監(jiān)察委員會的設(shè)立與人大制度的完善及憲法修改

馬 嶺

監(jiān)察委員會的設(shè)立與人大制度的完善及憲法修改

馬 嶺*

監(jiān)察委員會的設(shè)立涉及人民代表大會制度內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，是我國政治體制改革的重大步驟，需要憲法做出重大的修改，完善人民代表大會制度。建議增加監(jiān)察委員會為人民代表大會制度的主體，明確規(guī)定人大與監(jiān)察委員會的關(guān)系，同時還應(yīng)將國家主席、中央軍委明確為人民代表大會制度的主體，理順人大與國家主席的關(guān)系、人大與中央軍委的關(guān)系。除明確規(guī)定國家監(jiān)察機關(guān)由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督之外，還需在憲法總綱中對所有有關(guān)政體條文進行調(diào)整和修改。

監(jiān)察委員會；人民代表大會制度；憲法總綱；政體；憲法修改

根據(jù)2016 年11 月7 日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議于2016年12月25日通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會的決定，“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督?！?017年11月7日全國人大常委會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》明確規(guī)定：“中華人民共和國監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督?！薄翱h級以上地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督?！北O(jiān)察委員會“對本級人大及其常委會負責(zé)并接受監(jiān)督”，說明它與人民政府、人民法院、人民檢察院處于同等地位，這涉及人民代表大會制度內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，其構(gòu)成要件增加了新的元素，由原來的“一府兩院一委”變成“一府兩院兩委”，這是我國政治體制改革的重大步驟，需要憲法做出相應(yīng)的修改——將監(jiān)察委員會納入人民代表大會制度之中。這首先要將監(jiān)察委員會納入憲法“總綱”關(guān)于我國政體的條文規(guī)范，其次要在“國家機構(gòu)”一章中增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，并對其他章節(jié)中的有關(guān)條文做出相應(yīng)修正。如果我們希望借這次修憲之機把憲法的政體規(guī)范順便做一次梳理，對1982年憲法三十多年來的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)做一個總結(jié)，使我國憲法規(guī)定的人民代表大會制度進一步完善，則其中的許多問題都還需要做深入探討。

一、現(xiàn)行憲法關(guān)于人民代表大會制度的主體及其內(nèi)部關(guān)系的規(guī)定

人民代表大會制度的主體包括人大和一府兩院，這毋庸置疑。但是否僅僅包括人大和一府兩院？國家主席不在人民代表大會制度之中嗎？中央軍委在人民代表大會制度之外嗎？如果通過修憲把監(jiān)察機關(guān)納入人民代表大會制度，是否同時也應(yīng)該把國家主席和中央軍委納入其中呢？

根據(jù)現(xiàn)行憲法，人民代表大會制度的內(nèi)部關(guān)系大體有兩個層次，一是人大與其他國家機關(guān)的上下關(guān)系；二是除人大以外的其他國家機關(guān)之間的平行關(guān)系（如政府和兩院的關(guān)系、兩院之間的關(guān)系等）。前者涉及人民代表大會制度的基本格局，因此應(yīng)在憲法“總綱”關(guān)于政體的條文中予以規(guī)定，后者在層次上略低一層，且內(nèi)容龐雜，可放在《國家機構(gòu)》一章中展開。

人大與其他國家機關(guān)的上下結(jié)構(gòu)關(guān)系，即人大在上，其他國家機關(guān)在下，根據(jù)憲法“總綱”第3條第3款的規(guī)定，具體表現(xiàn)為行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)“都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”。但根據(jù)憲法“國家機構(gòu)”一章的有關(guān)規(guī)定，有的國家機關(guān)還需要向人大報告工作、接受其質(zhì)詢、人大有權(quán)撤銷其規(guī)范性法律文件，有的國家機關(guān)則沒有這些規(guī)定。也就是說，所有國家機關(guān)雖然“都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，但人大產(chǎn)生這些機關(guān)的方式是不同的，①如國家主席、副主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長由人大“選舉”產(chǎn)生，國務(wù)院總理及其組成人員、中央軍委除主席以外的其他組成人員由人大“決定”產(chǎn)生，詳見憲法第62、67條。這些機關(guān)對人大負責(zé)的方式也有差異，人大對它們的監(jiān)督有強有弱。

