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    我國(guó)森林防火實(shí)行社會(huì)化有償服務(wù)的探究

    2017-04-04 15:57:03敖孔華周俊亮舒立福
    森林防火 2017年2期
    關(guān)鍵詞:服務(wù)

    敖孔華,周俊亮,舒立福,何 誠(chéng)

    (1.國(guó)家林業(yè)局森林公安局,北京 100714;2.北方航空護(hù)林總站,黑龍江 哈爾濱 150027;3.中國(guó)林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所,北京 100091;4.南京森林警察學(xué)院 林火研究中心,江蘇 南京 210023)

    我國(guó)森林防火實(shí)行社會(huì)化有償服務(wù)的探究

    敖孔華1,周俊亮2,舒立福3,何 誠(chéng)4

    (1.國(guó)家林業(yè)局森林公安局,北京 100714;2.北方航空護(hù)林總站,黑龍江 哈爾濱 150027;3.中國(guó)林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護(hù)研究所,北京 100091;4.南京森林警察學(xué)院 林火研究中心,江蘇 南京 210023)

    森林防火是重要的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)和公共管理事務(wù),是一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程,與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、林區(qū)民生息息相關(guān)。目前,我國(guó)森林防火領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)還處于探索階段,在地域上開展得不夠普遍,范圍上覆蓋面不是很寬,究其原因,主要還是缺乏深入系統(tǒng)的研究,沒有形成一套科學(xué)合理、便于實(shí)踐操作的理論和模式。從研究論證森林防火購(gòu)買服務(wù)的可行性和必要性入手,通過梳理國(guó)內(nèi)有關(guān)行業(yè)和地區(qū)購(gòu)買服務(wù)的成熟做法、以及總結(jié)我國(guó)基層森林防火購(gòu)買服務(wù)的探索和成功案例,歸納總結(jié)出我國(guó)森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式,為我國(guó)森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)提供思路。

    森林防火;有償;社會(huì)服務(wù)

    1 概述

    政府購(gòu)買服務(wù),對(duì)推進(jìn)社會(huì)組織和社會(huì)力量的良性發(fā)展具有積極作用,是實(shí)現(xiàn)中央和地方各級(jí)人民政府公共服務(wù)主體多元化的重要途徑。對(duì)社會(huì)組織而言,接受委托是政府對(duì)其功用的極大肯定,購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展提供了不竭動(dòng)力,使社會(huì)組織自身優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮,也讓社會(huì)組織公信力不斷得到證明和提升。開展政府購(gòu)買服務(wù),可以幫助社會(huì)組織解決部分經(jīng)費(fèi)保障、優(yōu)秀人才聘用、人員工資待遇等問題,可以促進(jìn)社會(huì)組織進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與各級(jí)人民政府以及相關(guān)部門互相聯(lián)系、互相監(jiān)督。這樣,社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)體制之內(nèi)后,自然而然地成為政府履行職能的延伸執(zhí)行者,有利于其發(fā)揮積極作用[1-3]。2007年,江蘇省宜興市率先在無(wú)錫地區(qū)開展政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)。2010年,在試點(diǎn)基礎(chǔ)上該市出臺(tái)《實(shí)施意見》,就市政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)公共服務(wù)作出規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年宜興市有各類社會(huì)組織和團(tuán)體171個(gè),其中行業(yè)協(xié)會(huì)113個(gè)、學(xué)會(huì)26個(gè)、聯(lián)合會(huì)9個(gè)、商會(huì)5個(gè)、研究會(huì)4個(gè)。開展政府購(gòu)買服務(wù)以來,極大地刺激了社會(huì)組織的發(fā)展,截至2012年2月,該市在民政部門登記的社會(huì)組織和團(tuán)體超過1 100個(gè)(是2006年的6倍多),其中社區(qū)社會(huì)組織616個(gè)、社會(huì)團(tuán)體315個(gè)、民辦非企業(yè)單位225個(gè),承接政府委托的服務(wù)100余項(xiàng)[4-7]。

    森林防火是重要的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)和公共管理事務(wù),目前在政府購(gòu)買服務(wù)方面開展得還不多,原因之一是缺乏深入系統(tǒng)的研究。因此,從研究論證森林防火購(gòu)買服務(wù)的可行性和必要性入手,通過梳理國(guó)家有關(guān)購(gòu)買服務(wù)的政策、國(guó)內(nèi)有關(guān)行業(yè)和地區(qū)購(gòu)買服務(wù)的成熟做法、國(guó)外森林防火購(gòu)買服務(wù)情況,并總結(jié)我國(guó)基層政府在森林防火領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)的探索,對(duì)比分析相關(guān)成功案例,研究提出建立完善我國(guó)森林防火購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)政策和機(jī)制,顯得尤為緊迫和急需。

    我國(guó)實(shí)施森林防火政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù),在華南、西部、西南、東北等地區(qū)以及航空消防領(lǐng)域都進(jìn)行了實(shí)地實(shí)踐,并且該措施取得了一系列成效,讓政府和人們開始關(guān)注政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)[8-12]。

