網(wǎng)約車管理細(xì)則的合法性及法律救濟(jì)

徐 昕

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網(wǎng)約車管理細(xì)則的合法性及法律救濟(jì)

徐 昕

網(wǎng)約車的發(fā)展，便捷了民眾出行，提高了社會(huì)效率，形成諸多積極影響。但北京、上海、天津等地出臺(tái)的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則存在不少問題，它們對(duì)人、車和價(jià)格都進(jìn)行了極為嚴(yán)苛的管制，卻忽視了市場和技術(shù)手段的內(nèi)在規(guī)律。某些規(guī)定明顯違反《憲法》，違反《行政許可法》等上位法。應(yīng)采取個(gè)案救濟(jì)、立法的合法性審查等方式進(jìn)一步完善網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則。

網(wǎng)約車； 地方管理細(xì)則； 合法性； 法律救濟(jì)

網(wǎng)約車是隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，在民眾對(duì)出租車需求增大，而傳統(tǒng)出租車數(shù)量少、限制多、服務(wù)水平低的背景下逐步發(fā)展起來的。網(wǎng)約車的發(fā)展給社會(huì)帶來了明顯的積極作用，例如，便捷了民眾的出行，打車更方便更便宜；提供了工作崗位，一部分人獲得收入；基于共享提高了私家車的使用率，即提高了社會(huì)效率；引入競爭，促使傳統(tǒng)出租車行業(yè)及其管理開始轉(zhuǎn)型等。與此同時(shí)，政府對(duì)網(wǎng)約車的管理日益強(qiáng)化。2016年7月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通部等七部委頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，隨后各地方政府也紛紛出臺(tái)網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則。但北京、天津、上海、深圳等地的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則存在不少問題，漠視市場和技術(shù)手段，對(duì)人、車和價(jià)格都進(jìn)行了極為嚴(yán)苛的管制，違法創(chuàng)設(shè)行政許可。這些細(xì)則有不少條款明顯違反《憲法》，違反《行政許可法》等上位法，違反行政法基本原則，違反基本的立法原則。

一、網(wǎng)約車管理及其合法性的文獻(xiàn)綜述

網(wǎng)約車一經(jīng)出現(xiàn)，便出現(xiàn)了是否合法、如何監(jiān)管的爭論。特別是2015年7月《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后，學(xué)界紛紛對(duì)網(wǎng)約車合法化的利弊、對(duì)網(wǎng)約車如何監(jiān)管、網(wǎng)約車準(zhǔn)入條件以及網(wǎng)約車相關(guān)立法等問題展開探討。

網(wǎng)約車給社會(huì)帶來諸多利好，如改善了“黑車市場”，規(guī)范了出租車行業(yè)，拓寬了市場，提高了社會(huì)效率，創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)等。毛壽龍?zhí)岢?，網(wǎng)約車的合法化能夠讓私家車真正參與到出租車市場，不僅激活了閑置的私家車資源，還使“黑車市場”得以治理，也體現(xiàn)了政府公共決策過程中治理結(jié)構(gòu)的變化*毛壽龍：《網(wǎng)約車合法化能否根治“黑車”亂象》，《人民論壇》2016年第9期。。王靜強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是網(wǎng)約車對(duì)市場帶來的新變化體現(xiàn)在占領(lǐng)中低端市場，二是創(chuàng)造了可觀的就業(yè)機(jī)會(huì)*王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，《行政法學(xué)研究》2016年第2期。。李劍則認(rèn)為，網(wǎng)約車的發(fā)展能減少小汽車的銷售量，對(duì)治理交通擁堵的緩解有積極作用*李劍：《網(wǎng)約車新政是把“雙刃劍”》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第11期。。

