社會(huì)政策轉(zhuǎn)型：從消除不平等到生產(chǎn)性的要素

盧漢龍

（上海社會(huì)科學(xué)院，上海200020）

2001年底，中國進(jìn)入世界貿(mào)易組織。這是經(jīng)歷了近20年的改革開放，10多年里和30多個(gè)國家的雙邊談判后取得的。所以這可以成為一個(gè)重要的標(biāo)志，說明中國自上世紀(jì)80年代初開始的市場(chǎng)化改革與國內(nèi)外開放政策在本世紀(jì)初已取得決定性的成功。一個(gè)以社會(huì)主義原則引導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立了起來。中國擺脫了指令性計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展路徑，開始走上現(xiàn)代化發(fā)展的正常軌道，并取得了世界性的認(rèn)同，融入全球經(jīng)濟(jì)體系。

進(jìn)入世界貿(mào)易組織以后不久召開的黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的文件，并提出要提高“黨的執(zhí)政能力”的問題。隨后在黨的十六大和十七大兩屆領(lǐng)導(dǎo)的不斷努力下深化體制改革，提出落實(shí)科學(xué)發(fā)展的觀念，提高黨的先進(jìn)性和建設(shè)和諧社會(huì)的政治目標(biāo)。這一系列的政治戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型都標(biāo)志著黨從理論意識(shí)形態(tài)方面把握住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的特點(diǎn)，一步一個(gè)腳印地領(lǐng)導(dǎo)全國人民為全面建成小康社會(huì)所做出的努力。本文討論在全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的條件下，如何堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變，在社會(huì)政策制定和實(shí)施方面深化改革，加快轉(zhuǎn)型的問題。本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，完整的社會(huì)政策體系體現(xiàn)了社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，社會(huì)政策不僅具有消除社會(huì)不平等的功能，而且正在成為一種生產(chǎn)力發(fā)展的要素得到重視。我國在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中需要同時(shí)推動(dòng)社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型，發(fā)揮其制度生產(chǎn)力要素的作用，實(shí)現(xiàn)包容性增長的發(fā)展。

一、社會(huì)主義和完善市場(chǎng)制度的社會(huì)政策

中國實(shí)行社會(huì)主義制度是經(jīng)過了近一個(gè)世紀(jì)的探索，幾代人的不懈努力而選擇采用的適合中國國情的現(xiàn)代化發(fā)展根本制度。

社會(huì)主義思想是人類文明發(fā)展的一種成果。是根植于人性中的對(duì)人類本身具有的“社會(huì)性”的弘揚(yáng)。人類是一個(gè)具有“習(xí)得”能力的高等生物。社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，人與動(dòng)物的根本區(qū)別就是在于動(dòng)物是按照“本能”活動(dòng)，而人類則是通過不斷學(xué)習(xí)來改變和適應(yīng)周邊環(huán)境的變化，具有共同生活的能力。這種社會(huì)性是人類“公共性”的體現(xiàn)。如果說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度符合人類追求個(gè)人利益滿足的“動(dòng)物性”本能的話，那么社會(huì)主義制度就是體現(xiàn)了一種對(duì)公共性原則的“習(xí)得”。人類在文明進(jìn)步的過程中學(xué)會(huì)了“合作共存”的生命意義并上升為文化自覺，社會(huì)主義思想正是人類進(jìn)入文明時(shí)代與生俱來的習(xí)得能力發(fā)揮的結(jié)果?，F(xiàn)代社會(huì)主義從馬克思時(shí)代起進(jìn)入科學(xué)發(fā)展的層面，并依托經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的工人階級(jí)運(yùn)動(dòng)，和列強(qiáng)之間的武力爭(zhēng)奪所帶來的慘痛教訓(xùn)（世界性大戰(zhàn)），逐漸成為一種制度上的設(shè)置。整個(gè)20世紀(jì)可以說人類是在社會(huì)主義的大實(shí)踐，大習(xí)得中走過來的。

