政府法治論的行政制度實(shí)踐價(jià)值

柳硯濤

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政府法治論的行政制度實(shí)踐價(jià)值

柳硯濤

行政制度實(shí)踐是檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，“政府法治論”在我國當(dāng)下行政法學(xué)理論基礎(chǔ)“各說”中最具實(shí)踐價(jià)值和實(shí)踐理性。行政制度實(shí)踐指導(dǎo)性和高度契合性賦予“政府法治論”以實(shí)踐理性；行政制度實(shí)踐適應(yīng)性是“政府法治論”實(shí)踐價(jià)值的前提；在行政制度實(shí)踐中不斷完善是“政府法治論”得以發(fā)揚(yáng)光大的基礎(chǔ)；行政制度實(shí)踐延展性是“政府法治論”的生命力所在。隨著“政府法治論”理論自洽性的不斷增強(qiáng)，“向行政實(shí)踐進(jìn)發(fā)”應(yīng)該成為其將來走向，以使其在“理論自信”的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步通過挖潛制度價(jià)值來樹立和拓展“制度自信”。

政府法治論； 行政制度實(shí)踐； 價(jià)值； 契合性； 指導(dǎo)性

迄今為止，我國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)曾經(jīng)出現(xiàn)過“為人民服務(wù)論”、“平衡論”、“管理論”、“控權(quán)論”等學(xué)說，盡管“各說”“爭雄”已近三十年，但以往的爭論大都忽略了一個(gè)重要命題，那就是究竟哪個(gè)學(xué)說更有制度價(jià)值，更貼近我國行政法制、法治行政的歷史與現(xiàn)實(shí)，并具有較高的契合性與指導(dǎo)性。筆者認(rèn)為，在這一點(diǎn)上，“政府法治論”較其他“各說”更有優(yōu)勢，更具行政制度實(shí)踐價(jià)值，這不僅緣于該說理論體系所獨(dú)具的實(shí)踐理性，更在于創(chuàng)始人楊海坤教授從一開始就將理論基點(diǎn)與體系策劃建立在實(shí)踐性的基礎(chǔ)之上：“行政法理論基礎(chǔ)盡管是一個(gè)規(guī)范性命題，但它如果缺少實(shí)證支持也很難對現(xiàn)實(shí)的行政法世界產(chǎn)生多大影響。因此，任何一種理論只有在付諸實(shí)踐的過程中才能檢驗(yàn)其真?zhèn)?，才能展示出其具有?nèi)在的旺盛生命力，否則，不關(guān)心實(shí)踐、不具有可操作性的理論終究只能淪為清談，或者‘只開花，不結(jié)果’”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論》，北京：法律出版社，2008年，第114-115頁。。那么，筆者為何要得出“政府法治論”更具實(shí)踐理性的結(jié)論，“政府法治論”的制度實(shí)踐價(jià)值究竟體現(xiàn)在何處？本文試圖就此類問題略述己見，以期“拋磚引玉”。

一、行政制度實(shí)踐是檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的唯一標(biāo)準(zhǔn)

“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，將這一真理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步用到行政法學(xué)領(lǐng)域可知，“實(shí)踐也是檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)正確性的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，這一點(diǎn)已為西方國家行政法學(xué)理論基礎(chǔ)形成和演進(jìn)過程所證實(shí)。在法國，行政法學(xué)理論基礎(chǔ)生成于兩個(gè)不同法院系統(tǒng)的管轄權(quán)爭議，因?yàn)橐鉀Q普通法院與行政法院的管轄權(quán)之爭，才有了公務(wù)說、公共權(quán)力說、公共利益說等學(xué)說，整個(gè)行政法學(xué)理論與制度體系也都建立在這些學(xué)說之上，可謂“行政實(shí)踐需要催生了行政法學(xué)理論基礎(chǔ)”。英美法系國家的主流行政法觀點(diǎn)經(jīng)歷了由“紅燈理論”、“綠燈理論”到“黃燈理論”的演變，這一演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力也在于實(shí)踐需要，包括如何保護(hù)個(gè)人免受政府侵害、如何確保政府有效推行社會(huì)政策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)政府最小侵害和最大服務(wù)等，這些都是行政法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)極具實(shí)踐價(jià)值和務(wù)實(shí)精神的法律命題?？傊?，任何一個(gè)國家的行政法學(xué)理論基礎(chǔ)和理論體系都生成于政治與社會(huì)生活，受制于社會(huì)實(shí)踐尤其是行政制度實(shí)踐需要，因而，行政制度實(shí)踐自然也就成為檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)和理論體系的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

筆者提出“行政制度實(shí)踐是檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)唯一標(biāo)準(zhǔn)”的命題，并非意在將某一個(gè)理論基礎(chǔ)學(xué)說奉為“真理”，而是要警醒行政法學(xué)人，我們以往關(guān)于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的討論僅僅圍繞究竟哪個(gè)學(xué)說應(yīng)該在行政法學(xué)理論體系構(gòu)建中占主導(dǎo)地位而展開，卻忽略了一個(gè)根本性的問題，那就是到底哪個(gè)學(xué)說能為行政制度實(shí)踐提供指導(dǎo)作用，能真正貼近行政制度實(shí)踐狀況和需要，能與國家關(guān)于法治行政、依法行政的方針政策緊密關(guān)聯(lián)？不容否認(rèn)，以往行政法學(xué)理論基礎(chǔ)大討論中，學(xué)者們更多地關(guān)注到底哪個(gè)學(xué)說有利于構(gòu)建我國的行政法學(xué)理論體系，更加注重“各說”的理論自洽性及其相互之間的理論優(yōu)劣，這種從理論到理論的思考、研究和爭論問題的方式，是很難得出一個(gè)正確結(jié)論的。事實(shí)上，在我們爭論究竟哪個(gè)學(xué)說有利于構(gòu)建我國行政法學(xué)理論體系的同時(shí)，理應(yīng)反思無論建立什么樣的行政法學(xué)理論體系，其最終目的是什么？答案只能是行政制度實(shí)踐。既如此，行政制度實(shí)踐必然成為檢驗(yàn)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)到底為何的唯一標(biāo)準(zhǔn)，脫離了行政制度實(shí)踐價(jià)值，任何理論都只能是空洞的說教?？上驳氖?，目前已有不少學(xué)者認(rèn)識(shí)到行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的實(shí)踐價(jià)值這一重要命題，甚至感慨“沒有哪個(gè)法律部門像行政法一樣，其規(guī)范的制定與實(shí)施如此依賴一個(gè)統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)”*成協(xié)中：《行政法平衡理論：功能、挑戰(zhàn)與超越》，《清華法學(xué)》2015年第1期。。

