保健食品違法案件的法律適用分析

北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（100024）蔚冬紅

1 案情回顧

D區(qū)一家保健食品生產(chǎn)企業(yè)甲公司于2014年3月7日生產(chǎn)的保健食品“通便茶”，經(jīng)抽樣檢驗(yàn)，檢驗(yàn)項(xiàng)目中微生物指標(biāo)大腸菌群超過(guò)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，綜合判定不合格。D區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局于2014年12月1日接到檢驗(yàn)報(bào)告，當(dāng)日立案調(diào)查。經(jīng)查，甲公司已取得“通便茶”的國(guó)產(chǎn)保健食品注冊(cè)批件，于2014年3月7日生產(chǎn)該產(chǎn)品4000盒，除檢驗(yàn)、留樣外，全部銷售完畢。甲公司提供注冊(cè)批件、生產(chǎn)記錄及銷售票據(jù)。

2 案件定性討論

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，甲公司生產(chǎn)的“通便茶”大腸菌群超標(biāo)，應(yīng)認(rèn)定違反了《食品安全法》（2009年版）第二十八條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，大腸菌群不屬于致病性微生物，甲公司的行為應(yīng)認(rèn)定違反了《食品安全法》（2009年版）第二十八條第（十一）項(xiàng)的規(guī)定，屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)其他不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者要求的食品。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為，本案中檢驗(yàn)不合格項(xiàng)目是依據(jù)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)判定，而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)，故不能據(jù)此認(rèn)定涉案產(chǎn)品違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但執(zhí)法人員同時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案產(chǎn)品檢出的大腸菌群含量數(shù)值亦超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB16740-1997《保?。üδ埽┦称吠ㄓ脴?biāo)準(zhǔn)》中對(duì)于大腸菌群限量的規(guī)定，GB16740-1997《保健（功能）食品通用標(biāo)準(zhǔn)》屬于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，因此可以認(rèn)定甲公司的行為違反了《食品安全法》（2009年版）第二十八條第（十一）項(xiàng)的規(guī)定，屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)其他不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者要求的食品。

筆者認(rèn)為，大腸菌群在我國(guó)和國(guó)外許多國(guó)家廣泛用作食品衛(wèi)生質(zhì)量檢驗(yàn)的指示菌，其食品衛(wèi)生學(xué)意義是作為食品被糞便污染的指示菌，不屬于《食品安全法》規(guī)定致病性微生物，故第一種定性意見(jiàn)錯(cuò)誤。依據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等均不屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)，故第二種定性意見(jiàn)錯(cuò)誤。第三種意見(jiàn)中，執(zhí)法人員根據(jù)檢驗(yàn)報(bào)告數(shù)值，自行與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，得出大腸菌群檢驗(yàn)項(xiàng)目不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的結(jié)論，相當(dāng)于對(duì)檢驗(yàn)報(bào)告結(jié)論做了外延解釋和判斷，亦屬不當(dāng)。

3 案件延伸調(diào)查

執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甲公司經(jīng)注冊(cè)批準(zhǔn)的“通便茶”生產(chǎn)工藝中包含對(duì)成品進(jìn)行鈷60輻照，而生產(chǎn)記錄顯示涉案批次產(chǎn)品未進(jìn)行鈷60輻照操作，導(dǎo)致產(chǎn)品微生物指標(biāo)超標(biāo)。甲公司對(duì)此事實(shí)予以認(rèn)可。

4 法律適用分析

依據(jù)《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第19號(hào)）規(guī)定，“工藝”為保健食品批準(zhǔn)證書(shū)載明且不得變更的內(nèi)容。而《食品安全法》（2009年版）對(duì)于保健食品生產(chǎn)企業(yè)未按批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝組織生產(chǎn)的行為未作明確規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室秘書(shū)行政司《關(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定＞適用問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)法秘教函[2011]39號(hào)），在《食品安全法》公布施行后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱《特別規(guī)定》）仍為現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，《特別規(guī)定》與《食品安全法》對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，適用《食品安全法》的規(guī)定；《食品安全法》沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確而《特別規(guī)定》有明確規(guī)定的，執(zhí)行《特別規(guī)定》的規(guī)定。因此本案依據(jù)《特別規(guī)定》第三條第二款的規(guī)定，認(rèn)定甲公司的行為屬未按法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依據(jù)《特別規(guī)定》第三條第二款之規(guī)定予以處罰。

5 本案引發(fā)的思考

檢驗(yàn)不合格來(lái)源的案件常常被認(rèn)為事實(shí)簡(jiǎn)單明了，一紙檢驗(yàn)報(bào)告鐵證如山，因此很多此類案件往往止步于對(duì)涉案產(chǎn)品產(chǎn)（進(jìn)）銷存數(shù)量、金額的調(diào)查取證，對(duì)于產(chǎn)品出現(xiàn)不合格的原因卻鮮有問(wèn)津。而恰恰安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的，不是檢測(cè)出來(lái)的，檢驗(yàn)報(bào)告只是結(jié)果和表象，人員管理、設(shè)施設(shè)備、原料采購(gòu)驗(yàn)收、生產(chǎn)工藝、陳列倉(cāng)儲(chǔ)等一系列生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為才是控制食品安全的根本，也應(yīng)該是職能部門(mén)監(jiān)督管理的重要著眼點(diǎn)。本案通過(guò)對(duì)法律適用問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治稣撟C，以檢驗(yàn)報(bào)告為線索，深入調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)保健食品生產(chǎn)行為存在的問(wèn)題，回歸案件稽查本源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止了涉案企業(yè)未按照注冊(cè)批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝組織生產(chǎn)的違法行為，從源頭杜絕了危害食品安全行為的延續(xù)。