中國接受社會(huì)主義思想和中國進(jìn)入現(xiàn)代文明發(fā)展同步。20世紀(jì)初，現(xiàn)代社會(huì)主義思想進(jìn)入中國時(shí)同時(shí)形成三種理論傳統(tǒng)。第一是馬克思主義，這是通過列寧主義和蘇維埃十月革命帶入中國的。它是在對(duì)現(xiàn)代資本主義矛盾剖析中引申出來的生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的落后資本主義國家如何率先進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)主義發(fā)展階段的歷史唯物主義理論。十月革命通過無產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)的方式，經(jīng)過斯大林時(shí)代建立起一個(gè)排斥市場(chǎng)原則，由國家掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)，以指令性計(jì)劃和強(qiáng)權(quán)政治方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推行公共性原則。這在國際上被稱為是“共產(chǎn)主義”的社會(huì)主義制度。這個(gè)以階級(jí)專政來消除“三大差別”（城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)差別）為目標(biāo)的制度性努力，到了上世紀(jì)90年代隨著蘇聯(lián)與東歐的政治劇變而逐漸退隱。第二種社會(huì)主義的傳統(tǒng)是來自于和列寧同時(shí)代的法國杜爾海姆的社會(huì)主義理論。他從“社會(huì)分工”和“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的理論概念出發(fā)，認(rèn)為“任何試圖將全部或部分經(jīng)濟(jì)條件（現(xiàn)正日見普及的條件）與社會(huì)之控制、意識(shí)中心加以結(jié)合的學(xué)說，即稱之為社會(huì)主義”。[1]（P75）①轉(zhuǎn)引自宋林飛著《西方社會(huì)學(xué)理論》，南京大學(xué)出版社，1997年，第45頁。這是一種承認(rèn)市場(chǎng)為“經(jīng)濟(jì)條件”前提下的學(xué)院派的社會(huì)主義。杜爾海姆的社會(huì)主義理論對(duì)西方發(fā)達(dá)資本主義國家的當(dāng)代發(fā)展起到了重要的理論推動(dòng)作用。它影響了30年代美國為代表的調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期性變動(dòng)的羅斯福新政，乃至對(duì)60年代的歐洲福利國家制度的建設(shè)，起到了理論奠基的作用。杜爾海姆的社會(huì)主義理論在上世紀(jì)20-30年代隨同他的社會(huì)學(xué)理論一起也影響著中國的學(xué)院派理論家，成為當(dāng)時(shí)“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”的主要理論依據(jù)。我國開始吸收社會(huì)主義思想的第三個(gè)傳統(tǒng)不能忘記孫中山先生。他是和列寧、杜爾海姆同時(shí)代的中國思想家和政治革命先驅(qū)。孫中山以他對(duì)中國和世界的深切了解和在革命實(shí)踐中的感悟，受列寧主義的啟發(fā)提出了他的“三民主義”就是“社會(huì)主義”的政治主張。并且將“民生主義”和“社會(huì)主義”直接掛鉤，宣稱三民主義中的“民生主義”事實(shí)上和所謂的“社會(huì)主義、共產(chǎn)主義與集產(chǎn)主義”并不矛盾對(duì)立，[2]（P355-358）提出“聯(lián)蘇、聯(lián)共、輔助工農(nóng)”的新三民主義。孫中山在中國缺乏現(xiàn)代資本主義基礎(chǔ)下領(lǐng)導(dǎo)“資產(chǎn)階級(jí)”革命的曲折進(jìn)程使他認(rèn)識(shí)到中國廣大勞苦大眾中存在著廣泛的“公共性”需求，必須發(fā)展社會(huì)主義的公共性原則來推進(jìn)革命與建設(shè)。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，1949年中國取得了新民主主義革命的勝利建立起一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國家。新中國成立以后，中國基本上依循蘇聯(lián)發(fā)展的模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)并著力消除社會(huì)不平等。中國改革開放之前的社會(huì)主義制度是套用了斯大林的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。中國以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為目標(biāo)的社會(huì)主義來自于中國文化中家族集體主義和對(duì) “大同社會(huì)”的理想追求。我認(rèn)為這是產(chǎn)生中國特色社會(huì)主義的人文基因。然而經(jīng)過了解放后近30年的努力，人們意識(shí)到理想和現(xiàn)實(shí)之間的距離。在一個(gè)日益復(fù)雜的現(xiàn)代分工社會(huì)里，要取得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能靠家長式的指令性計(jì)劃，必須依靠市場(chǎng)來配置資源和謀求發(fā)展。理想主義地消除社會(huì)差別，只會(huì)造成發(fā)展能力的降低和更為扭曲的社會(huì)不平等。鄧小平規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)中國的改革開放正是認(rèn)識(shí)到中國是在沒有經(jīng)歷現(xiàn)代生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的發(fā)展中國家，中國的社會(huì)主義按照馬克思理論來分析是“不夠格”的，只是處于社會(huì)主義的“初級(jí)階段”。鄧小平提出的小康社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)激活了中國集體主義族群文化中“大同社會(huì)”里的社會(huì)主義基因，在承認(rèn)“小康”追求私人與家庭利益的原則基礎(chǔ)上，接受了現(xiàn)代市場(chǎng)制度。同時(shí)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義的公共性原則，堅(jiān)持共產(chǎn)主義“大同社會(huì)”的發(fā)展方向。