作為一種理論學(xué)說，行政法學(xué)理論基礎(chǔ)其他“各說”都或多或少地有利于和服務(wù)于行政制度實(shí)踐，但也都不能全面契合或指導(dǎo)制度實(shí)踐。例如，“平衡論”立足的諸如權(quán)利權(quán)力、職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等幾個(gè)基本概念和關(guān)系范疇為公法制度體系和關(guān)系形式構(gòu)建提供了理論支持，但其距離行政制度實(shí)踐相對遠(yuǎn)些，與法治行政、依法行政、合法行政等行政法核心命題之間缺少直接關(guān)聯(lián)性，因而也就降低了制度適用性和實(shí)踐指導(dǎo)性；“控權(quán)論”與法治行政、行政訴訟、監(jiān)督行政等公法主題關(guān)系密切，也將控制行政權(quán)的思想融入了制度設(shè)計(jì)和行政實(shí)踐，但其一則不能對給付行政、服務(wù)政府、社會(huì)國家等現(xiàn)代行政法現(xiàn)象作出全面、合理的解釋，二則不能為諸如政府激勵(lì)制度、合作行政制度等提供理論指導(dǎo)；“為人民服務(wù)論”盡管揭示了行政法的目的和任務(wù)，夯實(shí)了行政法的政治和憲法基礎(chǔ)，并與現(xiàn)代社會(huì)國家、給付行政、服務(wù)政府理念相契合，但其一則畢竟在極強(qiáng)的政治性之下少了些“法的韻味”，自然不能給專業(yè)性極強(qiáng)的行政法律制度實(shí)踐提供具體指導(dǎo)，二則也不具備為規(guī)制行政、損益行為等提供制度指導(dǎo)的理論設(shè)計(jì)。

總體看來，我國當(dāng)下行政法學(xué)理論基礎(chǔ)其他“各說”在制度實(shí)踐價(jià)值層面大都存在下述不足：一是個(gè)別學(xué)說缺少“法的韻味”，甚至可以成為非法學(xué)理論與制度的理論基礎(chǔ)，自然不能為行政法律制度實(shí)踐提供具體的、直接的專業(yè)指導(dǎo)；二是個(gè)別學(xué)說既沒有契合我國行政法制建設(shè)的歷史，也不能迎合當(dāng)下法治行政、法治政府建設(shè)的意蘊(yùn)和基本要求，與行政法制、法治行政的內(nèi)涵、核心思想、基本方針、具體要求等的厘定、表達(dá)、形成和推行之間缺少直接關(guān)聯(lián)性和指導(dǎo)意義；三是不少學(xué)說尚未形成完整的理論體系，或者缺少理論自洽性，或者根本不符合理論來自于實(shí)踐并服務(wù)和指導(dǎo)實(shí)踐的基本邏輯，或者具有宏觀理論性和高度抽象性，在理論安排的同時(shí)并沒有給予制度實(shí)踐以應(yīng)有關(guān)注；四是即使個(gè)別學(xué)說具有一定程度的制度實(shí)踐關(guān)聯(lián)性和制度價(jià)值，但受制于自身理論基點(diǎn)的片面性和理論體系的欠完整性，因而不能為行政法制和法治行政實(shí)踐提供全方位指導(dǎo)，正如學(xué)者所言，“如果說行政法的理論基礎(chǔ)是一個(gè)立體的物，那么不論是控權(quán)論、管理論還是平衡論他們都只看到了物體的某一側(cè)面”*陳宏光、梁亮：《政府法治理論的創(chuàng)新思維——評〈中國特色政府法治論研究〉》，《安徽大學(xué)法律評論》2010年第1輯，第301頁。；五是不少學(xué)說很難被細(xì)化為行政法制和法治行政的基本要求，使理論的制度實(shí)踐價(jià)值大打折扣。

與“各說”實(shí)踐價(jià)值的局部性、間接性不同，“政府法治論”從一開始就主張“行政法的一切問題都可以從‘我們?yōu)槭裁葱枰约啊覀冃枰粋€(gè)什么樣的政府’中推演出來”*楊海坤：《行政法哲學(xué)的核心問題：政府存在和運(yùn)行的正當(dāng)性——兼論“政府法治論”的精髓和優(yōu)勢》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第6期。，從而將理論基點(diǎn)定位于這樣兩個(gè)極具實(shí)證價(jià)值和實(shí)踐理性的命題。我國行政制度實(shí)踐的歷史和現(xiàn)實(shí)充分證明了，唯有“政府法治論”才更加貼近中國特色的行政制度實(shí)踐，才更能指導(dǎo)或起碼耦合我國行政法制度實(shí)踐的發(fā)展歷程，才能為行政制度實(shí)踐提供更為全面的理論指導(dǎo)，這與其將人民-法律-政府“三點(diǎn)一線”作為理論之綱和制度主線不無關(guān)聯(lián)，因?yàn)橹挥羞@樣才能貼近公法主題，才能揭示“人民通過法律組建、控制和激勵(lì)政府”的行政法本質(zhì)，才能擺脫理論基點(diǎn)偏離、狹窄所必然帶來的制度價(jià)值“跛腳”，才能對每一個(gè)具體環(huán)節(jié)提出具體法律要求，才能契合我國行政法制建設(shè)歷程和法治行政目標(biāo)。完全可以說，在實(shí)踐性指導(dǎo)性、契合性、適應(yīng)性方面，“政府法治論”確有優(yōu)勢，具有全面、積極、深刻、具體的優(yōu)點(diǎn)*楊海坤：《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，《北京社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。，正所謂：“同其他行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的學(xué)說相比，個(gè)性鮮明的實(shí)踐品格也許更能彰顯政府法治論的比較優(yōu)勢”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第424頁。。