人大與其他國家機關(guān)的上下關(guān)系，根據(jù)憲法大致有兩類，一是人大與政府的關(guān)系，二是人大與兩院的關(guān)系。

（一）人大與政府的關(guān)系

人大與政府的關(guān)系是最緊密的一種關(guān)系，表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，憲法明確規(guī)定人大不僅產(chǎn)生政府，政府不僅要對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督，而且要“向人大報告工作”。如憲法第92條規(guī)定：“國務(wù)院對全國人民代表大會負責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作?！钡?10條規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責(zé)并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作。”

其次，憲法明確規(guī)定人大對政府的有關(guān)規(guī)范性法律文件有“撤銷權(quán)”。如憲法第67條規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；第104條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。

再次，憲法明確規(guī)定人大對政府及其有關(guān)部門有“質(zhì)詢權(quán)”。如憲法第73條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)。”

（二）人大與兩院的關(guān)系

法院、檢察院與政府一樣，“都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，但憲法沒有規(guī)定兩院向人大“報告工作”。如憲法第128條規(guī)定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)?！钡?33條規(guī)定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負責(zé)。”規(guī)定兩院對全國人大及其常委會“負責(zé)并報告工作”的是兩院的組織法，如《法院組織法》第17條規(guī)定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作。”《檢察院組織法》第10條規(guī)定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作?！奔磧稍簩θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯皥蟾婀ぷ鳌辈皇菓椃ㄒ?guī)范，而僅僅是法律規(guī)范。

此外，依據(jù)憲法，人大對兩院的有關(guān)法律文件沒有“撤銷權(quán)”，對兩院的有關(guān)人員也沒有“質(zhì)詢權(quán)”。人大對兩院的“質(zhì)詢權(quán)”也是規(guī)定在有關(guān)法律中的，如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第14條規(guī)定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質(zhì)詢案。”“縣級以上的地方各級人民代表大會代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對本級人民政府及其所屬各部門、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案?！奔磧稍簩θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯皥蟾婀ぷ鳌?、接受人大“質(zhì)詢”都是法律授權(quán)，而不是憲法授權(quán)，它是合法的，但是否合憲則令人懷疑。

在法律實施階段，我們應(yīng)尊重立法者的立法，認可其合憲性，但在修改憲法、修改法律、違憲審查等特殊情況下，法律的合憲性問題就應(yīng)該提上議事日程，而法律是否合憲其標準應(yīng)該是憲法的有關(guān)規(guī)則和原則。筆者認為，鑒于“司法獨立”是一個基本的憲法原則，①憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”；第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”而兩院（尤其是法院）對議會“報告工作”、接受“質(zhì)詢”則有損于司法的獨立性，即便是議會，即便是人民代表大會制度下居于上位的議會，也需要對司法獨立表示應(yīng)有的尊敬。因此，憲法規(guī)定政府不僅“由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，而且要向人大“報告工作”、接受“質(zhì)詢”，而對兩院卻只是籠統(tǒng)規(guī)定其“由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，沒有具體規(guī)定對人大“報告工作”、接受“質(zhì)詢”，這種區(qū)別對待是符合憲法基本精神的。有關(guān)組織法等法律忽略行政權(quán)和司法權(quán)的差別，一視同仁地將兩院和政府同等對待，是立法者對憲法精神的誤讀。

