火的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，并檢查專業(yè)應(yīng)急隊日常工作；場地建設(shè)、機具物資建設(shè)費用、隊伍運行費用由政府投入，相關(guān)部門管理。

浙江省臺州市玉環(huán)縣把森林消防滅火隊伍當(dāng)作民辦非企業(yè)單位對待，當(dāng)?shù)孛裾块T為其辦理登記注冊手續(xù)。經(jīng)注冊登記的森林消防滅火組織，擁有法人代表、機構(gòu)代碼和獨立的單位銀行賬戶，有明確的業(yè)務(wù)范圍，根據(jù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)向社會自主公開招聘符合條件的隊員，負(fù)責(zé)其工資待遇和社會保障支出。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處以購買服務(wù)方式，與森林消防滅火組織簽訂合同，根據(jù)需要隨時調(diào)動森林消防滅火組織提供服務(wù)，并支付相應(yīng)的經(jīng)費?？h森林防火辦公室負(fù)責(zé)撲火資金管理、分配和撥付工作，為森林消防滅火組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為其定期開展撲火技戰(zhàn)術(shù)培訓(xùn)，同時督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處為森林消防滅火組織提供集中食宿和訓(xùn)練場所，建設(shè)相關(guān)的配套設(shè)施。

2.6 購買森林防火氣象服務(wù)

云南省防火辦與省氣象局建立森林火險預(yù)警聯(lián)動機制，每年簽訂氣象服務(wù)協(xié)議，以購買氣象服務(wù)的方式，聯(lián)合開展森林火險氣象預(yù)警預(yù)報服務(wù)。2014年，該省林業(yè)廳、氣象局還簽訂《森林防火與氣象合作框架協(xié)議》，雙方合作效果明顯。一是提前研判森林火險趨勢，為全省森林防火工作的決策部署、預(yù)警響應(yīng)，提前防范、科學(xué)處置森林火災(zāi)提供科學(xué)依據(jù)。森林防火期前，共同對全省新一輪防期的森林火險總體趨勢進(jìn)行會商；森林防火期，每日、每周、每月和重要節(jié)假日專題預(yù)測森林火險，遇有影響較大的森林火災(zāi)，實時預(yù)測火場天氣。二是及時發(fā)布預(yù)警信號。森林防火期，每天通過電視、廣播等媒體向社會民眾發(fā)布森林火險等級預(yù)報，提示林區(qū)用火安全；遇有4～5級高?；痣U天氣，制作發(fā)布森林高火險警報，為各地預(yù)警響應(yīng)提供科學(xué)依據(jù)?！笆濉逼陂g，云南省省防火辦共發(fā)布森林高火險警報554期。三是實施人工影響天氣作業(yè)。森林防火期，氣象部門抓住有利天氣條件實施人工增雨作業(yè)，降低森林火險等級，減少森林火災(zāi)發(fā)生概率。

新疆維吾爾自治區(qū)森林防火指揮部辦公室與新疆氣候服務(wù)中心簽訂協(xié)議，森林防火期在新疆電視臺天氣預(yù)報欄目，每天制作播出全疆各地森林火險預(yù)報，服務(wù)費為每年16萬元。青海省林業(yè)局每年與省氣象服務(wù)中心簽訂合同，在電視、廣播等宣傳媒介進(jìn)行森林火險天氣預(yù)報，在全省8個地區(qū)的9塊LED顯示屏上滾動播報天氣預(yù)測預(yù)報，以及向各級森林防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員手機發(fā)送天氣預(yù)測預(yù)報信息。

北方航空護(hù)林總站購買航空氣象情報，保障飛行任務(wù)的順利實施。航空氣象情報是航空護(hù)林巡護(hù)、觀察火情、機（索）降滅火、吊桶滅火、空投空運等所有飛行任務(wù)能否實施的重要保證，是實施航空護(hù)林飛行任務(wù)的前提條件。高空的風(fēng)向、風(fēng)力和溫度，以及航路和航段的天氣情況，對執(zhí)行飛行任務(wù)非常重要，機組需要提前精確了解和掌握。不同的機型、不同的跑道，要滿足最低的天氣標(biāo)準(zhǔn)，飛機才敢起飛或降落。飛行過程中，遇到危險天氣時，機長可以臨時決定采取備降、返航或繞航等方式，確保飛行安全。為此，北方航空護(hù)林總站每年與民航黑龍江空中交通管理分局氣象臺協(xié)商簽訂協(xié)議，由民航黑龍江空管分局向其提供東北航空護(hù)林氣象參考信息。

2.7 購買護(hù)林員定位管理系統(tǒng)服務(wù)