總之，在關(guān)于我國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)“各說”中，哪個(gè)學(xué)說的行政制度實(shí)踐價(jià)值最大、實(shí)踐指導(dǎo)性最強(qiáng)、與我國行政法制和法治行政的歷史與未來走向契合性最高，其作為我國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)“主導(dǎo)性學(xué)說”的正當(dāng)性和制度認(rèn)同性就越強(qiáng)?！罢ㄖ握摗彼哂械膶?shí)踐理性恰恰迎合了行政法的學(xué)科“品格”，即行政法學(xué)科的實(shí)踐性，正如學(xué)者所言：既然“行政法是一門實(shí)踐性學(xué)科”，那么“‘政府法治論’必須具有非常強(qiáng)的實(shí)證品性”，“使得行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)說能夠貼近中國的現(xiàn)實(shí)生活，解決當(dāng)下中國的實(shí)際難題，進(jìn)而對中國行政法的制度建設(shè)起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用”*韓龍、呂誠：《走向自主行政法——評〈中國特色政府法治論研究〉》，《行政法學(xué)研究》2009年第2期。。

二、行政制度實(shí)踐指導(dǎo)性和高度契合性賦予“政府法治論”以實(shí)踐理性

與行政法學(xué)理論基礎(chǔ)其他“各說”不同，“政府法治論”從一開始就將實(shí)踐指導(dǎo)性作為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)取向之一，正如學(xué)者所言：“政府法治理論每一個(gè)論斷均是依行政實(shí)踐的要求而提出的。……政府法治論已經(jīng)開始注意運(yùn)用該理論對具體的行政法制度進(jìn)行客觀的評價(jià)與展望”*熊文釗、鄭毅：《建設(shè)法治政府的模式與政府法治論》，《法學(xué)雜志》2010年第11期。。楊海坤教授在1989年發(fā)表的《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》一文中指出：“行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是行政法學(xué)體系中的核心部分，由其決定一個(gè)國家行政法學(xué)的社會(huì)階級性質(zhì)、基本框架結(jié)構(gòu)、基本原理以及發(fā)展方向，對于該國行政法的建設(shè)和發(fā)展具有直接的指導(dǎo)意義”*楊海坤：《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，《北京社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。。其中的“行政法的建設(shè)”當(dāng)然包括行政法律制度建設(shè)。尤其是，“政府法治論”將“指導(dǎo)我國的行政法治建設(shè)”與“解釋整個(gè)行政法治的歷史”、“指導(dǎo)我國行政法學(xué)的理論發(fā)展”相并列，作為其“應(yīng)當(dāng)著力解決的三個(gè)問題”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第446頁。，且本著“研究歷史也是為了當(dāng)下”和“理論服務(wù)于實(shí)踐”的精神與考量，“解釋整個(gè)行政法治的歷史”和“指導(dǎo)我國行政法學(xué)的理論發(fā)展”同樣意在指導(dǎo)與服務(wù)行政實(shí)踐?？梢?，制度指導(dǎo)性是“政府法治論”的初始秉性，也是其相較于其他“各說”的優(yōu)勢所在。

具體而言，“政府法治論”與行政實(shí)踐尤其是法治國家、法治政府、法治行政方略的高度契合性主要體現(xiàn)在：

第一，理念契合?！罢ㄖ握摗睆恼Z義表達(dá)和立論初宗就始終緊扣“法治”這個(gè)治國總綱，主張“在一個(gè)利益高度分化、價(jià)值日益多元、權(quán)利意識(shí)逐步增進(jìn)的社會(huì)中，法治是保持社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最好方法”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第429頁。?！胺ㄖ巍币嗉础胺ǖ慕y(tǒng)治”，其核心就是“法治權(quán)力”、“法治行政”，無此便無“法治”可言?！罢ㄖ握摗睂ⅰ罢弊鳛椤叭嗣瘛钡摹爱a(chǎn)物”或“工具”，將“法律”作為“人民控制政府”的手段，從而賦予法律以“治權(quán)之法”、“治官之法”的優(yōu)良秉性，在為“法治”提供了“良法”的同時(shí)，從理論和制度保障上完成了“人民”和“法律”對政府的監(jiān)督與控制，確保了政府始終“為人民服務(wù)”。

第二，基礎(chǔ)法律關(guān)系重合?！罢ㄖ握摗睂⑿姓▽W(xué)的核心問題定位于解決行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，亦即政府與人民之間關(guān)系在行政法層面的“縮影”，提出以法律為紐帶聯(lián)結(jié)政府與人民，確保政府由法所生、依法運(yùn)行，并最終服務(wù)于人民。這與法治國家建設(shè)的根本宗旨完全一致，任何治國方略都必須將國家、政府與人民、公民之間的關(guān)系作為基本關(guān)系，把國家、政府為人民、公民服務(wù)作為國家目的和政府目標(biāo)。

第三，制度基準(zhǔn)契合。主要表現(xiàn)在“政府法治論”與法治行政基準(zhǔn)之間的高度重合性和相似度。2004年國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》具體提出了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)完全可以看作是“政府法治論”的制度化結(jié)果，是“人民”通過“法律”對“政府”提出的基本要求，是“政府法治論”“五大要義”的應(yīng)有之義。其中，“合法行政”基本要求之“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”，亦即“權(quán)利義務(wù)由法律產(chǎn)生”，是“政府由法律產(chǎn)生”的結(jié)果和延續(xù)，因?yàn)椤罢煞僧a(chǎn)生”與“行政由法律產(chǎn)生”完全可以看作是同一命題的兩個(gè)方面，是法律對政府的“動(dòng)態(tài)控制”；“合理行政”所蘊(yùn)含的“適度政府”理念與“政府依法律善治”不謀而合，“善良之治”是法律對現(xiàn)代政府治理的根本要求；“程序正當(dāng)”是“政府由法律控制”的基本路徑，因?yàn)椤俺绦蚩刂啤弊钊菀走_(dá)致正義，同時(shí)“正當(dāng)程序之治”也是“善治”的一個(gè)側(cè)面；“高效便民”中的“高效”是“政府由法律控制”的目標(biāo)和結(jié)果，法律的目標(biāo)之一便是提高行政效率，“便民”則是“政府為人民服務(wù)”在行政程序中的重要體現(xiàn)；“誠實(shí)守信”不僅是“法治政府”的固有品格，也是“政府法治”和“善良之治”的應(yīng)有要求；“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是“政府對法律負(fù)責(zé)”的必然結(jié)果。