    但總體還是處于摸索發(fā)展階段,同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些潛在的有待解決的問題。成效主要體現(xiàn)在4個(gè)方面:一是提高了預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的能力;二是節(jié)約了資金;三是助力了精準(zhǔn)扶貧;四是節(jié)約了森林消防隊(duì)伍的年投入費(fèi)用。問題主要反映在4個(gè)方面:一是森林防火經(jīng)費(fèi)渠道和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;二是社會(huì)化服務(wù)責(zé)任不明確;三是社會(huì)化服務(wù)內(nèi)容界定不清楚;四是政府引導(dǎo)扶持力度不夠[13,14]。

    2 我國(guó)森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式

    2.1 購(gòu)買森林防火物資儲(chǔ)備服務(wù)

    2012年12月,國(guó)家森林防火指揮部辦公室下發(fā)國(guó)森防辦〔2012〕33號(hào)通知,對(duì)各地加強(qiáng)森林防火物資儲(chǔ)備管理工作做出明文規(guī)定。通知下發(fā)后,安徽省合肥市通過政府購(gòu)買服務(wù)形式,落實(shí)森林防火物資儲(chǔ)備任務(wù)。合肥市財(cái)政2013年安排資金88萬(wàn)元,用于市森林防火物資儲(chǔ)備庫(kù)物資采購(gòu),充實(shí)市級(jí)森林防火物資儲(chǔ)備庫(kù),并每年安排26萬(wàn)元資金用于庫(kù)存物資更新。2014年9月,安徽省省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)廳《關(guān)于推進(jìn)森林防火責(zé)任、信息、救災(zāi)體系建設(shè)意見的通知》(皖政辦秘〔2014〕187號(hào)),明確了各市森林防火物資庫(kù)建庫(kù)規(guī)模和物資儲(chǔ)備金額。合肥市林業(yè)和園林局根據(jù)要求,結(jié)合該市實(shí)際情況,向市政府建議繼續(xù)通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式,由財(cái)政每年拿出部分經(jīng)費(fèi)通過政府采購(gòu)形式,確定一家森林防火物資代儲(chǔ)供應(yīng)商。代儲(chǔ)供應(yīng)商根據(jù)市林業(yè)和園林局提供的森林防火物資品種及數(shù)量清單要求,在規(guī)定時(shí)限內(nèi)承儲(chǔ)到位。截至2015年6月,已建立代儲(chǔ)面積200 m2,儲(chǔ)備撲火物資223萬(wàn)元。2015年11月,該市通過政府采購(gòu)形式,確定合肥晨躍通信工程有限公司為森林防火物資儲(chǔ)備代儲(chǔ)供應(yīng)商,每年財(cái)政投資18.8萬(wàn)元,連續(xù)3年,到期后再重新招標(biāo)。這一做法既解決了政府一次性投入資金過多,購(gòu)買的森林消防設(shè)備可能閑置的情況,又能滿足發(fā)生重大森林火災(zāi)時(shí)防火物資的需要。

    2.2 購(gòu)買森林防火應(yīng)急通信服務(wù)

    通信是森林防火工作的“順風(fēng)耳”,在實(shí)踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。位于我國(guó)西北部的甘肅省,山高溝深,地形復(fù)雜,通信建設(shè)相對(duì)滯后,還存在不少盲區(qū)。該省白龍江林業(yè)管理局、小隴山林業(yè)實(shí)驗(yàn)局,以及基層一些林場(chǎng),在通信覆蓋不到的地方,利用部分超短波設(shè)備作補(bǔ)充。但從實(shí)際情況看,仍然滿足不了平時(shí)的巡山看護(hù),特別是發(fā)生火災(zāi)后容易成為“聾子”。

    像甘肅這樣,我們國(guó)家還有許多山高林密、位置偏遠(yuǎn)、交通不便、通信不暢的地方。換個(gè)角度,森林防火應(yīng)急通信,完全可以通過政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。比如中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通等3大通信運(yùn)營(yíng)商,其設(shè)施設(shè)備等硬件建設(shè),以及技術(shù)人員隊(duì)伍等軟件建設(shè)都非常成熟。但對(duì)森林防火部門來說,設(shè)備設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后,技術(shù)人員更是缺乏。所以,在應(yīng)急通信服務(wù)方面,可以通過購(gòu)買通信運(yùn)營(yíng)商的服務(wù)來取長(zhǎng)補(bǔ)短,實(shí)現(xiàn)技術(shù)專業(yè)化,保障高效化。比如“十二五”期間,云南省16個(gè)州市,與當(dāng)?shù)囟嗉疑址阑饝?yīng)急通信服務(wù)商簽訂購(gòu)買服務(wù)合同,每個(gè)縣按年度支付服務(wù)費(fèi),由應(yīng)急通信服務(wù)商提供森林防火應(yīng)急通信保障服務(wù),有效解決了森林防火在應(yīng)急通信方面的短板,確保了發(fā)生火災(zāi)后,能及時(shí)建立起火場(chǎng)應(yīng)急通信系統(tǒng),滿足撲火指揮需要。

    2.3 購(gòu)買森林管護(hù)服務(wù)