網(wǎng)約車合法化也會(huì)帶來一些問題，如消費(fèi)者個(gè)人信息的泄漏、傳統(tǒng)出租車行業(yè)與網(wǎng)約車新行業(yè)之間的沖突等問題。金自寧提出，網(wǎng)約車因應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)主要為個(gè)人信息安全的風(fēng)險(xiǎn)問題。網(wǎng)約車的使用必然需要個(gè)人信息的輸入，如手機(jī)號(hào)、所在位置，促使平臺(tái)與用戶達(dá)成交易，但同時(shí)也可能導(dǎo)致用戶信息的泄漏，現(xiàn)實(shí)中就有女用戶受到司機(jī)騷擾的案例。他還提出網(wǎng)約車的出現(xiàn)使傳統(tǒng)出租車受到新的競爭者挑戰(zhàn)的問題*金自寧：《直面我國網(wǎng)絡(luò)約租車的合法性問題》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第4期。。王靜認(rèn)為，網(wǎng)約車的出現(xiàn)帶來的弊端有使新老業(yè)態(tài)沖突加劇，同時(shí)網(wǎng)約車本身的問題增多，如網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)車輛和司機(jī)的審查不嚴(yán)，造成接入的車輛良莠不齊，司機(jī)的犯罪記錄、違章記錄沒有查實(shí)，為日后埋下隱患，以及用戶投訴渠道不完善等*王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，《行政法學(xué)研究》2016年第2期。。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)約車沒有使新老業(yè)態(tài)矛盾加劇，并沒有使傳統(tǒng)出租車行業(yè)受到大的沖擊，反而繞道解決了傳統(tǒng)出租車行業(yè)固有的問題。

網(wǎng)約車是否需要監(jiān)管，應(yīng)該如何監(jiān)管，具體管什么，市場和政府應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)，也是學(xué)者們研究的問題。金自寧從限制政府干預(yù)、增強(qiáng)市場監(jiān)管的角度對(duì)網(wǎng)約車如何監(jiān)管提出四點(diǎn)建議：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，政府不用干預(yù)；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，政府應(yīng)當(dāng)尊重市場在資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用自律優(yōu)先的合作治理；對(duì)于能夠用事后監(jiān)督的規(guī)制方式完成的，不采用行政許可制*金自寧：《直面我國網(wǎng)絡(luò)約租車的合法性問題》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第4期。。不少學(xué)者贊成從市場為中心的監(jiān)管模式出發(fā)，認(rèn)為要把政府為中心的監(jiān)管模式改成市場為中心，真正引入競爭機(jī)制，形成主要靠市場解決出租車服務(wù)供應(yīng)的機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)解決價(jià)格和數(shù)量問題。而王靜從行政法的基本原則出發(fā)，提出要遵循行政法的基本原則，首先是職權(quán)法定原則，其次是比例原則*王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，《行政法學(xué)研究》2016年第2期。。何霞從政府如何監(jiān)管、強(qiáng)化責(zé)任的角度提出五點(diǎn)建議：第一，地方應(yīng)從推動(dòng)網(wǎng)約車創(chuàng)新發(fā)展、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益出發(fā)，制定當(dāng)?shù)氐墓芾砑?xì)則，規(guī)范市場監(jiān)管；第二，根據(jù)網(wǎng)約車與出租車不同的特點(diǎn)分類監(jiān)管；第三，從保護(hù)個(gè)人用戶的角度，細(xì)化網(wǎng)約車平臺(tái)責(zé)任、投訴理賠、個(gè)人信息保護(hù)等條款；第四，建立行業(yè)協(xié)會(huì)；第五，加大平臺(tái)責(zé)任*何霞：《各地落實(shí)“網(wǎng)絡(luò)約租車暫行辦法”還需“因地制宜”》，《通信世界》2016年第23期。。