“政府由(人民)法律產(chǎn)生”并未僅僅停留于理念層面，也不能只作為政治哲學(xué)、法理學(xué)、憲法學(xué)領(lǐng)域的宏觀命題，而應(yīng)該是行政法部門需要解決的具體法律問題，即“行政主體法定”問題，可以具體細(xì)化為“法生主體”和“法定委托”兩項(xiàng)制度。既然“一切權(quán)力屬于人民”，人民才是真正的“權(quán)源”，人民在通過法律“賦權(quán)”的同時(shí)也選擇了由誰來行使權(quán)力或者由誰來服務(wù)自己，所以，非經(jīng)人民通過法律的同意，任何人不得行使權(quán)力，更不得將權(quán)力再度授出和轉(zhuǎn)移，正如洛克所言：“既然它只是得自人民的一種委托權(quán)力，享有這種權(quán)力的人就不能將它讓給他人”*洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第88頁。。美國代理法中的“不能授出被授予的權(quán)力”和英國立法領(lǐng)域的“委任權(quán)不能再委任”原則，同樣是為了控制權(quán)力的“私相授受”。僅就這一點(diǎn)而言，我國當(dāng)下制度設(shè)計(jì)中“規(guī)章授權(quán)”尤其是“規(guī)范性文件授權(quán)”的正當(dāng)性值得商榷，因?yàn)闊o論是規(guī)章還是規(guī)范性文件，本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的行為，并不具有直接民意或“人民性”，尤其是“規(guī)范性文件授權(quán)”更是違背了“權(quán)自法出”的原則，但是，上述兩種授權(quán)渠道不僅在宏觀上緩解了“管理缺位”問題，而且在微觀上可以避免由“規(guī)章與規(guī)范性文件授權(quán)應(yīng)當(dāng)視為委托”所帶來的規(guī)章和規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在行政訴訟中“當(dāng)被告”的窘境，同時(shí)，“非法律、法規(guī)授權(quán)”和規(guī)范性文件“涉足”權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實(shí)，恰恰印證了法治是一個(gè)過程、一個(gè)不斷追求并最終實(shí)現(xiàn)“法治國家”和“法治政府”的過程。

“政府由(人民)法律控制”在行政行為領(lǐng)域可以具體化為兩個(gè)要素：第一個(gè)要素是“行為法定”，即沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行為。按英國著名行政法學(xué)家威廉·韋德所說，“政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)”*威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第25頁。?！靶袨榉ǘā睘楹髞硇姓袨榱⒎ù_立處罰法定、許可法定、強(qiáng)制法定、征收法定等原則奠定了理論基礎(chǔ)，也與國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要中“合法行政”的內(nèi)涵與要求完全吻合。目前需要“政府法治論”進(jìn)一步回答的命題是，如何將“行為法定”與“給付行政”、“服務(wù)政府”理念相鏈接，亦即如何解決“行為法定”可能帶來的束縛政府“手腳”、窒礙政府造福功能的問題。事實(shí)上，“政府法治論”“五大要義”之一的“政府為人民服務(wù)”已經(jīng)為問題解決提供了原則和精神依據(jù)，那就是“行為法定”應(yīng)讓位于造福人民、服務(wù)人民，應(yīng)當(dāng)為政府的造福、服務(wù)、給付功能“大開綠燈”。如果“行為法定”不能“與時(shí)俱進(jìn)”地轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨楹戏ā保蜁?huì)妨礙政府積極功能的發(fā)揮。盡管有“政府本惡”的命題，但更應(yīng)該相信人民會(huì)組建一個(gè)好政府、一個(gè)“以人民利益為依歸”的政府，法律應(yīng)當(dāng)為之提供保障。相應(yīng)地，行政法也應(yīng)養(yǎng)成積極品格或者干脆叫“積極行政法”*柳硯濤：《論積極行政法的構(gòu)建——兼及以法律促進(jìn)行政》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。，這也契合了楊海坤教授關(guān)于“當(dāng)代行政法是行動(dòng)中的行政法、變動(dòng)中的行政法、發(fā)展中的行政法”的斷言*楊海坤：《國際金融危機(jī)背景下我國行政權(quán)的運(yùn)行與規(guī)制——以政府救市為例》，《南京大學(xué)法律評論》2009年春季號(hào)，北京：法律出版社，2009年，第313頁。，應(yīng)驗(yàn)了有學(xué)者關(guān)于“政府法治論”時(shí)代適應(yīng)性的判斷：“‘政府法治論’是開放的理論，其與時(shí)俱進(jìn)的品格使其始終與時(shí)代保持同步”*韓龍、呂誠：《走向自主行政法——評〈中國特色政府法治論研究〉》，《行政法學(xué)研究》2009年第2期。。這種“與時(shí)俱進(jìn)”的品格也是當(dāng)下行政法理論基礎(chǔ)“各說”的短板之一，“積極行政法”恰恰是“政府法治論”與“控權(quán)論”等其他“各說”的重要區(qū)別之一。

第二個(gè)要素是“程序法定”，即作出行政行為必須遵守法定程序?！罢ㄖ握摗痹谛姓绦蚍ㄖ谓ㄔO(shè)中多有建樹，無論是行政程序立法“民間版本”的擬定，還是行政程序法律責(zé)任體系構(gòu)建，都在“政府受法律控制”和“政府對法律負(fù)責(zé)”的框架下展開：“程序法控制”是法律控制政府的重要管道，不僅能迅速達(dá)致程序公正，并一定程度上促進(jìn)實(shí)體公正，而且能迅即獲得相對人配合和行政過程的井然有序；程序法律責(zé)任可以提升程序價(jià)值，使程序不再僅僅被當(dāng)作“工具”，并實(shí)現(xiàn)“有違法必有責(zé)任”的法治行政原則。但是，“政府法治論”必須面對程序法規(guī)范缺位的立法現(xiàn)狀，在無法定程序可循的背景下，努力將“符合法定程序”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺虾戏ǔ绦颉?，以此解決兩個(gè)基本問題：一是在“無程序規(guī)范可違”的情況下，避免使“違反法定程序”陷入無用，也使諸多程序違反不能按已有規(guī)定定性和問責(zé)；二是為自律程序、慣例程序、協(xié)議程序爭得“合法席位”，在其“合法有效”的情況下能夠作為程序合法抑或違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以此緩解程序法規(guī)范不足的法治短板。