    隨著國(guó)家實(shí)施退耕還林還草、天然林資源保護(hù)工程等政策,我國(guó)許多省區(qū)森林面積大幅度增加,森林覆蓋率也在不斷提高。但是,由于農(nóng)村和林區(qū)外出打工人員越來越多,留守當(dāng)?shù)氐淖o(hù)林人員卻越來越少,而且管護(hù)人員的年齡越來越偏大。比如,甘肅省最大的林區(qū)白龍江林業(yè)管理局,一線管護(hù)人員平均年齡已經(jīng)超過53歲。而現(xiàn)在的年輕人卻不愿意扎根基層工作,導(dǎo)致一線管護(hù)人員非常緊缺。為此,當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門利用省政府將“服務(wù)三農(nóng)”納入政府購(gòu)買服務(wù)范疇的契機(jī),積極說服當(dāng)?shù)卣眯姓?quán)力,調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村閑散勞動(dòng)力,組成一支林業(yè)管護(hù)隊(duì),和林業(yè)部門簽訂責(zé)任書,由林業(yè)部門付給一定的報(bào)酬。由當(dāng)?shù)厝丝醋o(hù)當(dāng)?shù)氐纳?,既補(bǔ)充了林業(yè)工人的不足,又增加了農(nóng)民的收入,也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

    新疆天山西部國(guó)有林管理局各分局共聘用護(hù)林員113名,在林區(qū)開展森林防火巡護(hù)、宣傳等工作,年均支付工資近180萬(wàn)元。克拉瑪依市由各區(qū)政府投資組織建造的城區(qū)防護(hù)林,之前由于人員、管護(hù)技術(shù)等方面的限制,無(wú)法完成包括森林防火在內(nèi)的管護(hù)。為此,近兩年當(dāng)?shù)卣扇≌型稑?biāo)形式,向社會(huì)購(gòu)買管護(hù)服務(wù),較好地保護(hù)和鞏固了城區(qū)防護(hù)林。

    湖北省聘請(qǐng)護(hù)林員近2萬(wàn)人,通常一年四季在崗工作,月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1000~1500元之間。在非重點(diǎn)防火期主要從事防盜伐、防病蟲害等工作,進(jìn)入重點(diǎn)防火期后,有的加入半專業(yè)撲火隊(duì),有的轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑阑馂橹鞯难采阶o(hù)林。

    遼寧省營(yíng)口市鲅魚圈區(qū)蘆屯鎮(zhèn),在每年“春節(jié)”“元宵節(jié)”和“清明節(jié)”期間,鎮(zhèn)村兩級(jí)臨時(shí)雇用210名村民,按照每人每天100元標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)管控祭祀用火。在3月底至5月中旬,政府再雇用41人,重點(diǎn)管控農(nóng)事用火。政府每年在森林防火購(gòu)買服務(wù)上投入經(jīng)費(fèi)23萬(wàn)元以上。該省本溪市高新區(qū)每年3月中旬至5月中旬,在社會(huì)上雇用臨時(shí)護(hù)林員80人,每天工資50元,布置在全區(qū)所有溝岔路口,開展防火巡查管護(hù),有效強(qiáng)化了一線護(hù)林防火力量。

    2.4 購(gòu)買森林滅火服務(wù)

    四川省攀枝花市開展購(gòu)買森林火災(zāi)撲救社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)。2011年,該市仁和區(qū)同德鎮(zhèn)開展森林防火購(gòu)買社會(huì)化服務(wù),同德鎮(zhèn)政府將森林防火整體承包給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急隊(duì),負(fù)責(zé)計(jì)劃燒除、野外巡護(hù)、宣傳教育、火災(zāi)處置等工作。2015年,該市東區(qū)正式啟動(dòng)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn),年投入140萬(wàn)元,區(qū)民兵訓(xùn)練基地為承接方,組建一支30人的森林火災(zāi)專業(yè)撲救隊(duì)伍,實(shí)行24小時(shí)集中駐防,配備相應(yīng)的撲救設(shè)施、設(shè)備,及時(shí)處置轄區(qū)內(nèi)的森林火災(zāi)。合同一年一簽,采用直接指定的方式進(jìn)行,依據(jù)年度森林防火支出確定承包金額和隊(duì)員人數(shù)。通過實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù),森林火災(zāi)處置效率得到提高,隊(duì)伍人員比較穩(wěn)定;承包方積極主動(dòng)在預(yù)防上下功夫,有效減輕了防火部門在隊(duì)伍日常管理、隊(duì)員招聘等方面的工作壓力。

    浙江省永嘉縣橋下鎮(zhèn)開展購(gòu)買森林火災(zāi)撲救社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)。該鎮(zhèn)森林消防第一中隊(duì)大膽創(chuàng)新、勇于實(shí)踐,積極探索“公建民助,有償撲火”的民間森林消防隊(duì)伍建設(shè)之路,除了承擔(dān)當(dāng)?shù)厣窒罍缁鹑蝿?wù)外,還向周邊的黃田、東甌、江北、三江等鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)提供森林火災(zāi)有償撲救服務(wù),改變了以往光靠政府承擔(dān)森林消防工作、光靠本地滅火的被動(dòng)局面,使火情發(fā)生后能得到及時(shí)處置,確保了森林安全,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益共贏。