“社會(huì)主義”的本質(zhì)是倡導(dǎo)以公共性原則來引導(dǎo)和組織社會(huì)的共同生活。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度則是以個(gè)人理性盤算來謀取利益的機(jī)制，達(dá)到資源配置最佳的效果和財(cái)富的涌流。所以市場(chǎng)制度實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)和尊重了私人原則。市場(chǎng)制度和社會(huì)主義體現(xiàn)了人性中的兩面，市場(chǎng)和社會(huì)主義的矛盾是無解的人性兩難。無論是蘇聯(lián)、東歐還是中國當(dāng)年都曾試圖用指令性計(jì)劃而不采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度來避開私人原則，弘揚(yáng)公共性原則；結(jié)果被事實(shí)證明是不切實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。上世紀(jì)90年代以后 （中共十四大）中國明確了建立市場(chǎng)制度，發(fā)揮市場(chǎng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用的改革方向，并由此帶來巨大的經(jīng)濟(jì)成就和社會(huì)進(jìn)步。中國的整體國力快速上升，人民生活得到普遍改善。但是在不斷發(fā)展的過程中，人們又重新發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)的私人原則和社會(huì)的公共原則之間的矛盾。尤其是在指令性計(jì)劃向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的過程中，依然掌握公共權(quán)力和公共資源的黨政權(quán)力部門如何避免以市場(chǎng)的私人邏輯（也就是個(gè)別組織和部門牟利的邏輯）來行事謀取私利，帶來對(duì)公共性的侵蝕，已經(jīng)成為一個(gè)新的發(fā)展問題。馬克思當(dāng)年所揭示的市場(chǎng)資本主義所存在的生產(chǎn)的社會(huì)化與資本擁有的私人化之間的基本矛盾依然存在，并且不但表現(xiàn)為“勞資”之間的矛盾，也表現(xiàn)為“官民”之間的矛盾。發(fā)展市場(chǎng)和個(gè)體的私人性原則必須和弘揚(yáng)社會(huì)主義的公共性原則并行不悖，這樣方能取得快速和諧的發(fā)展與進(jìn)步。這正是全面體現(xiàn)人性，建立社會(huì)主義加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基本方略。所以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度需要在公共政策方面有所配套和突破。

公共政策主要關(guān)注的是社會(huì)方面。為了和事關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理的公共經(jīng)濟(jì)政策相區(qū)別，狹義的公共政策也被理解為是社會(huì)政策。按照普遍接受的定義，社會(huì)政策是國家以立法和行政干預(yù)為主要途徑所制定的一系列以解決社會(huì)問題、保證社會(huì)安全、改進(jìn)社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)福利為主要目的的行為準(zhǔn)則、措施、法令、條例的統(tǒng)稱。①見《百度百科》“社會(huì)政策”條。所以社會(huì)政策是掌握公權(quán)力部門履行社會(huì)職能的真正舞臺(tái)。社會(huì)政策關(guān)注的面是“社會(huì)”與“公眾”，它是民生所求，也是公眾的需求。所以這和社會(huì)主義的制度原則一脈相承。但是我國以往沒有社會(huì)政策的概念，或者說社會(huì)政策被融化在了經(jīng)濟(jì)政策之中。整個(gè)“社會(huì)主義”制度本身就是一個(gè)“社會(huì)優(yōu)先”的制度。在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代，國家通過行政性的“單位”體系統(tǒng)一調(diào)配資源，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一分配，統(tǒng)一管理。全能性的政府把經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策變成了內(nèi)部管理的制度，通過公文傳遞的方式，成為上級(jí)對(duì)下級(jí)的工作布置。和社會(huì)政策緊密有關(guān)的社會(huì)保障、社會(huì)福利制度基本上由單位的企業(yè)保障和單位福利替代，內(nèi)化為政府直接行為。經(jīng)濟(jì)體和社會(huì)體高度重合?，F(xiàn)在我們認(rèn)識(shí)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的條件下，企業(yè)正在作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，經(jīng)濟(jì)增長本身不足以減少貧困，不平等可能是一個(gè)更為重要的決定因素。社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度需要有配套的社會(huì)政策才能安全地發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，從而實(shí)現(xiàn)包容性增長的社會(huì)的進(jìn)步與全體人民的福祉。