二、監(jiān)察委員會、國家主席和中央軍委應(yīng)明確為人民代表大會制度的主體

憲法“總綱”第3條對人大與政府的關(guān)系、人大與兩院的關(guān)系有較為明確的規(guī)定，但回避了人大與國家主席的關(guān)系、人大與中央軍委的關(guān)系。筆者認為，在憲法有關(guān)政體的條文中，應(yīng)增加監(jiān)察委員會這一主體，明確規(guī)定人大與監(jiān)察委員會的關(guān)系，同時還應(yīng)將國家主席、中央軍委納入其中，明確人大與國家主席的關(guān)系、人大與中央軍委的關(guān)系。

（一）將監(jiān)察委員會納入人民代表大會制度

將監(jiān)察委員會納入憲法關(guān)于政體的概括性條文中，是可以的、應(yīng)當(dāng)?shù)?，②?jù)有關(guān)學(xué)者介紹，有77個國家將監(jiān)察專員機構(gòu)納入到憲法規(guī)范中。參見沈躍東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第37-44頁。吏治腐敗是中國幾千年政治體制中的一大頑疾，君主專制政體結(jié)束已經(jīng)一百多年，這一問題始終未能真正解決。因此，設(shè)置高規(guī)格的監(jiān)察機構(gòu)，提高監(jiān)察機關(guān)的地位，強化監(jiān)察權(quán)的獨立性，把原來分散在監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局以及檢察機關(guān)的反貪污賄賂等職能集中在一起，“整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，③中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，新華社2016年11月8日。有利于國家的廉政建設(shè)。過去的行政監(jiān)察主要是對本級政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作，監(jiān)察機關(guān)的人財物由同級政府控制，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)缺乏獨立性，監(jiān)察委員會獨立于政府之后，在一定程度上破解了“同體監(jiān)督”的難題，有利于“深化國家監(jiān)察體制改革的目標”，也有利于深化國家政治體制的改革。①但黨的紀律檢查委員會與政府的監(jiān)察委員會合署辦公，黨政一體，“同體監(jiān)督”的問題并未完全解決，這一模式給人大的監(jiān)督帶來相當(dāng)?shù)睦щy。

監(jiān)察委員會納入國家政體后，它應(yīng)當(dāng)“由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，這應(yīng)該沒有爭議。問題是，它是否需要向人大報告工作、接受其質(zhì)詢？筆者認為，這取決于對監(jiān)察委員會性質(zhì)的理解，即監(jiān)察委員會在性質(zhì)上更像政府還是更像法院、檢察院？

首先，從監(jiān)察委員會的組成來看，它由原來的黨紀部門、政府的監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗局、檢察機關(guān)的查處貪污賄賂和失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門組合，其中有政府的部分屬性，也有檢察機關(guān)的部分屬性。政府屬性是行政性，檢察機關(guān)上述職能的屬性是刑事司法性——它更接近公安機關(guān)的性質(zhì)。也就是說，監(jiān)察委員會的某些部門在性質(zhì)上近似政府機關(guān)，某些部門近似檢察機關(guān)，但這些接近檢察機關(guān)的部門接近的也是檢察院的刑事司法職能，而不是批捕、公訴等檢察職能（這些才是真正的檢察權(quán)）。這些刑事司法性質(zhì)的部門與政府內(nèi)部的公安機關(guān)以及香港的廉政公署相似，其偵破案件的工作有一定的司法性、案件性，但與訴訟沒有直接關(guān)系，起訴權(quán)仍然屬于檢察院。