    2.5 購(gòu)買森林消防隊(duì)伍服務(wù)

    湖北省共有半專業(yè)撲救隊(duì)334支,9 365人。其中103支隊(duì)伍3 090人是利用當(dāng)?shù)叵牢渚鳛閾浠饝?yīng)急隊(duì)伍,裝備風(fēng)力滅火機(jī)等撲火機(jī)具,安排一定的時(shí)間進(jìn)行森林火災(zāi)撲救訓(xùn)練,一旦發(fā)生森林火災(zāi),則調(diào)動(dòng)這支部隊(duì)前往撲救。當(dāng)?shù)卣磕杲o予20萬(wàn)~30萬(wàn)元的補(bǔ)助費(fèi)用。另外231支6 275人,由地方人員組成,隊(duì)員月工資標(biāo)準(zhǔn)一般在1 000~1 500元之間。半專業(yè)隊(duì)的隊(duì)員每年的工作時(shí)間為6個(gè)月,即在重點(diǎn)防火期的6個(gè)月里堅(jiān)持集中訓(xùn)練,火險(xiǎn)等級(jí)高時(shí)集中食宿,做好隨時(shí)出動(dòng)的準(zhǔn)備。

    經(jīng)當(dāng)?shù)厥姓猓?014年9月5日,海南省瓊海市成立森林消防專業(yè)隊(duì)伍。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,瓊海市農(nóng)林局(甲方)與市保安服務(wù)公司(乙方)簽訂森林消防業(yè)務(wù)外包合同。甲方向乙方購(gòu)買森林消防勞務(wù),委托乙方招收勞務(wù)人員并簽訂勞務(wù)合同;乙方根據(jù)甲方提出的標(biāo)準(zhǔn),派駐勞務(wù)人員19名,由甲方對(duì)其進(jìn)行森林消防知識(shí)和撲火技能等培訓(xùn),負(fù)責(zé)該市森林火災(zāi)撲救處置、森林防火宣傳巡查等工作。

    2009年,山西省關(guān)帝山國(guó)有林管理局和呂梁市政府共同出資組建一支新型專業(yè)森林消防隊(duì)伍,擔(dān)負(fù)呂梁市13個(gè)縣和關(guān)帝山國(guó)有林管理局管轄范圍的森林火災(zāi)撲救任務(wù),每年支出約600多萬(wàn)元,采取購(gòu)買服務(wù)方式列支。該省太原市杏花嶺區(qū)2016年3月成立森林消防專業(yè)應(yīng)急隊(duì),隊(duì)伍建制80人,分為4個(gè)分隊(duì),分別駐扎在3個(gè)林區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及區(qū)人武部、林業(yè)局,進(jìn)行森林火災(zāi)預(yù)防、應(yīng)急撲救等工作。隊(duì)員組成采取政府購(gòu)買服務(wù)的形式,由杏花嶺區(qū)政府委托太原青創(chuàng)人力資源有限公司向社會(huì)公開選拔聘用;任用以后人民武裝部負(fù)責(zé)隊(duì)伍日常管理、財(cái)政預(yù)算,并按照軍事化標(biāo)準(zhǔn)組織學(xué)習(xí)作訓(xùn),區(qū)林業(yè)局負(fù)責(zé)護(hù)林防火的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn),并檢查專業(yè)應(yīng)急隊(duì)日常工作;場(chǎng)地建設(shè)、機(jī)具物資建設(shè)費(fèi)用、隊(duì)伍運(yùn)行費(fèi)用由政府投入,相關(guān)部門管理。

    浙江省臺(tái)州市玉環(huán)縣把森林消防滅火隊(duì)伍當(dāng)作民辦非企業(yè)單位對(duì)待,當(dāng)?shù)孛裾块T為其辦理登記注冊(cè)手續(xù)。經(jīng)注冊(cè)登記的森林消防滅火組織,擁有法人代表、機(jī)構(gòu)代碼和獨(dú)立的單位銀行賬戶,有明確的業(yè)務(wù)范圍,根據(jù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)自主公開招聘符合條件的隊(duì)員,負(fù)責(zé)其工資待遇和社會(huì)保障支出。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處以購(gòu)買服務(wù)方式,與森林消防滅火組織簽訂合同,根據(jù)需要隨時(shí)調(diào)動(dòng)森林消防滅火組織提供服務(wù),并支付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。縣森林防火辦公室負(fù)責(zé)撲火資金管理、分配和撥付工作,為森林消防滅火組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo),為其定期開展撲火技戰(zhàn)術(shù)培訓(xùn),同時(shí)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處為森林消防滅火組織提供集中食宿和訓(xùn)練場(chǎng)所,建設(shè)相關(guān)的配套設(shè)施。

    2.6 購(gòu)買森林防火氣象服務(wù)