二、社會(huì)政策消除社會(huì)不平等

中國實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革以后帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力也促使了社會(huì)分化，這已經(jīng)成為廣泛關(guān)注和討論的問題。大體而言，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的主要社會(huì)后果表現(xiàn)為三個(gè)方面。

第一，資源分散化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府幾乎掌握所有的資源，所以在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我們說政府是一個(gè)“全能政府”，其實(shí)這是沒有錯(cuò)的。既然資源全部在你的手里，你不全能就不行，政府需要承擔(dān)所有的社會(huì)責(zé)任也成為必然。這也是為什么在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我們會(huì)諱言“社會(huì)問題”，因?yàn)橐坏┏姓J(rèn)有“社會(huì)問題”就會(huì)影響“群眾”（即“社會(huì)大眾”）對(duì)政府的信心，從而成為政治性問題。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度以后，市場(chǎng)通過私人原則來配置資源，整個(gè)社會(huì)的資源也就分散化了。社會(huì)開始變得有錢，能夠掌握各種不同的資源。而市場(chǎng)化制度下的政府主要是靠稅收和財(cái)政來運(yùn)行的，也就是通常所說的“公共政府”。政府面對(duì)越來越多的公共性需求也愿意講自己是一個(gè)按照“公共財(cái)政”行事的有限政府了，因?yàn)樗_實(shí)只掌握部分的公共資源。這是社會(huì)分化的第一個(gè)特點(diǎn)。

第二，利益多元化。市場(chǎng)化使利益的主體也多元化了。鄧小平90年代初兩次“南巡”講話以后，在黨的十四大會(huì)議上確立了改革的方向是建立一個(gè)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，要使企業(yè)成為一個(gè)真正的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體。同時(shí)我國頒布實(shí)行了第一個(gè)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制護(hù)航的《公司法》（1994年），中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從此走上了法制化的道路?！豆痉ā吠苿?dòng)了國有企業(yè)的深化改革并帶來了整個(gè)“單位體制”承擔(dān)社會(huì)管理和社會(huì)福利責(zé)任的瓦解。計(jì)劃時(shí)代依附在單位體系下的“職工”變成了“社會(huì)人”。不同單位和單位里不同的群體均成為不同的社會(huì)利益主體。這是社會(huì)分化的第二個(gè)特點(diǎn)。

第三，需求多樣化。從黨的十五大開始關(guān)注社會(huì)需求的“多樣性”。人類的需求是多層次的，從需求關(guān)系來看，可以理解為“施予”和“接受”都是一種需求。不但是處于市場(chǎng)弱勢(shì)的人們有求得幫助的需求，而且處于市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)的人們也會(huì)有愿意幫助別人的需要。無論是出錢、出力、出智慧的各種反饋社會(huì)的意愿都成為一種需求。這是市場(chǎng)化改革以后我們社會(huì)最重要的三個(gè)結(jié)果。

以上這些變化都在呼喚社會(huì)公共政策來協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)樯鐣?huì)分化了，人與人之間的差距擴(kuò)大了。近年來人們從身邊開始都不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)分化程度在增加，感受到人與人之間、群體與群體之間的差別在擴(kuò)大。但是從社會(huì)政策研究的角度我們需要理清三個(gè)不同的概念：即社會(huì)分化、社會(huì)不平等和社會(huì)公正。其實(shí)一個(gè)社會(huì)存在“分化”并不可怕，可怕的是“社會(huì)不平等”和失去判斷不平等的“社會(huì)公正”。