其次，從監(jiān)察委員會行使的職權(quán)來看，其擁有的是監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。監(jiān)督權(quán)包括被動地受理舉報與主動地組織檢查，如進行作風(fēng)檢查，對公職人員進行廉潔教育，對社會公眾做法律教育宣傳工作，等等，這些工作基本上都是政府性質(zhì)的。處置權(quán)包括兩類，一是對涉嫌刑事犯的案件“移送”檢察機關(guān)，二是警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等，這些基本上也都屬于行政處分的性質(zhì)。而其中的“調(diào)查權(quán)是基本職權(quán)，具體還要分一般調(diào)查和特殊調(diào)查。特殊調(diào)查，就是刑事偵查?！薄翱垩?、搜查、留置這些措施，也是立案偵查后才能采取的行動。所以說，偵查權(quán)是監(jiān)察委員會履行調(diào)查職責(zé)的重要權(quán)能?！雹?016年12月澎湃新聞專訪湘潭大學(xué)法學(xué)教授吳建雄時，吳教授的觀點?！度珖s有5萬檢察官轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，檢察院有補充偵查權(quán)》，110法律咨詢網(wǎng)2017-01-05。偵查權(quán)本應(yīng)屬于警察系統(tǒng)，即使對特定人員（公職人員）的偵查權(quán)劃歸給檢察院，在權(quán)力屬性上它也仍然屬于行政性質(zhì)。③吳建雄教授指出，“查處職務(wù)犯罪并不是檢察院與生俱來的職能。1978年，我國檢察機關(guān)恢復(fù)重建，最高人民檢察院設(shè)立了經(jīng)濟檢察廳，地方檢察院陸續(xù)設(shè)置經(jīng)濟檢察處或經(jīng)濟檢察科，這個機構(gòu)就是反貪局的前身。當(dāng)時，它的主要任務(wù)是打擊經(jīng)濟犯罪，其中涉及到貪污賄賂、投機倒把、偷稅漏稅、假冒偽劣等等。直到1988年，全國人大常委會通過了《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》，首次在單行刑法中將貪污賄賂犯罪規(guī)定為一類犯罪。最高檢根據(jù)中央關(guān)于反腐敗的精神，把打擊貪污賄賂犯罪列為工作重點，經(jīng)濟檢察廳也因此更名為貪污賄賂檢察廳。此后，廣東作為試點成立全國第一個反貪局，檢察院才逐步把查處職務(wù)犯罪作為一項工作重點。隨著反腐敗斗爭的推進，刑事訴訟法的修改，明確貪污賄賂、瀆職等國家工作人員職務(wù)犯罪由檢察院管轄，偷稅漏稅、假冒偽劣等其他經(jīng)濟犯罪劃歸公安管轄。由此，職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為檢察權(quán)派生的權(quán)力?！彼J為現(xiàn)在把偵查權(quán)劃給監(jiān)察委員會具有一定的合理性，“偵查權(quán)的配置與檢察權(quán)設(shè)置的初衷存在緊張關(guān)系，因為偵查起訴同體不符合刑事訴訟的現(xiàn)代法治精神，有悖于偵、訴、審相互制約的憲法原則?！痹斠姟度珖s有5萬檢察官轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，檢察院有補充偵查權(quán)》，110法律咨詢網(wǎng)2017-01-05，最后訪問日期：2017年10月3日。如在調(diào)查中采取的訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，在性質(zhì)上都類似于公安機關(guān)的職權(quán)。

再次，從監(jiān)察委員會的內(nèi)部體制來看，它實行的是雙向負責(zé)，全國人大常委會在三省市設(shè)立監(jiān)察委員會的《決定》中指出，“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。”但以上級領(lǐng)導(dǎo)為主，《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議公報》要求“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，說明監(jiān)察委員會內(nèi)部的上下級之間是較為緊密的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而非相對松散的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系?？梢姡O(jiān)察委員會的獨立性是有限的，主要是針對外部（獨立于政府），而內(nèi)部應(yīng)當(dāng)是垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，其獨立性明顯不同于法院（法院內(nèi)部上下級之間也應(yīng)具有獨立性），這種內(nèi)部上下級之間的服從關(guān)系不僅比檢察院強，還可能比政府都強，而接近于軍事機關(guān)。因此，從總體上看，監(jiān)察機關(guān)的行政性多于司法性，是行政權(quán)中具有部分司法權(quán)特點的權(quán)力，“國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)定位為執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，而非司法機關(guān)。”①馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。