國務(wù)院《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、交通部等七部委《暫行辦法》出臺(tái)后，北京、天津、上海等地方紛紛制訂網(wǎng)約車地方實(shí)施細(xì)則。但這些行政法規(guī)和規(guī)章存在諸多問題，尤其是對(duì)人、車輛、價(jià)格等限制，引發(fā)了學(xué)界的爭議和社會(huì)普遍的質(zhì)疑。李劍提出，新政的落實(shí)與出臺(tái)使“本地戶籍+本地車輛”模式運(yùn)營，可能會(huì)出現(xiàn)本地有運(yùn)營資格的駕駛員將車輛轉(zhuǎn)租給外地駕駛員的情況，導(dǎo)致監(jiān)管與網(wǎng)約車經(jīng)營關(guān)系的惡化*李劍：《網(wǎng)約車新政是把“雙刃劍”》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第11期。。黃貴耕指出網(wǎng)約車采取限戶籍、限車牌、限車長、限排量及限車齡的方式存在諸多弊端：第一，不符合中央提出的問題導(dǎo)向原則；第二，違背“為民便民”的理念；第三，偏離全面依法治國，實(shí)現(xiàn)“良法善治”的目標(biāo)；第四，違反市場規(guī)律；第五，違反節(jié)能減排及低碳環(huán)保的要求*黃貴耕：《網(wǎng)約車“五限”細(xì)則或致打車更難》，《法人》2016年第11期。。顧大松提出，《暫行辦法》在管理辦法、手段等方面還是走出租車管理模式的老路，對(duì)網(wǎng)約車的各種限制，體現(xiàn)政府對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展無異于是“絞殺”*顧大松：《網(wǎng)約車改革低速而行》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2016年8月28日第7版。。也有學(xué)者指出，出于安全的考慮，對(duì)車齡、駕駛員有無犯罪記錄和違章記錄等審查有一定的合理性，但對(duì)戶籍、排量、車型等限制不合理，甚至是違法的。沈巋認(rèn)為，各地目前出臺(tái)的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則與五項(xiàng)法律原則相沖突：有關(guān)戶籍的規(guī)定有違市場統(tǒng)一原則；對(duì)車型的限制違反了公平和市場自主原則；規(guī)章制定缺乏公眾參與，違反了立法民主原則；違反了比例原則*沈巋：《網(wǎng)約車新規(guī)涉嫌五大違法》，http://www.360doc.com/content/16/1024/09/9771186_600900646.shtml，訪問時(shí)間：2016年11月14日。。本文在承認(rèn)網(wǎng)約車管理必要性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)利用市場和技術(shù)手段對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行管理，進(jìn)而分析網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的合法性，最終提出法律救濟(jì)的管道。

二、網(wǎng)約車管理應(yīng)充分利用市場和技術(shù)手段

對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行管制，當(dāng)然有必要。例如，網(wǎng)約車的出現(xiàn)引發(fā)了市場不公平競爭的問題。網(wǎng)約車出現(xiàn)之初，各平臺(tái)之間存在極為明顯的惡意競爭，競爭的結(jié)果是滴滴合并了快的、并購了優(yōu)步。如今，網(wǎng)約車市場基本為滴滴所壟斷。消費(fèi)者明顯感覺到滴滴打車的價(jià)格大大提高了。因此，網(wǎng)約車既需要反不正當(dāng)競爭的管制，也需要反壟斷的管制。應(yīng)該禁止以搞垮競爭對(duì)手為目的而不合理地降低價(jià)格，杭州的網(wǎng)約車管理細(xì)則就規(guī)定了反不正當(dāng)競爭的條款，但規(guī)定出臺(tái)太晚，當(dāng)初的不正當(dāng)競爭已經(jīng)迫使其他對(duì)手退出了市場。如今，最需要反壟斷方面的管制，因?yàn)榈蔚我患要?dú)大，壟斷了網(wǎng)約車市場，乘車費(fèi)用上升、平臺(tái)對(duì)滴滴司機(jī)的提成率提高等問題開始突出。

盡管需要管制，但并不需要過度的管制。從各地出臺(tái)的網(wǎng)約車管理細(xì)則來看，地方政府明顯管得太多，手伸得太長，完全成了插入市場和諧買賣雙方之間的“第三者”。地方政府之所以要管制網(wǎng)約車，是因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為網(wǎng)約車有很多問題。但所謂的網(wǎng)約車存在的問題，絕大多數(shù)其實(shí)是假想的問題，是完全可以通過平臺(tái)，利用市場和技術(shù)手段加以解決的。具體來說，地方政府認(rèn)為網(wǎng)約車主要存在三大問題：一是影響到傳統(tǒng)出租車行業(yè)，二是導(dǎo)致城市交通負(fù)荷加大，三是安全問題。