三、行政制度實(shí)踐適應(yīng)性是“政府法治論”實(shí)踐價(jià)值的前提

既然“理論應(yīng)當(dāng)服務(wù)于實(shí)踐”，那么理論的制度實(shí)踐適應(yīng)性就成為其實(shí)踐價(jià)值發(fā)揮的前提條件。“政府法治論”將“人民、法律、政府”作為立論基點(diǎn)，以三者之間的良性結(jié)合作為理論脈絡(luò)，三者之間理性鏈接是政治國家和市民社會(huì)中“最大的、最基本的實(shí)踐生活”，這就從根本上決定了“政府法治論”對社會(huì)和行政實(shí)踐的適應(yīng)性，也為其進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對實(shí)踐的引領(lǐng)、改造作用奠定了基礎(chǔ)。

任何一個(gè)理論，如果不能為執(zhí)法、司法一線和“個(gè)案”提供支持和依靠，其制度價(jià)值就會(huì)大打折扣?！罢ㄖ握摗本哂袠O強(qiáng)的“個(gè)案”適用性，其與當(dāng)下行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)之“合法性審查”之間契合度極高，毋寧就是“政府法治論”之“法治”思想在行政訴訟中的具體體現(xiàn)，因?yàn)槠淅碚撆c制度設(shè)計(jì)“重點(diǎn)在于對行政行為做出合法性的判斷”*楊海坤：《走向法治政府：歷史回顧、現(xiàn)實(shí)反思、未來展望——寫在中國行政法學(xué)研究會(huì)成立三十周年之際》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期。，具體說來，“政府法治論”對于該原則的積極貢獻(xiàn)主要有：第一，從宏觀上說，“政府由(人民)法律產(chǎn)生”就是為了解決政府權(quán)力的合法性問題，這也是行政訴訟“合法性審查”的邏輯起點(diǎn)和正當(dāng)性來源。如果權(quán)力來源不合法，那就根本談不上行政行為合法問題，所以“政府法治論”將其作為第一要義，并進(jìn)一步以政府受法律(人民)控制、政府依法律善治、政府對法律(人民)負(fù)責(zé)等對政府活動(dòng)或行為的合法性加以控制。第二，關(guān)于“合什么法”的問題?！罢ㄖ握摗弊畛鯓討B(tài)的“人民政府論”早已給出了答案：這里的“法”必須是“人民意志的體現(xiàn)”，在立法主體上必須僅限于享有立法權(quán)的人民大表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在載體上必須以“法律、法規(guī)”為主干，盡管其中加入了“行政法規(guī)”，但鑒于其制定主體系最高國家行政機(jī)關(guān)、制定程序法治化歷史較長、制定過程中一直注重“民主參與”，且有“不得與憲法、法律相抵觸”的界限約束，所以也沒有跳出“政府由人民控制”的范圍。第三，關(guān)于“哪些方面合法”的問題。當(dāng)下行政審判中關(guān)于審理要點(diǎn)的厘定、判決理由的理解與選擇均系“政府法治論”的應(yīng)有之義?！爸黧w合法”就是“政府由人民產(chǎn)生”在行政訴訟中的“縮影”，判斷“是否濫用職權(quán)”的根本標(biāo)準(zhǔn)在于“政府為人民服務(wù)”，而“授權(quán)合法”、“行為合法”、“程序合法”、“適用法律、法規(guī)正確”等也都沒有跳出“政府法治論”的范圍，或者干脆說上述各種“合法”毋寧是“政府法治論”在行政執(zhí)法、司法領(lǐng)域的具體化，“政府法治論”在構(gòu)建和運(yùn)行“合法性審查”標(biāo)準(zhǔn)這一問題上具有舉足輕重的作用。

“是否貼近當(dāng)下中國行政法制的實(shí)踐、能否解決當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一系列棘手問題應(yīng)當(dāng)成為衡量某一學(xué)說市場化程度的重要標(biāo)尺”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第424-425頁。，也是決定該學(xué)說理論與實(shí)踐價(jià)值、學(xué)科地位的根本標(biāo)準(zhǔn)?！罢ㄖ握摗眲?chuàng)立之初，恰逢我國剛剛恢復(fù)法制建設(shè)，所以其理論基點(diǎn)必定立足“法制”，其“五大要義”也都秉承了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)也先見地融入和承載了“法治”思想和思維，主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：一是明確了“良法”的“人民性”標(biāo)準(zhǔn)，只有真正體現(xiàn)人民意志、由人民參與制定、為人民服務(wù)和蘊(yùn)含由人民控制政府精神的法，才合乎“法治”要求；二是明確了“法治”的“治官”、“治權(quán)”意蘊(yùn)，法治國家的核心是“法治行政”，而“法治行政”的基本要求就是“政府由法律控制、政府對法律負(fù)責(zé)”；三是明確了“法治”之“政府善治”意蘊(yùn)，現(xiàn)代政府的職能并非管制等消極功能，而是“善治”、服務(wù)、造福人類等積極功能，正如學(xué)者所言：“行政的目的不在于統(tǒng)治和管理而在于服務(wù)與授益，最好的政府應(yīng)為最大的服務(wù)，政府不應(yīng)以管理者的身份自居而應(yīng)以服務(wù)者的身份去為作為主人的人民提供各種服務(wù)”*陳泉生：《論現(xiàn)代行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1995年第5期。?！罢ㄖ握摗钡暮诵挠^點(diǎn)之一就是通過一系列的制度安排和機(jī)制設(shè)置引導(dǎo)、激勵(lì)政府從善*參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第126頁。。