既然監(jiān)察委員會在性質(zhì)上更接近政府而不是檢察院，更不是法院，因此，監(jiān)察委員會應(yīng)該和行政機關(guān)一樣，不僅“由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”，而且要向人大“報告工作”，接受其質(zhì)詢，人大對監(jiān)察委員會的有關(guān)法律文件也應(yīng)有“撤銷權(quán)”。在香港，權(quán)力極大的廉政公署也要受立法會監(jiān)督，受其制約，“廉政專員及處長級人員須出席立法會會議，就廉署的政策大綱及申請撥款事宜回答議員的提問，……就議員關(guān)注的問題做出解釋。此外，根據(jù)《廉政公署條例》第17條，廉署須通過行政長官向立法會呈交年報，交待廉署過去一年的工作?！雹诔叹懊瘢骸断愀哿稹?，中國書籍出版社2000年版，第40頁。許多國家的監(jiān)察專員雖然具有“很強的獨立性，但也受到議會不同程度的監(jiān)督”，“監(jiān)督的方式主要有：對監(jiān)察專員任職資格的監(jiān)督；監(jiān)察專員向議會提交工作報告。”向議會提交的工作報告包括“年度報告和特別報告”，這些報告“不僅提交給議會，而且向公眾開放?！雹凵蜍S東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第111、112頁。

但是，監(jiān)察委員會“由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”應(yīng)規(guī)定在憲法“總綱”有關(guān)政體的條文中，而向人大“報告工作”，接受其質(zhì)詢，人大對監(jiān)察委員會的有關(guān)法律文件有“撤銷權(quán)”等，還是規(guī)定在其后的“國家機構(gòu)”一章中較為合適（雖然其中“報告工作”是人大最基本的監(jiān)督形式）。因為前者原則，后者具體，同時也符合我國憲法文本長期以來形成的格局。

（二）將國家主席納入人民代表大會制度

根據(jù)1982年憲法，國家主席是虛權(quán)元首，但也是由人民代表大會產(chǎn)生的，憲法第62條第4項和第79條都規(guī)定國家主席、副主席由全國人大選舉；第63條規(guī)定全國人大有權(quán)罷免國家主席、副主席。雖然憲法沒有明確規(guī)定國家主席“對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督”，但從人大有對國家主席的“罷免權(quán)”中可以推論出人大對國家主席也有“監(jiān)督權(quán)”，因為監(jiān)督是罷免的前提，沒有監(jiān)督就進行罷免是不合常理的。如果通過修憲將國家主席實權(quán)化，④2004年的憲法修正案增加了國家主席“進行國事活動”的權(quán)力，已經(jīng)賦予國家主席部分外交實權(quán)。那國家主席就不僅應(yīng)該“對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督”，而且要向它“報告工作”，接受其質(zhì)詢。因為實權(quán)元首位高權(quán)重，不能脫離人大的監(jiān)督和制約。即便國家主席是虛權(quán)的，也需要“對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督”，“向人大報告工作”，以防止虛權(quán)演變?yōu)閷崣?quán)，但在監(jiān)督的形式上不一定接受質(zhì)詢。⑤是否向人大報告工作、接受質(zhì)詢，由“國家機構(gòu)”的有關(guān)章節(jié)規(guī)定。

國家主席作為國家元首不論是虛權(quán)還是實權(quán)，都應(yīng)排在“一府兩院兩委”之前，這應(yīng)該沒有問題。但國家主席不能排在人大之前或之上或與之平行，如果那樣的話就不是健全和完善人民代表大會制度，而是改變或廢棄人民代表大會制度，也就談不上“對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督”了。

（三）將中央軍事委員會納入人民代表大會制度

1982年憲法首次在“國家機構(gòu)”一章中設(shè)置了“中央軍事委員會”（第4節(jié)），第62條規(guī)定全國人大有權(quán)“選舉中央軍事委員會主席；根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；”第67條第6項規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第10項規(guī)定“在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選”；第94條規(guī)定“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)?！?/p>