第一，是否影響到傳統(tǒng)的出租車行業(yè)。以杭州市網(wǎng)約車為例，2015年6月，僅滴滴快的一家打車平臺(tái)，實(shí)際運(yùn)營次數(shù)就達(dá)5837498次，為同月出租車總運(yùn)營次數(shù)的75.4%。同時(shí)杭州市出租車實(shí)載率為65.8%，月總運(yùn)營次數(shù)達(dá)7742850次，同比下降2.8%。也就是說，網(wǎng)約車以傳統(tǒng)出租車行業(yè)實(shí)載率下降2.8%為代價(jià)，滿足了580萬次以上的出行需求*藍(lán)蔚青：《分享經(jīng)濟(jì)及其治理——以杭州網(wǎng)約車為例》，http://www.unirule.org.cn/index.php?c=article&id=4344，訪問時(shí)間：2016年11月14日。。由此可見，網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的影響不大。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，既開發(fā)了低端市場，促使很多以前不坐出租車的人開始選擇網(wǎng)約車，也開發(fā)了高端的專車市場。不同的細(xì)分市場決定了網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的影響不大。數(shù)據(jù)及分析表明，網(wǎng)約車與出租車之間并沒有太大的競爭，各自服務(wù)于不同的細(xì)分市場，交叉市場并不大。而且，即使影響到出租車市場，也是正常的影響，合理的競爭。所以，網(wǎng)約車影響傳統(tǒng)出租車行業(yè)是個(gè)假問題。

第二，是否會(huì)導(dǎo)致城市交通負(fù)荷加大。目前，大城市對(duì)機(jī)動(dòng)車數(shù)量的控制已采取買車搖號(hào)、上路限號(hào)等有爭議的方法，地方細(xì)則又規(guī)定網(wǎng)約車司機(jī)必須本地戶籍、必須本地車牌，更是具有就業(yè)歧視性質(zhì)的違法手段。網(wǎng)約車是對(duì)現(xiàn)有私家車的充分利用，沒有增加車輛總量，一個(gè)城市的私家車保有量是相對(duì)固定的，以限人、限車的方式限制私家車輛進(jìn)入網(wǎng)約車市場，并不能減輕市政交通負(fù)荷，反而使得一些短距離出行的人不得不開車，結(jié)果適得其反。交通出行是剛性需求，不會(huì)因?yàn)橄拗栖囕v供給而減少。只有充分發(fā)揮市場和技術(shù)手段，讓買賣雙方自由選擇，鼓勵(lì)司機(jī)分享私家車，鼓勵(lì)乘客拼車、搭乘順風(fēng)車，更多地實(shí)現(xiàn)共享，利用大數(shù)據(jù)，更精確、更合理地規(guī)劃路線，提高出行效率，才更有利于減輕市政交通壓力。因此，對(duì)市政交通負(fù)荷的考量也是一個(gè)假想的問題。

第三，安全問題很重要，也是公眾最擔(dān)心的問題。安全問題需要進(jìn)行實(shí)證研究，即網(wǎng)約車的安全性是否比出租車更低？是否有任何數(shù)據(jù)顯示網(wǎng)約車更不安全？作為消費(fèi)者，如果深夜到達(dá)外地機(jī)場、高鐵站，會(huì)怎樣打車？這最直接考驗(yàn)安全性，因?yàn)榇藭r(shí)消費(fèi)者最關(guān)心的是安全問題。據(jù)筆者個(gè)人觀察和判斷，大多數(shù)消費(fèi)者會(huì)選擇網(wǎng)約車，因?yàn)榫W(wǎng)約車全程留下各種痕跡，從叫車、聯(lián)系、上車、路線、到達(dá)、評(píng)價(jià)有全程記錄，而傾向于認(rèn)為打出租車特別是車站拉客的出租車更不安全。