“社會(huì)分化”一般被理解為社會(huì)的分層化（social stratification），這是由社會(huì)差別（social differential）造成的。由于社會(huì)是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的整體，不同的群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于不同的位置，所以人群之間存在差別是一種客觀存在的現(xiàn)象，是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種常態(tài)。社會(huì)分化的差別是可以通過不同的社會(huì)特征進(jìn)行計(jì)量的，如收入、教育程度、職業(yè)地位等，也會(huì)形成可以識(shí)別的社會(huì)階層（階級(jí)）。社會(huì)分化潛在地會(huì)形成社會(huì)群體之間的沖突。但是有關(guān)社會(huì)沖突的理論研究也認(rèn)為，因?yàn)樯鐣?huì)分化和社會(huì)差別大多是和正常的社會(huì)分工有關(guān)，社會(huì)越是現(xiàn)代化，分工越是細(xì)密，差別的存在就越是不可避免。而且從這個(gè)意義上講，社會(huì)分化和社會(huì)差別促使“人往高處走”，具有推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的積極功能。平均主義地對(duì)待社會(huì)差別，不切實(shí)際地遏制社會(huì)分化使整個(gè)社會(huì)失去積極向上的活力，已經(jīng)是我們?cè)?jīng)走過的努力“去層化”招致失敗的教訓(xùn)。鄧小平在改革開放初期就提出“讓一部分人先富起來”的政策導(dǎo)向，正是在總結(jié)了新中國成立后前三十年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出的。改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟(jì)成就和社會(huì)進(jìn)步也充分證明了社會(huì)分化的不可避免和社會(huì)差異的積極功能。

但是在分化客觀存在而且不可避免的前提下我們確實(shí)看到分化與差異不是無邊界的，特別是當(dāng)社會(huì)差距的形成有不合理因素，或者差距到達(dá)某種不能接受的程度時(shí)就會(huì)引起惡性的沖突，這就是“社會(huì)不平等”（social inequality）。可以這樣說，真正造成社會(huì)惡性沖突的不是社會(huì)分化而是社會(huì)不平等。所以當(dāng)今世界關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的研究越來越關(guān)注的不是社會(huì)分層化而是社會(huì)的不平等。我認(rèn)為，這兩者的區(qū)別正是在于分層化是一種可以計(jì)量的客觀存在，而社會(huì)不平等則是對(duì)分化差異程度合理性的一種主觀判斷和社會(huì)認(rèn)同。不同的群體、不同的社會(huì)發(fā)展階段、甚至不同的文化傳統(tǒng)都會(huì)影響人們對(duì)分化與差異的容忍度。不同社會(huì)對(duì)差異的容忍度會(huì)很不相同。比如統(tǒng)計(jì)表明香港居民收入的基尼系數(shù)比大陸城市的基尼系數(shù)高，這表明香港市民的收入差距大于內(nèi)地，但是香港居民對(duì)收入不平等的感覺沒有內(nèi)地城市強(qiáng)烈。這就需要引入第三個(gè)概念就是“社會(huì)公平”（social justice）。所謂“社會(huì)公平”，看一下它的英文本意就不難理解其實(shí)“公平”就是“大家都認(rèn)為恰如其分”的意思。當(dāng)一個(gè)社會(huì)里的不同群體都認(rèn)為社會(huì)差異程度超出了 “恰如其分”的程度，社會(huì)差異就變成了社會(huì)不平等，就需要社會(huì)政策來治理。一個(gè)社會(huì)需要有保持公平合理差異的調(diào)適機(jī)制，其中最重要的就是機(jī)會(huì)要平等。一個(gè)社會(huì)對(duì)個(gè)體的發(fā)展機(jī)會(huì)越是平等，公眾對(duì)差異就越能表示認(rèn)同，社會(huì)上對(duì)差異的容忍度也就會(huì)越大。反過來看，在社會(huì)差異容忍度大的社會(huì)里，更多的人生活在不斷得到改善的希望之中，發(fā)展的動(dòng)力就越強(qiáng)。我們現(xiàn)在需要的不是消除差異，而是能確定與解決不平等的社會(huì)政策。