依據(jù)憲法的上述規(guī)范，中央軍委也是由人大產(chǎn)生（第62條、第67條第10項），對人大負責(zé)（第94條），受人大監(jiān)督（第67條第6項）的，因此也應(yīng)列入憲法“總綱”關(guān)于政體的概括性表述。問題是怎么列入？如果將“國家行政機關(guān)、軍事機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)”并列是不太合適的，因為其中的“軍事機關(guān)”顯然不僅僅是“中央軍事委員會”，而是還包括中央軍事委員會以下的大量軍事機關(guān)，①根據(jù)中央軍委2016年1月1日印發(fā)并實施的《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊改革的意見》，軍委機關(guān)由原來的總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等4個總部，改為7個部（廳）、3個委員會、5個直屬機構(gòu)共15個職能部門，即：軍委辦公廳、軍委聯(lián)合參謀部、軍委政治工作部、軍委后勤保障部、軍委裝備發(fā)展部、軍委訓(xùn)練管理部、軍委國防動員部、軍委紀委、軍委政法委、軍委科技委、軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室、軍委改革和編制辦公室、軍委國際軍事合作辦公室、軍委審計署、軍委機關(guān)事務(wù)管理總局。筆者認為，國家軍事體制如此重大的變革，應(yīng)屬于全國人大或其常委會的重大問題決定權(quán)之范疇，而不宜由中央軍委自行決定。它們并非與地方各級人大相對應(yīng)，不存在對地方人大負責(zé)，受地方人大監(jiān)督的問題，這是軍事機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的差別，即在軍事機關(guān)體系中，只有中央軍委受制于最高權(quán)力機關(guān)，中央軍委以下的軍事機關(guān)與人大則沒有直接關(guān)系，其體制自成系統(tǒng)，其成員的任免主要受制于其軍事機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如果規(guī)定成“國家行政機關(guān)、中央軍事委員會、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)”呢？這也不太妥當(dāng)，因為其中的“行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)”均包括從中央到地方的各自體系，其中的“人民代表大會”也是指與之相對應(yīng)的各級人大，而中央軍委只是由“全國人民代表大會”產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。那么維持現(xiàn)行憲法的格局，即在政體條文中只規(guī)定“行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)”，再增加一個“監(jiān)察機關(guān)”，將中央軍委仍然放在“國家機構(gòu)”中，是否合適呢？這顯然也不妥當(dāng)，因為“總綱”中的這一條是關(guān)于國家政體的概括性表述，軍事機關(guān)不能缺位。②除非中央軍委成為一個虛設(shè)機構(gòu)，否則軍事權(quán)應(yīng)主要放在國防部。為此筆者建議在這一條中增加一款，專門對“中央軍事委員會”做出規(guī)定。

關(guān)于人大與中央軍委的關(guān)系，依據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，中央軍委主席對人大只是“負責(zé)”，受其“監(jiān)督”，③憲法第94條規(guī)定：“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)?！钡?7條第6項規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。沒有規(guī)定向人大“報告工作”。在法律層面上，也沒有哪部法律規(guī)定軍委主席應(yīng)向全國人大報告工作、人大對中央軍委的有關(guān)法律文件有“撤銷權(quán)”、④《立法法》規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章等規(guī)范性法律文件的備案審查制度，但沒有涉及軍事法規(guī)。十八屆四中全會《決定》提出：“嚴格規(guī)范軍事法規(guī)制度的制定權(quán)限和程序，將所有軍事規(guī)范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強軍事法規(guī)制度科學(xué)性、針對性、適用性。”這是黨中央文件中首次提出把軍事領(lǐng)域法規(guī)制度納入審查范圍。參見張建田：《將軍事規(guī)范性文件納入審查范圍 》，載《解放軍報》2014年12月16日。對中央軍委相關(guān)人員有“質(zhì)詢權(quán)”。那么，在啟動修憲機制時，是否需要增加中央軍委對全國人大及其常委會“報告工作”的規(guī)定？人大對中央軍委的有關(guān)法律文件是否應(yīng)該有“撤銷權(quán)”？對中央軍委相關(guān)人員是否應(yīng)該有“質(zhì)詢權(quán)”？筆者認為，這也取決于對中央軍委性質(zhì)的判斷，即中央軍委在性質(zhì)上更像政府還是更像兩院？顯然軍事機關(guān)與行政機關(guān)較為類似，許多國家的軍事權(quán)基本上都隸屬于行政權(quán)（如政府內(nèi)部的國防部），而與司法權(quán)相距甚遠；各國憲法基本都確認了“司法獨立”的原則，但幾乎沒有哪個國家確認“軍事獨立”的原則。因此，現(xiàn)行憲法僅僅在第三章“國家機構(gòu)”的有關(guān)條文中規(guī)定中央軍委“由人大產(chǎn)生”“對人大負責(zé)”“受人大監(jiān)督”是不夠的，還應(yīng)將其納入第一章“總綱”有關(guān)政體的規(guī)范中。