從司機(jī)的角度來說，相較于準(zhǔn)入之前的司機(jī)資質(zhì)審查，準(zhǔn)入后司機(jī)的駕駛行為審查則更為重要。對(duì)車輛，應(yīng)對(duì)車輛報(bào)廢規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。而要求司機(jī)必須有本地戶籍，車輛牌照須屬本地，以及控制車的型號(hào)、排量、車軸距等，解決不了安全問題。這種管制實(shí)際上只是數(shù)量管制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)格管制，事實(shí)上已經(jīng)導(dǎo)致價(jià)格上升。

網(wǎng)約車平臺(tái)擁有大數(shù)據(jù)，一部車何時(shí)接單，接了誰的單，何時(shí)出發(fā)，路線如何，何時(shí)到達(dá)，雙方彼此如何評(píng)價(jià)，管理平臺(tái)及客戶端上一目了然。乘客上車之后，還可以將位置和路線分享到微信等平臺(tái)，其好友可以知道乘客的位置、路線。通過技術(shù)和市場手段，可以實(shí)現(xiàn)安全保障。打車平臺(tái)產(chǎn)生之初，優(yōu)步較滴滴方便、便宜、等待時(shí)間短，但滴滴并購優(yōu)步之后，優(yōu)步失去了價(jià)格優(yōu)勢(shì)，管理也開始變得槽糕*有一次司機(jī)沒有來接筆者，優(yōu)步卻扣費(fèi)，而且退款不能退回付款賬戶，只能進(jìn)入優(yōu)步帳戶，下次才可以使用，但到現(xiàn)在兩個(gè)多月筆者都沒有用。。如今的狀況是，打車難了，費(fèi)用高了。網(wǎng)約車地方細(xì)則實(shí)施后，這些問題將進(jìn)一步加劇。

簡言之，網(wǎng)約車的管制應(yīng)以平臺(tái)管理為主，地方政府盡可能不要介入，更不應(yīng)隨意設(shè)置行政許可。平臺(tái)公司在維護(hù)平臺(tái)秩序、保持公司信譽(yù)方面，具有比地方政府更強(qiáng)的積極性，更多的管理經(jīng)驗(yàn)，尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，平臺(tái)公司可以實(shí)現(xiàn)用技術(shù)手段保障平臺(tái)的運(yùn)營管理。充分利用技術(shù)和市場手段，可以解決網(wǎng)約車管理的絕大多數(shù)問題。淘寶形成了一套較為有效的管理規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)，如消費(fèi)者評(píng)價(jià)本身便足以形成對(duì)商家的制約。這種管理方式同樣適用于網(wǎng)約車管理。

三、網(wǎng)約車管理細(xì)則有違上位法

2016年10月8日，《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》征求意見，10月14日出臺(tái)，11月1日正式實(shí)施。該細(xì)則對(duì)人、對(duì)車、對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制，一出臺(tái)就引發(fā)強(qiáng)烈爭議。對(duì)人的管制體現(xiàn)在對(duì)戶籍的限制，要求本地戶籍的司機(jī)才能開網(wǎng)約車。對(duì)車的限制，要求是本地車牌，并且限制車的大小、排量、長度等。如此嚴(yán)苛的細(xì)則，必將導(dǎo)致車輛供給驟減、司機(jī)數(shù)量大幅減少、車費(fèi)上升、出行效率大幅降低。