社會(huì)政策能對(duì)不公現(xiàn)象進(jìn)行政府干預(yù)和社會(huì)糾治，目的就是消除社會(huì)不平等。我們可以根據(jù)聯(lián)合國關(guān)于人類公平發(fā)展理念將社會(huì)政策歸納為三個(gè)層面的社會(huì)調(diào)節(jié)：第一是對(duì)結(jié)果公平進(jìn)行調(diào)節(jié)，第二是對(duì)資源的公平配置，第三就是保證社會(huì)關(guān)系的公平。[3]下面我們就這三個(gè)方面近十年來我國社會(huì)政策的變化來分析一下如何進(jìn)一步體現(xiàn)社會(huì)主義制度原則下應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)包容性增長和科學(xué)發(fā)展的問題。

三、社會(huì)政策成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的生產(chǎn)性要素

社會(huì)政策對(duì)社會(huì)結(jié)果公平的調(diào)節(jié)是傳統(tǒng)的社會(huì)行政（social administration）內(nèi)容，是政府的主要職能之一。政府利用征稅的公共財(cái)政和監(jiān)管的公共資金（如福利彩票、殘疾人和失業(yè)救助基金等）對(duì)低收入者、受災(zāi)地區(qū)民眾和有困難的家庭實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助是我們一貫開展的民政福利項(xiàng)目。近年來“就業(yè)是民生之本”的思路進(jìn)入結(jié)果公平的施政領(lǐng)域。解決就業(yè)問題，開展職業(yè)培訓(xùn)等積極性的社會(huì)政策也納入結(jié)果公平的關(guān)注范圍。各地都先后制定了最低生活保障線、下崗和失業(yè)人員保險(xiǎn)金以及最低工資標(biāo)準(zhǔn)線制度。這是社會(huì)政策深入并影響經(jīng)濟(jì)分配領(lǐng)域的具體措施。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯來看，工資標(biāo)準(zhǔn)需要由市場(chǎng)來確定，似乎不需納入國家政策調(diào)整的范圍。但是事實(shí)上最低工資標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)基本勞動(dòng)價(jià)值的社會(huì)確認(rèn)，是就業(yè)者取得勞動(dòng)報(bào)酬可以過上體面生活的基本條件。所以對(duì)于社會(huì)主義制度的國家需要提供這樣的結(jié)果性底線保障的條件，以體現(xiàn)社會(huì)公正。而且，設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)能擠壓和淘汰邊際效益不足，處于低端產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、更新和提升，從而提高城市的經(jīng)濟(jì)能級(jí)。我認(rèn)為不盡如此，積極的社會(huì)政策還需要同時(shí)制定保障企業(yè)職工具有工資集體談判能力的政策措施，承認(rèn)和保護(hù)非正規(guī)就業(yè)的合法權(quán)利等。這樣就能避免處于強(qiáng)勢(shì)的資本對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行剝奪，保持經(jīng)濟(jì)的活力。現(xiàn)在有不少地區(qū)出現(xiàn)了企業(yè)將最低工資就作為基本工資，常年不增加一線勞動(dòng)者工資的現(xiàn)象。我們需要制定相應(yīng)的社會(huì)政策，規(guī)定或鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和同業(yè)性質(zhì)的工會(huì)來制定更為具體的工資標(biāo)準(zhǔn)，建立起必要的工資談判機(jī)制，從初次分配開始保證社會(huì)公平，從勞動(dòng)力要素著眼體現(xiàn)社會(huì)政策的功能和包容性增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