三、關(guān)于監(jiān)察委員會等政體條文在憲法“總綱”中總體調(diào)整修改的建議

現(xiàn)行憲法“總綱”的第1、2、3條交織規(guī)定了我國的國體和政體，其第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！钡?款規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！钡?條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！惫P者認為這些條款都是關(guān)于我國國體的規(guī)定。

“總綱”第2條第2款規(guī)定了我國的政體：“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡?條對政體做了進一步的規(guī)范，其第1款規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！钡?款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督?！钡?款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。”

筆者認為，國體與政體應(yīng)分別用專門條文加以規(guī)定。

（一）“總綱”第1條專門規(guī)定國體

即將現(xiàn)行憲法的第1條和第2條第1款合并為一條，第2條第1款的規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”實際上屬于國體的范疇——人民在國家中的地位以及國家權(quán)力的所有權(quán)問題，應(yīng)統(tǒng)一放在第1條中，使第1條集中規(guī)定國體問題。

（二）“總綱”第2條專門規(guī)定政體

現(xiàn)行憲法關(guān)于政體的規(guī)定散見于第2、3條的有關(guān)款項中，建議將其集中規(guī)定在一個條文中，作為“總綱”的第2條，具體包括7款。

第1款：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！奔幢Ａ衄F(xiàn)行憲法第3條第1款的規(guī)定。

第2款：“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。”即保留現(xiàn)行憲法第2條第2款、第3條第2款的規(guī)定，并將這兩款合并為一款。

合并是因為它們規(guī)定的都是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會與人民的關(guān)系，屬于政體第一層次的內(nèi)容。但該款應(yīng)作為該條第1款還是第2款，還可以討論，將其作為第1款，與第1條規(guī)定的國體有較為順暢的連接，在國體確定了國家權(quán)力的所有權(quán)（屬于人民）之后，緊接著確定國家權(quán)力的使用權(quán)（屬于人大），也較為符合我國政體以人大為中心的格局；放在第2款，將國家機構(gòu)的基本原則放在其前面，之后再依次對各國家機關(guān)加以規(guī)定，在邏輯上似乎更站得住，表明人大作為國家政體的一部分，也受“民主集中制”這一基本原則的約束。

第3款：“國家主席由全國人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。”這是新增加的一款。鑒于國家主席在我國政體中不可或缺的重要地位，應(yīng)將其納入“總綱”有關(guān)政體的條文中，并明確其與全國人民代表大會的關(guān)系。

第4款：“國家行政機關(guān)由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！边@里將第3條第3款規(guī)定的“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)”分為兩款規(guī)定，行政機關(guān)單獨列為一款，審判機關(guān)、檢察機關(guān)另列一款。

第5款：“中央軍事委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！边@也是新增加的一款，雖然中央軍事委員會在性質(zhì)上也可歸類于行政機關(guān)，但并非所有軍事機關(guān)而是只有中央軍事委員會才受制于人大，因此很難并入第4款，而是需要單列一款。