為充分發(fā)揮護(hù)林員野外火源管控主力軍的作用，進(jìn)一步督促巡護(hù)責(zé)任的落實，2014年云南省啟動護(hù)林員定位管理系統(tǒng)建設(shè)試點。試點選擇了6個縣市區(qū)，包括石林縣、彌渡縣、宜良縣、魯?shù)榭h、個舊市、臨翔區(qū)。2015年，按照“省級補助、地方配套、自愿為主”的原則，該省在試點基礎(chǔ)上推廣該系統(tǒng)，對參與的縣市區(qū)，省級財政每個補助20萬元。截至2016年底，全省已有66個縣市區(qū)完成護(hù)林員定位系統(tǒng)建設(shè)，并在森林防火管理工作中起到立竿見影的效果。與2014年相比，2016年云南全省森林火災(zāi)次數(shù)從364起下降到130起，衛(wèi)星監(jiān)測熱點數(shù)量從2 336個下降到1 004個。在建設(shè)使用該系統(tǒng)時，云南省采用了新模式，也就是政府購買服務(wù)的方式。各地根據(jù)護(hù)林員數(shù)量，每年按照一定的標(biāo)準(zhǔn)支付定位系統(tǒng)的服務(wù)費。森林防火部門只負(fù)責(zé)使用系統(tǒng)，其他工作全部交由系統(tǒng)開發(fā)商負(fù)責(zé)。采取政府購買服務(wù)方式，大大提升了定位系統(tǒng)的使用效果，并很好地解決了售后服務(wù)等問題。

2.8 購買無人機服務(wù)

云南省應(yīng)用無人機開展火情監(jiān)測和火場偵查，昆明、玉溪、保山等3個州市，按年度或者飛行次數(shù)購買無人機火情監(jiān)測及火場偵查服務(wù)，其中保山市購買的無人機服務(wù)還用于違規(guī)農(nóng)事用火監(jiān)測。

山西省開展租賃無人機進(jìn)行火場偵察和重點區(qū)域巡護(hù)。從2013年開始，山西省森林公安局（省森林防火指揮部辦公室）每年通過政府招標(biāo)購買方式，與中標(biāo)的無人機公司簽訂《山西省無人機森林防火應(yīng)急監(jiān)控合同》，由其提供森林火災(zāi)現(xiàn)場的空中偵察服務(wù)，開展空中監(jiān)測、影像數(shù)據(jù)采集整理；在省防火辦指定重點時段、重點區(qū)域、重點林區(qū)提供飛行監(jiān)測、巡護(hù)等服務(wù)，服務(wù)周期為1年。通過這幾年飛行情況看，無人機在火災(zāi)現(xiàn)場飛行拍攝的影像資料，為科學(xué)指揮撲救森林火災(zāi)提供了決策依據(jù)。比如在撲救2015年“3·20”烏金山森林火災(zāi)和“6·10”交城縣森林火災(zāi)中，無人機為指揮部提供第一手的火災(zāi)現(xiàn)場和火災(zāi)發(fā)展趨勢影像資料，為調(diào)派兵力、部署救援力量、科學(xué)指揮撲救森林火災(zāi)發(fā)揮了積極作用。同時，無人機在山西省高火險期的重點要區(qū)域，開展空中巡護(hù)以及開展警地聯(lián)合撲救森林火災(zāi)實戰(zhàn)演練等工作中，也都表現(xiàn)得十分突出。

2.9 購買森林航空消防服務(wù)

森林航空消防被譽為森林防火滅火的尖兵，一定程度上講體現(xiàn)了一個國家的經(jīng)濟實力和森林防火的實戰(zhàn)能力。從1952年我國第一架航空護(hù)林飛機從黑龍江的牡丹江機場起飛，成立當(dāng)時的東北航空護(hù)林局（現(xiàn)北方航空護(hù)林總站），到1961年國家在昆明建立西南航空護(hù)林總站（現(xiàn)南方航空護(hù)林總站），至2017年已經(jīng)有65年的發(fā)展歷史。目前，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，已有19個省份開展航空護(hù)林工作，建立航空護(hù)林站34個，航護(hù)面積達(dá)323萬平方公里，占國土總面積的33.4%。

航空護(hù)林是我國森林防火最早開展政府購買服務(wù)的領(lǐng)域。2016年，全國共租用各類飛機254架，主要機型有大、中、小型直升機，如大型機M-26TC，中小型直升機M-171、M-8、K-32A、Z-9等，以及固定翼直升機，如Y-5、M-18等飛機。通過租用飛機，主要開展巡邏報警、火場偵察、火場急救、空投空運、吊桶滅火、機（索）降滅火、化學(xué)滅火、防火宣傳等森林防火任務(wù)，同時也為防治森林病蟲鼠害、航空緝毒、野外救援等提供服務(wù)。