“政府法治論”的制度適應(yīng)性在“權(quán)力進(jìn)籠”這一公法命題上體現(xiàn)的更加明顯，因?yàn)椤鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”恰恰契合了“政府由(人民)法律控制”的命題，這里的“制度”就是“法律制度”和合乎法律精神、法意的黨規(guī)黨法、規(guī)章制度等。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”與“以法律控制權(quán)力”、“政府由法律控制”是同義語?！罢ㄖ握摗敝罢煞煽刂啤钡囊馓N(yùn)毋寧就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的理論闡釋，主張不僅要“用法律生成政府”，而且要“用法律來管束政府”，讓行政權(quán)嚴(yán)格按照法律所設(shè)定的軌跡來運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力不逾矩”的理想狀態(tài)。

社會(huì)實(shí)踐是發(fā)展著的，為此，理論對于實(shí)踐的適應(yīng)性也應(yīng)是動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的，正如楊海坤教授所言：“與行政實(shí)踐這棵常青之樹相比，理論往往滯后，好的理論必須不斷更新，不斷吸收新鮮養(yǎng)分，才能繼續(xù)保持旺盛的生命力”*楊海坤：《“平衡論”與“政府法治論”的同構(gòu)性——以政府與人民法律地位平等為視角》，《法學(xué)家》2013年第4期。?！罢ㄖ握摗薄拔宕笠x”之一的“政府為人民服務(wù)”被后來的“政府依法律善治”所取代便是這種“動(dòng)態(tài)適應(yīng)性”的寫照?！罢婪缮浦巍辈粌H將現(xiàn)代“治理”和“法治”兩大理念與治國方略相結(jié)合，踐行政府治理法治化；而且將還權(quán)于社會(huì)、促進(jìn)政府積極功能、行政事務(wù)民營化等先進(jìn)理念融入其中，較早提出了“政府與社會(huì)主體的通力合作是國家長治久安、繁榮昌盛的強(qiáng)大動(dòng)力”等先進(jìn)思想*楊海坤：《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，《北京社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。，以使政府在傳統(tǒng)理論設(shè)計(jì)中“限權(quán)政府”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步成為“減權(quán)政府”、“放權(quán)政府”，實(shí)現(xiàn)“法治”的“善良之治”目標(biāo)。

正因?yàn)椤罢ㄖ握摗睋碛衅渌案髡f”無可比擬的制度實(shí)踐適應(yīng)性，所以它完全可能或者已經(jīng)衍生出或涵蓋“制度束”，主要包括：一是派生或涵蓋制度機(jī)理，如“處罰法定”寓意“法無明文規(guī)定不為罰”，這與“政府法治論”要義之一的“政府由(人民)法律控制”一脈相承，因?yàn)檫@里的“‘控制’恰恰是為了使行政權(quán)力在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”*楊海坤：《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，《北京社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。；二是派生或涵蓋制度標(biāo)準(zhǔn)，如國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于依法行政“二十四字標(biāo)準(zhǔn)”完全沒有跳出“政府法治論”之“五大要義”的范圍；三是派生或涵蓋制度規(guī)范，如《行政處罰法》第18條關(guān)于處罰權(quán)委托只能“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定”無疑就是“政府由(人民)法律控制”在規(guī)范層面的顯現(xiàn)和要求；四是派生或涵蓋制度命題，如“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”與“政府法治論”取意相同，即都是用“制度”或“法律”來約束政府。

四、在行政制度實(shí)踐中不斷完善是“政府法治論”得以發(fā)揚(yáng)光大的基礎(chǔ)

楊海坤、章志遠(yuǎn)教授只所以將集“政府法治論”之大成的《中國特色政府法治論研究》一書命名為“中國特色”，不僅寓意其秉承了國際上“法治”的一般標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律，而且更加關(guān)照中國國情，因?yàn)橹挥兄袊鴩椴攀恰罢ㄖ握摗钡靡陨L、作用和不斷修正的“沃土”。正如學(xué)者所言：“把某一時(shí)代、某一國家或某一時(shí)期的行政法的理論基礎(chǔ)粘貼在所有時(shí)代、所有國家和所有時(shí)期的行政法規(guī)范體系上”，則“可能會(huì)鬧出刻舟求劍的笑話”*江必新、張明杰：《關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)的對話》，載夏勇主編：《公法》(第二卷)，北京：法律出版社，2000年，第371頁。。任何理論學(xué)說都有一個(gè)漫長的不斷修正與完善的過程，必須以世情、國情發(fā)展為轉(zhuǎn)移，適時(shí)地作出理論調(diào)整。

“政府法治論”秉承“法律保留”的精神，主張“法生主體”和“法生權(quán)”，沒有法律、法規(guī)依據(jù)甚至是“法無明文授權(quán)”，任何主體和個(gè)人都不享有權(quán)力，這對于踐行“政府由人民產(chǎn)生”、“權(quán)為民所授”至關(guān)重要。但是，面對當(dāng)下大量存在的“規(guī)章授權(quán)”甚至規(guī)范性文件授權(quán)，尤其是“法治是一個(gè)過程”的考量，我們又不得不從四個(gè)方面放寬、放緩對行政的規(guī)制：第一，有條件地承認(rèn)規(guī)章和規(guī)范性文件授權(quán)，不僅從執(zhí)法主體生成角度認(rèn)同“規(guī)章授權(quán)”，而且在規(guī)范效力層面認(rèn)同“合法有效”的規(guī)章和規(guī)范性文件的司法約束力。第二，從法律屬性和功能上將“法律規(guī)范”分為職權(quán)規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范，通過三種規(guī)范與行政行為類型的合理配置來滿足行政必須“有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”的要求，如損益行為必須有“根據(jù)規(guī)范”，亦即“行為法定”；授益行為不得違反“規(guī)制規(guī)范”，且在“組織規(guī)范”范圍以內(nèi)；任何行政行為均不得違背“規(guī)制規(guī)范”*參見柳硯濤：《論依法行政的規(guī)范選擇》，《法學(xué)論壇》2013年第5期。。第三，以“理念法”取代“條文法”理念，除權(quán)力生成、主體產(chǎn)生、損益行為等必須“有法律的明文規(guī)定”以外，對于政府積極功能層面的行政事務(wù)，完全可以以法的精神、價(jià)值、目的、理念、原則、原理等“理念法”作為行政合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第四，在給付行政、授益行為等并非必須“法有明文”的領(lǐng)域，為應(yīng)對“法無明文”、但確需對行政行為進(jìn)行合法性判斷的情況，應(yīng)以“合法”取代“法定”標(biāo)準(zhǔn)，藉此激勵(lì)政府不僅要“有所不為”，而且要“有所為”。