第6款：“國家審判機關(guān)、檢察機關(guān)由同級人民代表大會產(chǎn)生?！辫b于“司法獨立”之原則，國家審判機關(guān)、檢察機關(guān)不宜向人大“報告工作”（也不必接受其質(zhì)詢）；既然不向人大“報告工作”，那么“對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督”也就沒有意義，因此可以略去。至于對法官、檢察官個人違法犯罪行為的追究，不涉及國家政體問題，可以通過彈劾制度等途徑加以解決。

第7款：“國家監(jiān)察機關(guān)由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！彪m然監(jiān)察機關(guān)在性質(zhì)上可歸類于行政機關(guān)，如二者都有自上而下的一套體制，都與“同級”人大發(fā)生關(guān)系（不同于國家主席和中央軍事委員會）；它們的這一套自上而下的體制都是高度集權(quán)的（不同于法院、檢察院）；它們不僅由“同級”人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，而且都應(yīng)向它“報告工作”，本可以將二者規(guī)定在同一款中，但考慮到監(jiān)察機關(guān)在地位上不宜放在司法機關(guān)之前，因此還是單列一款，放在法院、檢察院之后，較為妥當(dāng)。

至于中央軍委為何放在國務(wù)院之后、兩院之前？這是因為《國家機構(gòu)》一章中的前四節(jié)都是中央機關(guān)（分別為全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會），后二節(jié)或是地方機關(guān)，如第六節(jié)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，或是從中央到地方的整個機關(guān)體系，如第七節(jié)人民法院和人民檢察院。如果要新增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，只規(guī)定中央的“監(jiān)察委員會”，則應(yīng)放在第四節(jié)《中央軍事委員會》之后，將地方各級監(jiān)察委員會的內(nèi)容并入第六節(jié)，該節(jié)名稱改為《地方各級人民代表大會、地方各級人民政府和地方各級人民監(jiān)察委員會》；如果新增加的“監(jiān)察委員會”一節(jié)，不僅規(guī)定中央的“監(jiān)察委員會”，而且規(guī)定地方各級的監(jiān)察委員會（像兩院那樣），則應(yīng)該放在最后一節(jié)。

（三）現(xiàn)行憲法“總綱”第2、3條其他內(nèi)容的安排

現(xiàn)行憲法“總綱”第2條第2款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這是“社會民主”問題，建議放在“總綱”有關(guān)國家政治制度的條文之后。

現(xiàn)行憲法“總綱”第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@屬于國家結(jié)構(gòu)形式所調(diào)整的縱向權(quán)力關(guān)系，應(yīng)排在規(guī)定國家政權(quán)組織形式（橫向權(quán)力關(guān)系）的條款之后。建議用第3條專門規(guī)定國家結(jié)構(gòu)形式，該款應(yīng)作為該條的第幾款，與現(xiàn)行憲法第4條的4款如何銜接，還有待進一步的研究。

The Establishment of Supervision Committee and Improvements of NPC System and Constitution

Ma Ling

The establishment of supervision committee concerning about the interior adjustment of NPC system，is a crucial step of China’s political reform. It needs a great improvement of the Constitution and NPC system. This article suggests authorizing the supervision committee as a principal part of the NPC system，and clarifying its relationship with the NPC. Also，the President and Central Military Commission should be confirmed as subjects of the NPC system，and their relationship with each other should be clearly defined. In addition to the clear stipulation that the supervision committee is derived from，accountable to，and supervised by the people’s congress of the same level，there should be adjustments and amendments of articles relating to China’s regime in the general principles of the Constitution.

Supervision Committee；NPC；General Principles of Constitution；Regime；Amendment of Constitution

D911

A

2095-7076(2017)04-0020-08

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.003

* 中國社會科學(xué)院大學(xué)教授。

本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“國家監(jiān)察委員會體制與機制研究”（項目編號：17BFX002）、北京政治文明建設(shè)研究基地課題“國家監(jiān)察委員會體制研究”（項目編號：17zzwm006）的部分研究成果，中國青年政治學(xué)院學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才科研支持計劃資助項目。

（責(zé)任編輯：上官丕亮）