政府購買森林航空消防服務(wù)的做法是：一是編制購買預(yù)算。每年下半年，根據(jù)各地森林防火需求和國家財力狀況，國家林業(yè)局組織編制森林航空消防飛行費預(yù)算，財政部負(fù)責(zé)匯總審核。經(jīng)過全國人大審定后，以補助地方?？钚问较逻_(dá)有關(guān)省級財政和大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司。二是編制購買計劃。開展航空護(hù)林的省區(qū)，每年6月份向國家林業(yè)局南方、北方航空護(hù)林總站提交次年用機需求計劃，總站對計劃進(jìn)行匯總，并根據(jù)機源情況進(jìn)行調(diào)配、審核并向國家林業(yè)局上報購買計劃。三是組織實施階段。經(jīng)過國家林業(yè)局審核同意后，南方、北方航空護(hù)林總站分別組織已開航的各?。▍^(qū)）、各航站、各通航公司召開森林航空消防租機協(xié)調(diào)會，指導(dǎo)各省（區(qū)、市）森林防火指揮部辦公室（甲方）與各通航公司（乙方）簽訂租機協(xié)議。按照協(xié)議，各通航公司調(diào)派飛機和機組人員，按照規(guī)定時間和地點，提供航空消防服務(wù)。四是購買結(jié)算。航期結(jié)束后，根據(jù)簽訂的租機協(xié)議合同條款，結(jié)合租用飛機的實際飛行時間，進(jìn)行飛行費結(jié)算。具體由南方、北方航空護(hù)林總站出具飛行費結(jié)算單，甲乙雙方認(rèn)可后，由各?。▍^(qū)、市）森林防火指揮部辦公室向通航公司支付費用。比如四川省森林航空消防工作每年從1月21日至6月15日止，2015年租用了西林鳳騰、四川宇翔、西直公司、四川奧林、海直等5家公司6架飛機，以九寨彭布機場、金川機場和西昌青山機場為作業(yè)基地，開展森林航空消防工作。6架飛機租用天數(shù)408天，共飛行244.32小時，結(jié)算時支付飛行費1 563.68萬元，其中中央承擔(dān)1 250.94萬元，省級財政承擔(dān)312.74萬元。

2.10 購買林火視頻監(jiān)控服務(wù)

四川省廣安市2012年上半年啟動林火視頻監(jiān)控社會化服務(wù)試點。該市林業(yè)局聘請有資質(zhì)的單位對項目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，設(shè)計思路為由國有運營商出資建設(shè)，政府付費使用。通過公開招標(biāo)，市電信、移動、聯(lián)通、鐵通等公司參與投標(biāo)，均未實質(zhì)響應(yīng)林火視頻監(jiān)控建設(shè)的有關(guān)要求而流標(biāo)。隨后，廣安市林業(yè)局結(jié)合林火視頻監(jiān)控建設(shè)需要，采取談判方式選擇項目建設(shè)合作單位，與市電信公司、移動公司、聯(lián)通公司、鐵通公司進(jìn)行競爭性談判。通過對資源、服務(wù)、價格等方面進(jìn)行綜合比較，最后選擇了與市移動公司合作，由市林業(yè)局與市移動公司簽訂合作框架協(xié)議，各區(qū)（市、縣）林業(yè)局與縣移動公司簽訂建設(shè)合同。其運行模式為，由移動公司出資建設(shè)林火視頻監(jiān)控前端，監(jiān)控信號傳輸回市、縣指揮中心使用。租賃使用費用由區(qū)（市、縣）財政負(fù)責(zé)支付，并納入政府財政預(yù)算，合同一年一簽。2013年10月開始項目建設(shè)，12月完成建設(shè)并投入使用，實現(xiàn)了防火人員在室內(nèi)，即可全天候、全方位、遠(yuǎn)程集中監(jiān)控重點林區(qū)。承包方負(fù)責(zé)視頻監(jiān)控前端設(shè)施設(shè)備的管理、維護(hù)，減輕了林業(yè)部門在設(shè)施設(shè)備維護(hù)管理方面的技術(shù)和資金壓力。

2006年，山西省晉中市建設(shè)森林防火遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，委托移動晉中分公司整體集成和維護(hù)。項目當(dāng)年建成并投入使用，并于2010年進(jìn)行第一次智能化改造升級。目前，建成市級機房1個，縣級機房11個，野外監(jiān)控點41個（安裝監(jiān)控探頭45個），語音調(diào)度系統(tǒng)1套，具備林火視頻監(jiān)控、火情自動識別定位、地理信息和視頻會議等功能，累計投資2655萬元，項目產(chǎn)權(quán)屬移動晉中分公司所有。晉中市每年向移動晉中分公司支付服務(wù)費124萬元，由市縣兩級財政分擔(dān)。