資源的公平配置是社會(huì)政策的第二個(gè)目標(biāo)內(nèi)容。目前最重要的公共資源配置就是基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生以及享受社會(huì)保障的各種權(quán)利，包括養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、住房等保障。這些也是近年來受到高度關(guān)注的民生話題。資源配置均衡是保證社會(huì)機(jī)會(huì)平等的重要措施。以前這些方面的職能大部分屬于國家的社會(huì)事業(yè)，基本上都是由政府下屬的事業(yè)單位來提供服務(wù)并和單位保障相結(jié)合。改革開放以后，社會(huì)事業(yè)單位開始利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制來運(yùn)行。它們所具有的公共服務(wù)的性質(zhì)受到一定的影響，單位體制也已消解。社會(huì)政策需要為建立一個(gè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相匹配的公共服務(wù)體制制定框架，以體現(xiàn)社會(huì)主義公共性的原則。在指令性計(jì)劃的年代里，社會(huì)事業(yè)被認(rèn)為是非物資生產(chǎn)領(lǐng)域，是意識(shí)形態(tài)的上層建筑，不創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是現(xiàn)在，提供公共服務(wù)是在消耗社會(huì)財(cái)富的觀點(diǎn)已經(jīng)過時(shí)。公共服務(wù)產(chǎn)生公共消費(fèi)，本身就是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要部分和必要機(jī)制。像教育、科技、醫(yī)療、文化、體育等社會(huì)事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和擴(kuò)大再生產(chǎn)的作用已十分明顯?？萍急蛔C明是第一生產(chǎn)力，教育具有人力資本投資的意義，醫(yī)療衛(wèi)生在人口勞動(dòng)力生產(chǎn)中所起的作用不容漠視。文化是滿足人們生活需求的重要方面等等。社會(huì)政策調(diào)用公共資源來為公眾和社會(huì)提供教科文衛(wèi)等公共服務(wù)，使各種民生事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有了保證。我們需要更好地發(fā)揮社會(huì)政策在調(diào)整公共資源平等共享中的作用，建立起新的社會(huì)公共福利體系?，F(xiàn)在我國面臨儲(chǔ)蓄和投資流動(dòng)性增加而消費(fèi)不足的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局，就是和中國在民生領(lǐng)域的公共服務(wù)和保障福利不足有關(guān)。由于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等公共資源不足，配置不合理，福利和保障不充分，使普通公民缺少經(jīng)濟(jì)安全感，因無力而使消費(fèi)力疲軟不足。

各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，提供教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育不同領(lǐng)域的公共資源造福公眾對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長具有直接或間接的作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)形成一個(gè)拉動(dòng)消費(fèi)和穩(wěn)定社會(huì)的中產(chǎn)階級(jí)，但是我國目前許多研究卻發(fā)現(xiàn)，雖然從收入、職業(yè)形態(tài)和文化程度等指標(biāo)來看中國的“中產(chǎn)”人口在不斷增加。但是，中國的“中產(chǎn)”人口并沒有被認(rèn)同為類似于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的“中產(chǎn)階級(jí)”，也缺乏成為消費(fèi)前沿和社會(huì)穩(wěn)定的行為模式，反而可能成為“不穩(wěn)定”的因素。其中一個(gè)很重要的原因是許多學(xué)者沒有看到西方中產(chǎn)階級(jí)是和西方社會(huì)的社會(huì)保障與福利制度一起成長起來的，只有在完善的福利保障條件下，一個(gè)敢于消費(fèi)和希望社會(huì)穩(wěn)定的中產(chǎn)階級(jí)才會(huì)形成。

社會(huì)政策關(guān)注的第三個(gè)層面是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的平等。包括性別、兒童與青少年、老年人、殘障人士、少數(shù)民族、外來人口等不同族群的關(guān)系調(diào)整問題。我們注意到，以往所有社會(huì)政策的覆蓋施行基本上局限在戶口登記的范圍內(nèi)。包括前述的社會(huì)救助、就業(yè)與培訓(xùn)、教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障，以及對(duì)婦女-兒童的保護(hù)，對(duì)老年人的優(yōu)惠和權(quán)益保護(hù)等政策基本上都是針對(duì)本地人制定的。進(jìn)入新世紀(jì)以來，社會(huì)公共政策的覆蓋面不斷擴(kuò)展，特別是“十一五”規(guī)劃期間以來。社會(huì)政策和公共服務(wù)的覆蓋面已經(jīng)廣泛使用“常住人口”，而不是“戶籍人口”來規(guī)劃和施行。這是我國社會(huì)政策適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展需要的一個(gè)重要突破。戶籍與身份相聯(lián)系已經(jīng)不能反映和體現(xiàn)如今實(shí)際的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的流動(dòng)增加，外來經(jīng)商和務(wù)工人員為城市貢獻(xiàn)了大量的稅收和經(jīng)濟(jì)收入。他們長期在城市工作、生活、學(xué)習(xí)，實(shí)際上已經(jīng)成為城市的一員。社會(huì)政策的服務(wù)面從戶籍身份向常住人口拓展體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的尊重，是實(shí)事求是面對(duì)市民之間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的科學(xué)管理方法，將有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