    云南省防火辦與省氣象局建立森林火險(xiǎn)預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制,每年簽訂氣象服務(wù)協(xié)議,以購(gòu)買氣象服務(wù)的方式,聯(lián)合開展森林火險(xiǎn)氣象預(yù)警預(yù)報(bào)服務(wù)。2014年,該省林業(yè)廳、氣象局還簽訂《森林防火與氣象合作框架協(xié)議》,雙方合作效果明顯。一是提前研判森林火險(xiǎn)趨勢(shì),為全省森林防火工作的決策部署、預(yù)警響應(yīng),提前防范、科學(xué)處置森林火災(zāi)提供科學(xué)依據(jù)。森林防火期前,共同對(duì)全省新一輪防期的森林火險(xiǎn)總體趨勢(shì)進(jìn)行會(huì)商;森林防火期,每日、每周、每月和重要節(jié)假日專題預(yù)測(cè)森林火險(xiǎn),遇有影響較大的森林火災(zāi),實(shí)時(shí)預(yù)測(cè)火場(chǎng)天氣。二是及時(shí)發(fā)布預(yù)警信號(hào)。森林防火期,每天通過電視、廣播等媒體向社會(huì)民眾發(fā)布森林火險(xiǎn)等級(jí)預(yù)報(bào),提示林區(qū)用火安全;遇有4~5級(jí)高?;痣U(xiǎn)天氣,制作發(fā)布森林高火險(xiǎn)警報(bào),為各地預(yù)警響應(yīng)提供科學(xué)依據(jù)?!笆濉逼陂g,云南省省防火辦共發(fā)布森林高火險(xiǎn)警報(bào)554期。三是實(shí)施人工影響天氣作業(yè)。森林防火期,氣象部門抓住有利天氣條件實(shí)施人工增雨作業(yè),降低森林火險(xiǎn)等級(jí),減少森林火災(zāi)發(fā)生概率。

    新疆維吾爾自治區(qū)森林防火指揮部辦公室與新疆氣候服務(wù)中心簽訂協(xié)議,森林防火期在新疆電視臺(tái)天氣預(yù)報(bào)欄目,每天制作播出全疆各地森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào),服務(wù)費(fèi)為每年16萬(wàn)元。青海省林業(yè)局每年與省氣象服務(wù)中心簽訂合同,在電視、廣播等宣傳媒介進(jìn)行森林火險(xiǎn)天氣預(yù)報(bào),在全省8個(gè)地區(qū)的9塊LED顯示屏上滾動(dòng)播報(bào)天氣預(yù)測(cè)預(yù)報(bào),以及向各級(jí)森林防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員手機(jī)發(fā)送天氣預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)信息。

    北方航空護(hù)林總站購(gòu)買航空氣象情報(bào),保障飛行任務(wù)的順利實(shí)施。航空氣象情報(bào)是航空護(hù)林巡護(hù)、觀察火情、機(jī)(索)降滅火、吊桶滅火、空投空運(yùn)等所有飛行任務(wù)能否實(shí)施的重要保證,是實(shí)施航空護(hù)林飛行任務(wù)的前提條件。高空的風(fēng)向、風(fēng)力和溫度,以及航路和航段的天氣情況,對(duì)執(zhí)行飛行任務(wù)非常重要,機(jī)組需要提前精確了解和掌握。不同的機(jī)型、不同的跑道,要滿足最低的天氣標(biāo)準(zhǔn),飛機(jī)才敢起飛或降落。飛行過程中,遇到危險(xiǎn)天氣時(shí),機(jī)長(zhǎng)可以臨時(shí)決定采取備降、返航或繞航等方式,確保飛行安全。為此,北方航空護(hù)林總站每年與民航黑龍江空中交通管理分局氣象臺(tái)協(xié)商簽訂協(xié)議,由民航黑龍江空管分局向其提供東北航空護(hù)林氣象參考信息。

    2.7 購(gòu)買護(hù)林員定位管理系統(tǒng)服務(wù)

    為充分發(fā)揮護(hù)林員野外火源管控主力軍的作用,進(jìn)一步督促巡護(hù)責(zé)任的落實(shí),2014年云南省啟動(dòng)護(hù)林員定位管理系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)。試點(diǎn)選擇了6個(gè)縣市區(qū),包括石林縣、彌渡縣、宜良縣、魯?shù)榭h、個(gè)舊市、臨翔區(qū)。2015年,按照“省級(jí)補(bǔ)助、地方配套、自愿為主”的原則,該省在試點(diǎn)基礎(chǔ)上推廣該系統(tǒng),對(duì)參與的縣市區(qū),省級(jí)財(cái)政每個(gè)補(bǔ)助20萬(wàn)元。截至2016年底,全省已有66個(gè)縣市區(qū)完成護(hù)林員定位系統(tǒng)建設(shè),并在森林防火管理工作中起到立竿見影的效果。與2014年相比,2016年云南全省森林火災(zāi)次數(shù)從364起下降到130起,衛(wèi)星監(jiān)測(cè)熱點(diǎn)數(shù)量從2 336個(gè)下降到1 004個(gè)。在建設(shè)使用該系統(tǒng)時(shí),云南省采用了新模式,也就是政府購(gòu)買服務(wù)的方式。各地根據(jù)護(hù)林員數(shù)量,每年按照一定的標(biāo)準(zhǔn)支付定位系統(tǒng)的服務(wù)費(fèi)。森林防火部門只負(fù)責(zé)使用系統(tǒng),其他工作全部交由系統(tǒng)開發(fā)商負(fù)責(zé)。采取政府購(gòu)買服務(wù)方式,大大提升了定位系統(tǒng)的使用效果,并很好地解決了售后服務(wù)等問題。