政府對法律遵從方式的演進(jìn)同樣印證了“政府法治論”通過不斷修正獲得完善的歷程。政府究竟應(yīng)當(dāng)怎樣遵從法律，是“適用法律、法規(guī)”、“法定”還是“合法”？以“自由法治國”為生成背景、立足于損益行政行為的“適用法律、法規(guī)”和“法定”一直作為行政行為合法性的判斷基準(zhǔn)，其中的“法定”彰顯了“無法律即無行政”、“法無明文授權(quán)不可為”的控權(quán)理念，由其作為授益行政行為的合法性裁斷標(biāo)準(zhǔn)未免過于苛刻；而其中的“適用法律、法規(guī)”無異于將所有行政行為均設(shè)計(jì)為“要式行為”，這種毫無例外的“形式保留”不僅會(huì)帶來低效率、高成本，而且與“社會(huì)法治國”、給付行政、服務(wù)政府理念格格不入。為此，“政府法治論”將行政訴訟中的“合法性”審查設(shè)計(jì)為合法、法定、適法三維基準(zhǔn)：對于“要式行為”，必須嚴(yán)格要求“適用法律、法規(guī)”，否則認(rèn)定不合法；對于損益性為，遵循“法無明文規(guī)定不可為”的原則，不能達(dá)到“行為法定”標(biāo)準(zhǔn)的視為不合法；對于授益行為或者法律規(guī)范缺位需要以“理念法”詮釋的領(lǐng)域，適用“合法”標(biāo)準(zhǔn)，只有在與法的精神、價(jià)值、目的、理念、原則、原理相悖時(shí)，才認(rèn)定為不合法。

五、行政制度實(shí)踐延展性是“政府法治論”的生命力所在

理論學(xué)說是否具有實(shí)踐延展性，能否在制度實(shí)踐中“健康成長”和“發(fā)展壯大”，是其實(shí)踐理性和價(jià)值的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，在這一點(diǎn)上，“政府法治論”較其他“各說”更有優(yōu)勢。例如，傳統(tǒng)意義上的“政府由法律控制”、“政府依法律管理”時(shí)常被制度化為“合法行政”，寓意“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理一定要有法律、法規(guī)、規(guī)章的嚴(yán)格授權(quán)，否則不得作出影響相對人權(quán)益的行政決定”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，第430頁。。這種本質(zhì)上屬于“全部法律保留”的觀點(diǎn)目前已經(jīng)受到司法實(shí)踐的強(qiáng)烈沖擊，不少行政訴訟個(gè)案中人民法院對于授益或有利行政行為，不再機(jī)械地強(qiáng)調(diào)必須有“根據(jù)規(guī)范”，而是只要不違反“規(guī)制規(guī)范”，且屬于“組織規(guī)范”的授權(quán)范圍內(nèi)，就認(rèn)定為“合法”。為此，必須以“合法”作為“法定”和“適用法律、法規(guī)”的必要補(bǔ)充，在授益行為和“無法可依”的領(lǐng)域，以“合法與否”而非“法定與否”作為合法性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，作為“法律控制政府”基準(zhǔn)的“合理行政”正逐步被“合法行政”所吸收和“蠶食”，理由有三：一是“合理行政”中的“法理”、“常理”、“事理”等毋寧是“法律”尤其是“自然法”的另一種樣態(tài)，依法理、常理行政本質(zhì)上就是依法行政；二是“合理行政”中的“理”包括哲理、倫理、道理、定理、事理、學(xué)理、真理、公理以及俗語中的“天理”等，諸如此類的“理”當(dāng)中早已融入了法的精神、理念、價(jià)值、原則、原理、目的等“理念法”，這也決定了“合理行政”與“合法行政”之間的趨同性。以“合法行政”吸收“合理行政”可以擴(kuò)大行政訴訟監(jiān)督范圍，使傳統(tǒng)上的自由裁量領(lǐng)域“有法可依”。為此，“政府法治論”較早地摒棄了傳統(tǒng)上的“條文法”理念，以“理念法”來激活、詮釋、補(bǔ)充機(jī)械的法律條文，如此不僅可以解決許多領(lǐng)域嚴(yán)重存在的“無法可依”的問題，而且能使行政法真正成為“活的法”?！皯椃ㄐ杩恐鴩业摹聞?wù)本質(zhì)’而保持其彈性，以及調(diào)適之能力。是以，憲法不能只注意其白紙黑字之條文，而忘掉這種成文法典之價(jià)值所在。……憲法內(nèi)會(huì)有一些超實(shí)證‘自然法’之原則”*引自陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第199-200頁。。其實(shí)，面對紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的行政事務(wù)，作為“有關(guān)實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值之技術(shù)之法”*轉(zhuǎn)引自楊海坤：《行政法的理論基礎(chǔ)——政府法治論》，《中外法學(xué)》1996年第5期。的行政法更加需要跳出“條文法”的窠臼，尊奉“事物本質(zhì)”和“理念法”，提升“調(diào)適能力”和應(yīng)對性。