總之，社會(huì)政策作為調(diào)節(jié)社會(huì)差別，消除社會(huì)不平等的制度設(shè)置是和社會(huì)主義的原則相通的。它需要成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容?，F(xiàn)在各國也都認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)生性的作用，它并不完全是資源消耗型的，并不是一種純粹的政府財(cái)政支出，更不是經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的負(fù)擔(dān)或束縛因素。正相反，它是發(fā)展生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展必不可少的促進(jìn)因素。1997年歐盟正式提出“社會(huì)政策作為生產(chǎn)要素”的觀點(diǎn)，并將它作為歐盟社會(huì)模式現(xiàn)代化改革的指導(dǎo)方針。①這是哈姆瑞杰克（An-ton Hemerijck）為在為荷蘭輪執(zhí)主席期間主辦的阿姆斯特丹會(huì)議上準(zhǔn)備的一個(gè)報(bào)告中提出的，參見《維基百科》“社會(huì)政策條”。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lindert通過對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家過去幾十年的公共支出與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證分析，用數(shù)據(jù)證明了政府公共支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有著積極的推動(dòng)作用。[4]我國近年來對(duì)社會(huì)政策發(fā)展需求也證明，要踐行科學(xué)發(fā)展觀，必需保持公共支出對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用，發(fā)揮它們對(duì)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面效應(yīng)。

把消除不平等的社會(huì)政策導(dǎo)向?yàn)橐环N生產(chǎn)力要素就是意味著要平衡好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系，采取積極的社會(huì)政策。首先我們要全面審核政府的財(cái)政行為。我國政府的財(cái)政收入實(shí)際上是由三個(gè)部分組成的。但是目前我國除了對(duì)政府稅收的公共財(cái)政部分有法規(guī)性審核之外，對(duì)于政府的另外兩塊財(cái)政收入是沒有在人大和公眾審核監(jiān)督之下的：那就是國有資本的投資收益和政府出讓土地的收益。同時(shí)國有資本需要有計(jì)劃地退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域逐步投向社會(huì)性公共領(lǐng)域（如教育、醫(yī)療、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)等）。國有資本的投資利潤和政府土地出讓收益需要?jiǎng)澇鲆?guī)定的比例用作施行社會(huì)政策的資源。其次，積極的社會(huì)政策需要有縝密的經(jīng)濟(jì)核算，以較低的成本付出取得盡可能高的效果。并且不排斥用市場(chǎng)的方法，用社會(huì)企業(yè)的形式來募集資金，提供更為有效、更具針對(duì)性的公共服務(wù)。最后，積極的社會(huì)政策十分注意公眾的參與，并且強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，不能躺在公共福利政策上不思創(chuàng)造。社會(huì)政策需要有利于保持可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。最近胡錦濤主席強(qiáng)調(diào)包容性增長的發(fā)展意義，其基本出發(fā)點(diǎn)我想正是看到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策之間的互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)政策努力消除經(jīng)濟(jì)增長中產(chǎn)生的社會(huì)問題和不平等，直接和間接的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，成為一個(gè)特殊的生產(chǎn)性要素。這是我們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中不容忽視的重要方面。

[1] （法）雷蒙·艾宏.近代西方社會(huì)思想家[M].齊力，等，譯.臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版公司，1986.

[2] 隗瀛濤.共和之夢(mèng)——孫中山傳[M].成都：四川人民出版社，1995.

[3] 聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署.中國人類發(fā)展報(bào)告2005：追求公平的人類發(fā)展[M].北京：中國對(duì)外翻譯出版社,2005.

[4] Peter H.Lindert.Growing Public:Social Spending and Economic Growth Since the Eighteen Century [M].London：Cambridge University Press,2004.