    2.8 購(gòu)買無(wú)人機(jī)服務(wù)

    云南省應(yīng)用無(wú)人機(jī)開展火情監(jiān)測(cè)和火場(chǎng)偵查,昆明、玉溪、保山等3個(gè)州市,按年度或者飛行次數(shù)購(gòu)買無(wú)人機(jī)火情監(jiān)測(cè)及火場(chǎng)偵查服務(wù),其中保山市購(gòu)買的無(wú)人機(jī)服務(wù)還用于違規(guī)農(nóng)事用火監(jiān)測(cè)。

    山西省開展租賃無(wú)人機(jī)進(jìn)行火場(chǎng)偵察和重點(diǎn)區(qū)域巡護(hù)。從2013年開始,山西省森林公安局(省森林防火指揮部辦公室)每年通過政府招標(biāo)購(gòu)買方式,與中標(biāo)的無(wú)人機(jī)公司簽訂《山西省無(wú)人機(jī)森林防火應(yīng)急監(jiān)控合同》,由其提供森林火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的空中偵察服務(wù),開展空中監(jiān)測(cè)、影像數(shù)據(jù)采集整理;在省防火辦指定重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)林區(qū)提供飛行監(jiān)測(cè)、巡護(hù)等服務(wù),服務(wù)周期為1年。通過這幾年飛行情況看,無(wú)人機(jī)在火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)飛行拍攝的影像資料,為科學(xué)指揮撲救森林火災(zāi)提供了決策依據(jù)。比如在撲救2015年“3·20”烏金山森林火災(zāi)和“6·10”交城縣森林火災(zāi)中,無(wú)人機(jī)為指揮部提供第一手的火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)和火災(zāi)發(fā)展趨勢(shì)影像資料,為調(diào)派兵力、部署救援力量、科學(xué)指揮撲救森林火災(zāi)發(fā)揮了積極作用。同時(shí),無(wú)人機(jī)在山西省高火險(xiǎn)期的重點(diǎn)要區(qū)域,開展空中巡護(hù)以及開展警地聯(lián)合撲救森林火災(zāi)實(shí)戰(zhàn)演練等工作中,也都表現(xiàn)得十分突出。

    2.9 購(gòu)買森林航空消防服務(wù)

    森林航空消防被譽(yù)為森林防火滅火的尖兵,一定程度上講體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和森林防火的實(shí)戰(zhàn)能力。從1952年我國(guó)第一架航空護(hù)林飛機(jī)從黑龍江的牡丹江機(jī)場(chǎng)起飛,成立當(dāng)時(shí)的東北航空護(hù)林局(現(xiàn)北方航空護(hù)林總站),到1961年國(guó)家在昆明建立西南航空護(hù)林總站(現(xiàn)南方航空護(hù)林總站),至2017年已經(jīng)有65年的發(fā)展歷史。目前,全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)中,已有19個(gè)省份開展航空護(hù)林工作,建立航空護(hù)林站34個(gè),航護(hù)面積達(dá)323萬(wàn)平方公里,占國(guó)土總面積的33.4%。

    航空護(hù)林是我國(guó)森林防火最早開展政府購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域。2016年,全國(guó)共租用各類飛機(jī)254架,主要機(jī)型有大、中、小型直升機(jī),如大型機(jī)M-26TC,中小型直升機(jī)M-171、M-8、K-32A、Z-9等,以及固定翼直升機(jī),如Y-5、M-18等飛機(jī)。通過租用飛機(jī),主要開展巡邏報(bào)警、火場(chǎng)偵察、火場(chǎng)急救、空投空運(yùn)、吊桶滅火、機(jī)(索)降滅火、化學(xué)滅火、防火宣傳等森林防火任務(wù),同時(shí)也為防治森林病蟲鼠害、航空緝毒、野外救援等提供服務(wù)。