從市場角度，滴滴出行針對(duì)北京、上海、深圳等地方政府發(fā)布的相關(guān)征求意見稿，回應(yīng)稱，此舉將導(dǎo)致：(1)車輛供給驟減。以上海為例，據(jù)滴滴平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，目前從事網(wǎng)約車的車輛符合新軸距要求的，不足1/5；(2)司機(jī)大幅減少。如上海已激活的41萬余司機(jī)中，僅有不到1萬名司機(jī)具有上海本地戶籍；(3)網(wǎng)約車車費(fèi)翻倍。網(wǎng)約車定價(jià)之所以相對(duì)實(shí)惠，主要是因?yàn)樯鐣?huì)共享車輛本身的平民性，要求用帕薩特、奧迪A4L等以上的車型提供網(wǎng)約車服務(wù)必然提高運(yùn)營成本，或?qū)⑻Ц呔W(wǎng)約車費(fèi)到當(dāng)?shù)爻鲎廛噧r(jià)格的兩倍或以上；(4)出行效率大幅降低。粗略估算，等待時(shí)長將從目前平均5分鐘延長到15分鐘以上，同時(shí)因?yàn)楣┎粦?yīng)求，可能會(huì)再現(xiàn)司機(jī)挑乘客的情況*《滴滴回應(yīng)網(wǎng)約車新政：司機(jī)將驟減，車費(fèi)將翻倍》，http://auto.163.com/16/1008/17/C2SG0MVC000884NG.html，訪問時(shí)間：2016年11月14日。。從法律上來講，這些規(guī)定明顯違反上位法，甚至違反憲法。

1.違反《憲法》。我國《憲法》第33條規(guī)定公民在法律面前一律平等，即任何人在法律上享有平等的權(quán)利。第42條規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，即勞動(dòng)者有權(quán)自由選擇職業(yè)、從事的行業(yè)和工作地區(qū)?！秳趧?dòng)法》第3條規(guī)定，勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。第12條規(guī)定：“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。《就業(yè)促進(jìn)法》第32條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，為勞動(dòng)者就業(yè)提供服務(wù)”。其它法律法規(guī)、政策等，均促進(jìn)平等就業(yè)，規(guī)定不得進(jìn)行就業(yè)歧視。未見哪部法律公然將戶籍作為限制就業(yè)的條件，而北京、上海、深圳等地的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，卻要求網(wǎng)約車司機(jī)必須本地戶籍，地方政府以地方政府規(guī)章的形式，明確限制戶籍，限制一部分人選擇該職業(yè)，從事該行業(yè)，進(jìn)入該地區(qū)工作，公然進(jìn)行戶籍限制。戶籍制度已經(jīng)為人詬病許久，阻礙社會(huì)進(jìn)步發(fā)展*關(guān)于戶籍制度及其批判，如見陸益龍：《戶籍制度》，北京：商務(wù)印書館，2003年。。網(wǎng)約車細(xì)則是在加劇地域限制、戶籍限制，制造不平等。

2.違反《行政許可法》?！缎姓S可法》對(duì)行政許可的設(shè)置有非常明確的要求，網(wǎng)約車管理細(xì)則實(shí)質(zhì)上設(shè)置了若干行政許可，明顯違反了《行政許可法》。

第一，《行政許可法》第15條第2款規(guī)定，行政許可規(guī)定不得限制其他地區(qū)個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)、經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。但北京、上海、天津等地的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則就明確違反這一規(guī)定，要求網(wǎng)約車駕駛員必須是北京戶籍、上海戶籍、天津戶籍。限制人的自然流動(dòng)，人為阻礙統(tǒng)一市場的形成，這樣的規(guī)定除明顯的戶籍歧視之外，也違反市場統(tǒng)一的規(guī)則。

第二，《行政許可法》第5條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則。公平原則是行政法基本原則，要求平等對(duì)待所有人。但從各地的網(wǎng)約車細(xì)則看，一方面，不同戶籍之間存在不平等對(duì)待，另一方面，網(wǎng)約車和出租車之間也存在不平等對(duì)待。網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則設(shè)定的許可也不公正，明顯偏向傳統(tǒng)出租車行業(yè)，將網(wǎng)約車限制在高端市場，錯(cuò)開與出租車的競爭。這是犧牲網(wǎng)約車的發(fā)展空間，換取傳統(tǒng)出租車行業(yè)的改革轉(zhuǎn)型的做法。