處于宏觀層面的“政府由法律(人民)產(chǎn)生”和“政府對法律(人民)負(fù)責(zé)”，在行政制度實(shí)踐中被具體化為行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。其中，作為“政府由法律(人民)產(chǎn)生”的衍生物，行政相對人要依法納稅“供養(yǎng)”政府與公務(wù)員，同時(shí)，盡管有“社會(huì)契約論”和“人民授權(quán)”的理論基礎(chǔ)，但與“人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情”*孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年，第158頁。不同，行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾仍然有權(quán)“親自管理與服務(wù)”，進(jìn)而衍生出“自治”、“參與行政”等制度樣態(tài)。“政府對法律(人民)負(fù)責(zé)”派生出行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系和相關(guān)制度安排，在該層面，“政府法治論”的制度實(shí)踐延展性主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是如何發(fā)揮不屬于行政相對人、相關(guān)人的公民個(gè)人的監(jiān)督行政功能，這種來自于“第三者”的監(jiān)督會(huì)更加中立、公正；二是如何將憲法規(guī)定的批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等項(xiàng)權(quán)利更加深入地落實(shí)到行政法層面，“政府法治論”曾對憲法與行政法之間的良性互動(dòng)關(guān)系做過宏觀考察，建議在將來的研究中更加注重從微觀制度層面探究如何通過行政行為和相對人、相關(guān)人或者公眾行為來落實(shí)憲法權(quán)利，而這就必須首先從理論上厘清憲法權(quán)利與行政法權(quán)利、憲法行為與行政法行為、憲法程序與行政法程序、憲法救濟(jì)與行政法救濟(jì)、憲法責(zé)任與行政法責(zé)任等對應(yīng)概念之間的關(guān)系。

“政府與人民關(guān)系平等化”衍生出行政法律關(guān)系主體雙方地位平等。在憲法層面，“人民高于政府”，其原因正如托克維爾所言：“人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆取之人民，并用于人民”*托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第64頁。。與此不同，行政法學(xué)理論層面一直主張行政法律關(guān)系主體雙方法律地位的平等性，但面對行政機(jī)關(guān)以權(quán)力為背景的“強(qiáng)勢”地位，行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾很難與行政機(jī)關(guān)“平起平坐”，為此可在制度設(shè)計(jì)時(shí)采取三種手段：一是仿效行政訴訟制度設(shè)計(jì)中“以當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)不對等來確保法律地位平等”的立法思路，通過擴(kuò)大相對人權(quán)利、限縮行政機(jī)關(guān)權(quán)力的途徑實(shí)現(xiàn)平等?？上У氖牵覈?dāng)下行政相對人權(quán)利理論和制度安排都還存在很大的提升空間，這也是“政府法治論”的使命所在和奮斗目標(biāo)。二是可以適當(dāng)創(chuàng)設(shè)一些“行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾高于行政機(jī)關(guān)”的制度和公務(wù)場合，如無效行政行為防衛(wèi)權(quán)、針對行政的批評會(huì)等。三是在確認(rèn)“行政法律關(guān)系的平等性”這一基本框架下，區(qū)分不同制度領(lǐng)域和公務(wù)場合，分別厘定主體雙方地位高低。在管理與規(guī)制行政場合，傳統(tǒng)理論秉持的“平等性”純粹是一種理論假設(shè)，“命令服從”關(guān)系基礎(chǔ)之上如何談得上平等？在服務(wù)行政場合，作為“公仆機(jī)關(guān)”和“公仆”的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法律地位只能低于作為“主人”和服務(wù)對象的行政相對人、相關(guān)人或社會(huì)公眾；在行政復(fù)議法律關(guān)系中，申請人與被申請人必須處于平等地位，否則不僅復(fù)議過程難以為繼，而且不會(huì)得出公平公正的復(fù)議結(jié)果。

六、結(jié)語

本文僅是“政府法治論”實(shí)踐價(jià)值的“冰山一角”，但就是這“滄海一粟”業(yè)已展現(xiàn)了“政府法治論”超出其他“各說”的實(shí)踐理性。隨著“政府法治論”理論自洽性的不斷增強(qiáng)，“向行政實(shí)踐進(jìn)發(fā)”應(yīng)該成為其將來發(fā)展的主要目標(biāo)取向，以使其在“理論自信”的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步通過挖潛制度價(jià)值來樹立和拓展“制度自信”，因?yàn)楫吘埂皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，沒有中國的行政法治實(shí)踐，“政府法治論”便會(huì)失去價(jià)值，人們圍繞它乃至所有以行政法學(xué)理論基礎(chǔ)為題的爭論與對話都會(huì)變成“無用功”。服務(wù)于行政制度實(shí)踐當(dāng)屬行政法學(xué)理論和行政法學(xué)人的共同使命，也是將來評價(jià)任何一個(gè)理論與觀點(diǎn)是非對錯(cuò)的根本標(biāo)準(zhǔn)。在此僅以楊海坤教授所言作為結(jié)束語：“在今后有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的研究中，從規(guī)范命題走向?qū)嵶C基礎(chǔ)、從理論建構(gòu)走向制度安排應(yīng)當(dāng)是諸論共同的努力方向。如果這一問題解決得很好，那么行政法理論基礎(chǔ)的研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義將會(huì)進(jìn)一步凸顯，其魅力也會(huì)為更多的人們所領(lǐng)略，行政法學(xué)將因?yàn)樨暙I(xiàn)出更多的知識(shí)增量而為其他學(xué)科所廣泛認(rèn)同”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《我國行政法理論基礎(chǔ)研究之述評與展望》，載郭道暉主編：《岳麓法學(xué)評論》第六卷，長沙：湖南大學(xué)出版社，2005年，第35頁。。

[責(zé)任編輯：李春明]

Practical Value of Government Constitutionality Theory in Terms of Administrative System

LIU Yan-tao

(Law School of Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The practice of the administrative system is the sole criterion to examine the basic theory of administrative law. Based on such criterion, the Government Constitutionality Theory (hereafter, Theory) is the most valuable and pragmatically reasonable theory among various basic theories of administrative law today, mainly in that (1) the traits of guidance and a high degree of accord of the practice of the administrative system confer Theory with the reasonability for practice, (2) the adaptability of the practice of the administrative system acts as the precondition to the practical value of Theory, (3)the constant amendment and improvement in the practice of the administrative system contribute to the propagation of Theory, and (4) the ductility of the practice of the administrative system is the vitality of Theory. With its increasingly enhanced self-consistency, Theory tends to develop toward the administrative practice, so as to enable itself to further establish and enlarge itsTrustintheChineseSystemvia constantly exploring the administrative value based on theTrustintheChineseTheory.

Government constitutionality theory; Practice of the administrative system; Value; Compatibility; Guidance

2016-12-16

柳硯濤，山東大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士(濟(jì)南250100； liuyantao@sdu.edu.cn)。