    政府購(gòu)買森林航空消防服務(wù)的做法是:一是編制購(gòu)買預(yù)算。每年下半年,根據(jù)各地森林防火需求和國(guó)家財(cái)力狀況,國(guó)家林業(yè)局組織編制森林航空消防飛行費(fèi)預(yù)算,財(cái)政部負(fù)責(zé)匯總審核。經(jīng)過全國(guó)人大審定后,以補(bǔ)助地方專款形式下達(dá)有關(guān)省級(jí)財(cái)政和大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司。二是編制購(gòu)買計(jì)劃。開展航空護(hù)林的省區(qū),每年6月份向國(guó)家林業(yè)局南方、北方航空護(hù)林總站提交次年用機(jī)需求計(jì)劃,總站對(duì)計(jì)劃進(jìn)行匯總,并根據(jù)機(jī)源情況進(jìn)行調(diào)配、審核并向國(guó)家林業(yè)局上報(bào)購(gòu)買計(jì)劃。三是組織實(shí)施階段。經(jīng)過國(guó)家林業(yè)局審核同意后,南方、北方航空護(hù)林總站分別組織已開航的各?。▍^(qū))、各航站、各通航公司召開森林航空消防租機(jī)協(xié)調(diào)會(huì),指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市)森林防火指揮部辦公室(甲方)與各通航公司(乙方)簽訂租機(jī)協(xié)議。按照協(xié)議,各通航公司調(diào)派飛機(jī)和機(jī)組人員,按照規(guī)定時(shí)間和地點(diǎn),提供航空消防服務(wù)。四是購(gòu)買結(jié)算。航期結(jié)束后,根據(jù)簽訂的租機(jī)協(xié)議合同條款,結(jié)合租用飛機(jī)的實(shí)際飛行時(shí)間,進(jìn)行飛行費(fèi)結(jié)算。具體由南方、北方航空護(hù)林總站出具飛行費(fèi)結(jié)算單,甲乙雙方認(rèn)可后,由各?。▍^(qū)、市)森林防火指揮部辦公室向通航公司支付費(fèi)用。比如四川省森林航空消防工作每年從1月21日至6月15日止,2015年租用了西林鳳騰、四川宇翔、西直公司、四川奧林、海直等5家公司6架飛機(jī),以九寨彭布機(jī)場(chǎng)、金川機(jī)場(chǎng)和西昌青山機(jī)場(chǎng)為作業(yè)基地,開展森林航空消防工作。6架飛機(jī)租用天數(shù)408天,共飛行244.32小時(shí),結(jié)算時(shí)支付飛行費(fèi)1 563.68萬(wàn)元,其中中央承擔(dān)1 250.94萬(wàn)元,省級(jí)財(cái)政承擔(dān)312.74萬(wàn)元。

    2.10 購(gòu)買林火視頻監(jiān)控服務(wù)

    四川省廣安市2012年上半年啟動(dòng)林火視頻監(jiān)控社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)。該市林業(yè)局聘請(qǐng)有資質(zhì)的單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),設(shè)計(jì)思路為由國(guó)有運(yùn)營(yíng)商出資建設(shè),政府付費(fèi)使用。通過公開招標(biāo),市電信、移動(dòng)、聯(lián)通、鐵通等公司參與投標(biāo),均未實(shí)質(zhì)響應(yīng)林火視頻監(jiān)控建設(shè)的有關(guān)要求而流標(biāo)。隨后,廣安市林業(yè)局結(jié)合林火視頻監(jiān)控建設(shè)需要,采取談判方式選擇項(xiàng)目建設(shè)合作單位,與市電信公司、移動(dòng)公司、聯(lián)通公司、鐵通公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判。通過對(duì)資源、服務(wù)、價(jià)格等方面進(jìn)行綜合比較,最后選擇了與市移動(dòng)公司合作,由市林業(yè)局與市移動(dòng)公司簽訂合作框架協(xié)議,各區(qū)(市、縣)林業(yè)局與縣移動(dòng)公司簽訂建設(shè)合同。其運(yùn)行模式為,由移動(dòng)公司出資建設(shè)林火視頻監(jiān)控前端,監(jiān)控信號(hào)傳輸回市、縣指揮中心使用。租賃使用費(fèi)用由區(qū)(市、縣)財(cái)政負(fù)責(zé)支付,并納入政府財(cái)政預(yù)算,合同一年一簽。2013年10月開始項(xiàng)目建設(shè),12月完成建設(shè)并投入使用,實(shí)現(xiàn)了防火人員在室內(nèi),即可全天候、全方位、遠(yuǎn)程集中監(jiān)控重點(diǎn)林區(qū)。承包方負(fù)責(zé)視頻監(jiān)控前端設(shè)施設(shè)備的管理、維護(hù),減輕了林業(yè)部門在設(shè)施設(shè)備維護(hù)管理方面的技術(shù)和資金壓力。

    2006年,山西省晉中市建設(shè)森林防火遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng),委托移動(dòng)晉中分公司整體集成和維護(hù)。項(xiàng)目當(dāng)年建成并投入使用,并于2010年進(jìn)行第一次智能化改造升級(jí)。目前,建成市級(jí)機(jī)房1個(gè),縣級(jí)機(jī)房11個(gè),野外監(jiān)控點(diǎn)41個(gè)(安裝監(jiān)控探頭45個(gè)),語(yǔ)音調(diào)度系統(tǒng)1套,具備林火視頻監(jiān)控、火情自動(dòng)識(shí)別定位、地理信息和視頻會(huì)議等功能,累計(jì)投資2655萬(wàn)元,項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)屬移動(dòng)晉中分公司所有。晉中市每年向移動(dòng)晉中分公司支付服務(wù)費(fèi)124萬(wàn)元,由市縣兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)。

    2.11 購(gòu)買森林防火物資質(zhì)量檢驗(yàn)服務(wù)