第三，《行政許可法》第13條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設(shè)行政許可。這實(shí)質(zhì)上就是市場自主原則。北京等地的網(wǎng)約車細(xì)則對(duì)車型等方面的限制，明顯違反了市場自主原則，限制車的大小、長度、排量等，完全是假想出一些需要管制的問題。事實(shí)上，網(wǎng)約車的車型只要合乎安全標(biāo)準(zhǔn)即可，是高端車，還是中低端車，應(yīng)該讓市場在競爭過程中自然分層，完全沒有必要對(duì)車型作出強(qiáng)制性規(guī)定和限制。乘客的需求是差異化的，通過市場完全可以調(diào)節(jié)，無需就車的大小、長度、排量等設(shè)置行政許可。

3．違反比例原則。比例原則是行政法的基本原則?，F(xiàn)代行政法面臨的一個(gè)核心問題是如何將國家權(quán)力的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)*余凌云：《論行政法上的比例原則》，《法學(xué)家》2002年第2期。。對(duì)于司機(jī)無交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪、暴力犯罪記錄、無吸毒行為記錄、無飲酒后駕駛記錄等方面進(jìn)行規(guī)制當(dāng)然是有必要的，但北京等地的網(wǎng)約車細(xì)則對(duì)戶籍限制、對(duì)車輛管制，以及要求網(wǎng)約車必須安裝GPS定位、視頻等，并非必要的管制手段，不能實(shí)現(xiàn)保障安全的目標(biāo)，反而提高了網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入門檻，限制了網(wǎng)約車的發(fā)展，增加了不必要的負(fù)擔(dān)，明顯違反了比例原則。安全問題可以通過市場和技術(shù)手段得到切實(shí)保障，這類限制沒有必要。

4．價(jià)格限制違法。北京等地的網(wǎng)約車細(xì)則規(guī)定，網(wǎng)約車自主定價(jià)，必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。這違反了《價(jià)格法》，缺乏明確的依據(jù)，與定價(jià)目錄存在明顯沖突。《價(jià)格法》第18條規(guī)定，對(duì)于五種特定商品和服務(wù)的價(jià)格，必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，包括：與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格；重要的公共事業(yè)價(jià)格；重要的公益性服務(wù)價(jià)格。網(wǎng)約車不屬于五種特定的商品和服務(wù)之一，且對(duì)網(wǎng)約車價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)缺乏必要性，市場可以自主調(diào)節(jié)。

網(wǎng)約車也不屬于地方定價(jià)目錄。依《價(jià)格法》第19條之規(guī)定，城市客運(yùn)屬于地方定價(jià)目錄的范圍，而《北京市定價(jià)目錄》第6項(xiàng)定價(jià)項(xiàng)目“交通運(yùn)輸”明確規(guī)定：“出租汽車運(yùn)價(jià)、燃油附加費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由市價(jià)格主管部門、授權(quán)區(qū)縣人民政府定價(jià)，預(yù)約出租汽車、旅游客運(yùn)汽車除外”，即直接把預(yù)約出租汽車排除在政府指導(dǎo)價(jià)的范圍之外。

5．規(guī)則制定程序違法?！侗本┦芯W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》2016年10月8日征求意見，10月14日出臺(tái)，11月1日就正式實(shí)施。如此短的時(shí)間就結(jié)束意見征集，缺乏公眾參與。這明顯違反了我國《立法法》和《規(guī)章制訂程序條例》規(guī)定的規(guī)則制定程序。

四、法律救濟(jì)

針對(duì)地方政府制定的網(wǎng)約車管理細(xì)則，不能僅停留于批評(píng)層面，更要考慮尋求法律救濟(jì)。理論上有兩種救濟(jì)途徑：一是個(gè)案救濟(jì)；二是立法的合法性審查。

1.個(gè)案救濟(jì)。個(gè)案救濟(jì)即提起訴訟，通過個(gè)案提出對(duì)網(wǎng)約車管理細(xì)則進(jìn)行附屬審查。當(dāng)政府對(duì)某個(gè)網(wǎng)約車司機(jī)做出行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為時(shí)，網(wǎng)約車司機(jī)有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟，在行政訴訟中可以附屬性地要求審查地方網(wǎng)約車細(xì)則的合法性問題。2014年11月修訂的我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”。