2.11 購買森林防火物資質(zhì)量檢驗服務(wù)

從2013年開始，黑龍江省在森林防火物資招標(biāo)采購工作中，就采取購買服務(wù)方式進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢驗工作。黑龍江森林防火指揮部辦公室委托有專業(yè)檢測資質(zhì)的哈爾濱市質(zhì)量監(jiān)督檢驗院，進(jìn)行招標(biāo)前的樣品檢驗、中標(biāo)產(chǎn)品的抽樣檢驗和一致性檢驗。到2016年，先后完成風(fēng)力滅火機、細(xì)水霧滅火機、滅火水槍、油鋸、割灌機、防火服以及各種滅火工具等20余種，價值數(shù)千萬元產(chǎn)品的檢驗工作，為黑龍江省森林防火物資儲備工作提供了有力質(zhì)量保障。

2.12 購買森林防火規(guī)劃設(shè)計服務(wù)

國家林業(yè)局在組織編制全國森林防火一期規(guī)劃（2009—2015年）和二期規(guī)劃（2016—2025年），均是以政府購買服務(wù)方式，委托有資質(zhì)的國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)范設(shè)計院承擔(dān)。從各省看，《黑龍江省中俄邊境森林防火隔離帶規(guī)劃設(shè)計》《黑龍江省森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》等，也是采取政府購買服務(wù)方式，委托有資質(zhì)和能力的第三方黑龍江省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院開展的。

3 森林防火購買社會服務(wù)存在的問題

3.1 森林防火經(jīng)費渠道和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

各地森林防火經(jīng)費雖大都納入了財政預(yù)算，但因各地森林面積、財政情況等多種原因，經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，保障力度差異較大，森林防火購買社會服務(wù)工作所需經(jīng)費更是難以保障。建議各級人民政府按照《森林防火條例》要求，將森林防火所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算。尤其應(yīng)按照2014年財政部下發(fā)的《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》和2016年財政部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》精神，安排一定比例的年度預(yù)算資金，專項用于政府購買服務(wù)。各地應(yīng)建立和完善森林、林木、林地所有者、經(jīng)營者和有關(guān)受益者的主體責(zé)任，共同出資參與政府購買服務(wù)工作。根據(jù)森林資源狀況等本地實際情況，制定出臺護(hù)林員配備標(biāo)準(zhǔn)，并明確每畝管護(hù)經(jīng)費最低保障標(biāo)準(zhǔn)，與政府購買服務(wù)掛鉤，保證購買管護(hù)效果。

3.2 社會化服務(wù)責(zé)任不明確

森林火災(zāi)處置專業(yè)性較強，在確定承包方時，無法形成有效競爭，難以按照政府采購模式找到承接方，通常采用與承接方直接簽訂合同；承接方均不是公司，承擔(dān)風(fēng)險能力有限。前端建設(shè)與室內(nèi)平臺和系統(tǒng)軟件開發(fā)由兩家或兩家以上的單位負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)相互推諉扯皮或技術(shù)壁壘現(xiàn)象，影響到服務(wù)效果。

3.3 社會化服務(wù)內(nèi)容界定不清楚

雖然各省出臺了一些政府購買社會服務(wù)的規(guī)范性文件，但從實際操作和實施情況來看，各地對森林防火購買社會服務(wù)存在認(rèn)知上的不足，相關(guān)人員也不知道該如何界定服務(wù)范圍和內(nèi)容。當(dāng)前，森林資源保護(hù)購買服務(wù)側(cè)重于森林防火購買社會服務(wù)，職責(zé)內(nèi)容單一，服務(wù)人員工作不飽滿，報酬較低，難以持久。建議以森林防火購買服務(wù)為切入點，將防火、防盜、防病蟲害等整合在一起，豐富購買服務(wù)的內(nèi)容。這樣也便于將公益林管護(hù)經(jīng)費、病蟲害防治經(jīng)費整合到購買服務(wù)中來，解決資金短缺問題。

3.4 政府引導(dǎo)扶持力度不夠

近幾年來，隨著國家對森林防火工作的高度重視，各級政府不斷加大森林防火工作資金投入，森林防火裝備信息化水平得到快速提升。無人機、衛(wèi)星通信、視頻監(jiān)控等新技術(shù)大量應(yīng)用于森林防火工作，為及時預(yù)防和撲救森林防火提供了強有力的科技支撐。但從各省各地反饋的情況來看這些新技術(shù)裝備普遍存在技術(shù)含量高、后續(xù)維護(hù)缺少資金等現(xiàn)實問題，而這些問題大都可以通過政府購買服務(wù)得到較好解決。

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（責(zé)任編輯：韓煥金）

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2017-03-25

浙江省省院合作林業(yè)科技項目（2017SY17）