    從2013年開始,黑龍江省在森林防火物資招標(biāo)采購(gòu)工作中,就采取購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)工作。黑龍江森林防火指揮部辦公室委托有專業(yè)檢測(cè)資質(zhì)的哈爾濱市質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院,進(jìn)行招標(biāo)前的樣品檢驗(yàn)、中標(biāo)產(chǎn)品的抽樣檢驗(yàn)和一致性檢驗(yàn)。到2016年,先后完成風(fēng)力滅火機(jī)、細(xì)水霧滅火機(jī)、滅火水槍、油鋸、割灌機(jī)、防火服以及各種滅火工具等20余種,價(jià)值數(shù)千萬(wàn)元產(chǎn)品的檢驗(yàn)工作,為黑龍江省森林防火物資儲(chǔ)備工作提供了有力質(zhì)量保障。

    2.12 購(gòu)買森林防火規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)

    國(guó)家林業(yè)局在組織編制全國(guó)森林防火一期規(guī)劃(2009—2015年)和二期規(guī)劃(2016—2025年),均是以政府購(gòu)買服務(wù)方式,委托有資質(zhì)的國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)范設(shè)計(jì)院承擔(dān)。從各省看,《黑龍江省中俄邊境森林防火隔離帶規(guī)劃設(shè)計(jì)》《黑龍江省森林防火中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》等,也是采取政府購(gòu)買服務(wù)方式,委托有資質(zhì)和能力的第三方黑龍江省林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院開展的。

    3 森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在的問題

    3.1 森林防火經(jīng)費(fèi)渠道和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

    各地森林防火經(jīng)費(fèi)雖大都納入了財(cái)政預(yù)算,但因各地森林面積、財(cái)政情況等多種原因,經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,保障力度差異較大,森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)工作所需經(jīng)費(fèi)更是難以保障。建議各級(jí)人民政府按照《森林防火條例》要求,將森林防火所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。尤其應(yīng)按照2014年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》和2016年財(cái)政部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》精神,安排一定比例的年度預(yù)算資金,專項(xiàng)用于政府購(gòu)買服務(wù)。各地應(yīng)建立和完善森林、林木、林地所有者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)受益者的主體責(zé)任,共同出資參與政府購(gòu)買服務(wù)工作。根據(jù)森林資源狀況等本地實(shí)際情況,制定出臺(tái)護(hù)林員配備標(biāo)準(zhǔn),并明確每畝管護(hù)經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn),與政府購(gòu)買服務(wù)掛鉤,保證購(gòu)買管護(hù)效果。

    3.2 社會(huì)化服務(wù)責(zé)任不明確

    森林火災(zāi)處置專業(yè)性較強(qiáng),在確定承包方時(shí),無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng),難以按照政府采購(gòu)模式找到承接方,通常采用與承接方直接簽訂合同;承接方均不是公司,承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力有限。前端建設(shè)與室內(nèi)平臺(tái)和系統(tǒng)軟件開發(fā)由兩家或兩家以上的單位負(fù)責(zé),出現(xiàn)問題,容易出現(xiàn)相互推諉扯皮或技術(shù)壁壘現(xiàn)象,影響到服務(wù)效果。

    3.3 社會(huì)化服務(wù)內(nèi)容界定不清楚

    雖然各省出臺(tái)了一些政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范性文件,但從實(shí)際操作和實(shí)施情況來看,各地對(duì)森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在認(rèn)知上的不足,相關(guān)人員也不知道該如何界定服務(wù)范圍和內(nèi)容。當(dāng)前,森林資源保護(hù)購(gòu)買服務(wù)側(cè)重于森林防火購(gòu)買社會(huì)服務(wù),職責(zé)內(nèi)容單一,服務(wù)人員工作不飽滿,報(bào)酬較低,難以持久。建議以森林防火購(gòu)買服務(wù)為切入點(diǎn),將防火、防盜、防病蟲害等整合在一起,豐富購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。這樣也便于將公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)、病蟲害防治經(jīng)費(fèi)整合到購(gòu)買服務(wù)中來,解決資金短缺問題。

    3.4 政府引導(dǎo)扶持力度不夠

    近幾年來,隨著國(guó)家對(duì)森林防火工作的高度重視,各級(jí)政府不斷加大森林防火工作資金投入,森林防火裝備信息化水平得到快速提升。無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星通信、視頻監(jiān)控等新技術(shù)大量應(yīng)用于森林防火工作,為及時(shí)預(yù)防和撲救森林防火提供了強(qiáng)有力的科技支撐。但從各省各地反饋的情況來看這些新技術(shù)裝備普遍存在技術(shù)含量高、后續(xù)維護(hù)缺少資金等現(xiàn)實(shí)問題,而這些問題大都可以通過政府購(gòu)買服務(wù)得到較好解決。

    [1]舒立福,周汝良.森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警和撲救指揮數(shù)字化技術(shù)[M],2012.

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    (責(zé)任編輯:韓煥金)

    S762.3

    :A

    2017-03-25

    浙江省省院合作林業(yè)科技項(xiàng)目(2017SY17)

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