2.立法的合法性審查。根據(jù)我國《憲法》第41條和《立法法》第97、99條等規(guī)定，公民、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織可以提出立法的合法性審查。我國《憲法》第41條規(guī)定，公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。我國《立法法》第97條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。第99條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。

北京市交通委員會(huì)作為市政府的職能部門，發(fā)布《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》，屬于地方政府規(guī)章。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，如果該細(xì)則違反《憲法》，與有關(guān)上位法相抵觸，國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷該規(guī)章，北京市人大常委會(huì)有權(quán)撤銷該規(guī)章。因此，對(duì)于各地政府出臺(tái)的網(wǎng)約車管理細(xì)則，公民以及國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織可以對(duì)立法的合法性向國務(wù)院、地方人大常委會(huì)書面提出審查建議。由于中國尚未建立正式的司法審查及立法的合法性審查制度，為引起重視，上述主體也可以針對(duì)網(wǎng)約車管理細(xì)則，向全國人大常委會(huì)提出立法的合法性審查，全國人大常委會(huì)有責(zé)任督促國務(wù)院、地方人大常委會(huì)撤銷違反上位法、違反憲法的網(wǎng)約車管理細(xì)則。

公民、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織都有權(quán)提出立法的合法性審查，并不要求有利害關(guān)系。據(jù)初步觀察，從2001年到現(xiàn)在，至少有近千起公民上書，提出立法的合法性審查。例如，早期最著名是2003年北大三博士上書全國人大常委會(huì)，建議審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，廢除收容遣送制度，最后國務(wù)院主動(dòng)廢除了該辦法。雖然中國尚沒有規(guī)定立法合法性審查的具體處理程序，但對(duì)地方網(wǎng)約車管理細(xì)則提起立法的合法性審查，理論上和實(shí)踐中都是可行的。

進(jìn)而，延伸到更一般性的地方立法問題。網(wǎng)約車管理細(xì)則等顯示了地方立法的混亂與泛濫。黨的十八屆三中全會(huì)后，過去49個(gè)較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。在沒有建立司法審查制度的情況下，沒有適當(dāng)?shù)某绦騺韺彶榈胤搅⒎ㄊ欠衽c上位法、憲法相抵觸，地方立法混亂、泛濫的問題將日益突出。而地方性法規(guī)、規(guī)章一旦制定，廢除和修改就將極為困難。例如，1998年《珠海市道路交通管理?xiàng)l例》對(duì)發(fā)動(dòng)機(jī)排量在1.0公升以下的微型載客汽車“不予注冊(cè)登記，禁止在道路上行駛”(所謂“禁小”)。但隨著節(jié)能環(huán)保潮流逐漸興起，小排量汽車成了汽車工業(yè)的發(fā)展方向，國家政策早已要求不得出臺(tái)專門限制小排量汽車的規(guī)定，早期“禁小”的一些城市紛紛解禁，只有珠海始終不改。如此不合理的規(guī)定，就是廢除不了。可見，如果司法審查程序缺失，很多地方立法今后都將面臨同樣的尷尬。

[責(zé)任編輯：李春明]

The Legality and Legal Remedies of Administrative Rules on Online Car-hailing Service

XU Xin

(Law School, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, P.R.China)

The development of online car-hailing service makes people travel easier, improves the social efficiency, and brings many positive effects. At the same time, the government strengthens the supervision. Recently, the local governments such as Beijing, Shanghai, and Tianjin issue the enforcement regulations to supervise car hailing service. However, these regulations have some problems that the regulations stipulate strict restrictions for diver, car and price, but ignore the way of market and technology. From the point of law, some regulations disobey the Constitution and the rules of higher-level laws such as Administrative Licensing Law. The remedies of these illegal regulations mainly include case for remedy and validity examination of legislation.

Online car-hailing service; Administrative rules; Legality; Legal remedies

2016-11-20

徐昕，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京100081； xuxinlaw@163.com)。