歐美發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展和投融資模式的經(jīng)驗性做法及其借鑒

王麗青+鄒柏松

中圖分類號：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：城鎮(zhèn)化水平是衡量一個國家發(fā)展進(jìn)程的重要指標(biāo)，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)正進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段。本文通過對歐美等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的分析，尤其是其城鎮(zhèn)化過程中投融資模式的解讀，總結(jié)出歐美等發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一些經(jīng)驗，為我國下一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供可以借鑒的方式方法。我國的城鎮(zhèn)化較之發(fā)達(dá)國家存在著明顯的時間上的落后，故本文還重點(diǎn)分析了發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的幾個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，避免在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中重蹈發(fā)達(dá)國家覆轍。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 經(jīng)濟(jì)水平 多元化 投融資

歐美發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程特性

（一）中心集中型城市化

中心集中型城市化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的第一階段，也可以說成是城鎮(zhèn)化開始的準(zhǔn)備階段。主要特征是城市數(shù)量少、規(guī)模小，這一階段的城市人口一般占總?cè)丝诘?0%以下。以美國為例，在其城鎮(zhèn)化發(fā)展之初，其城市人口為8.2%，城市的數(shù)量也不足十個。在這個階段，國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個快速發(fā)展時期，并且工業(yè)與服務(wù)業(yè)成為了推動城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的主要動力。伴隨著工業(yè)與服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，大量的勞動力被吸引進(jìn)入城市，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。但與此同時，以工業(yè)等為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式給環(huán)境帶來了極大的傷害，資源型工業(yè)面臨著被迫轉(zhuǎn)型的窘境。而隨著大量移民勞動力的涌入，城市的住房條件也亟待改善。在這些因素綜合作用下，城鎮(zhèn)化發(fā)展也開始進(jìn)入下一階段。

（二）郊區(qū)城市化

隨著城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城市人口所占比例也達(dá)到了50%以上。在這一階段，城市的發(fā)展開始出現(xiàn)瓶頸，市中心的物價飛速上漲，住房需求無法得到滿足，并且伴隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境狀況進(jìn)一步惡化。于是一部分富人為了追求生活品質(zhì)開始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，這種人口遷移帶來的結(jié)果是中心城市的壓力減小，郊區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展（李衛(wèi)等，2014）。此時中心城市人口規(guī)模可能不及之前，但郊區(qū)城市化實際上是一種城市的橫向發(fā)展，有利于緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口與環(huán)境壓力過大的不良局面，為城鎮(zhèn)化全面發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。郊區(qū)城市化出現(xiàn)的原因除去市中心的交通擁擠、住房緊張的表層現(xiàn)象外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律也是郊區(qū)城鎮(zhèn)化的重要推動力之一。這種以空間擴(kuò)張贏得時間來緩沖城市發(fā)展中問題的方式是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必由之路，也是我國應(yīng)該借鑒的經(jīng)驗。

（三）去城市化

去城市化過程是指城市人口向城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村遷移的過程。隨著中心城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，各種矛盾不斷激化。主要依靠市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)模式逐漸失去控制，大量失業(yè)人口出現(xiàn)。隨著城市人口的外遷，大量的工廠及廠房被閑置，城市的環(huán)境進(jìn)一步惡化，環(huán)境污染已經(jīng)開始危害城市居民的生命健康。在這種情況下，政府開始加強(qiáng)對城市的管理，通過制定一系列的政策來控制不斷激化的城市矛盾。首先是通過興建基礎(chǔ)設(shè)施及福利工程提供更多的崗位給失業(yè)人員，然后成立專門的管理部門對閑置的工廠進(jìn)行統(tǒng)一的管理。在這個階段，郊區(qū)和鄉(xiāng)村的人口增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中心城市，城市周邊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到了極大的發(fā)展。去城市化實際上是城市規(guī)模的擴(kuò)散過程，從原來的集中型城市逐漸向擴(kuò)散型城市轉(zhuǎn)變，形成城市集聚區(qū)，整個城市也進(jìn)入了后工業(yè)化時代。

（四）再城市化：城市區(qū)域

隨著城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，城市與鄉(xiāng)村形成了雙向的人口流動，但是這種流動更多的是工作上的往來而不是人口遷移（孫志香，2014）。城市中心不再是人口聚集的場所，而成為人們辦公的地方，稱作CBD。郊區(qū)成為人口聚集地，此時整個國家的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了70%以上，有些國家的城鎮(zhèn)化水平超過80%。在這個階段，城市與鄉(xiāng)村的界限已經(jīng)十分模糊，二者形成了一種居民生活與工作之間的聯(lián)系。這種城市與鄉(xiāng)村形成的有機(jī)整體被稱作“城市區(qū)域”。在中心城市的周邊出現(xiàn)了更多的衛(wèi)星城市，中心城市的經(jīng)濟(jì)效益得到了提升。政府逐漸成為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色，城市區(qū)域的形成為政府政策的推行提供了有利的條件，城鎮(zhèn)化基本完成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一種良性的循環(huán)。

歐美發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資模式

（一）美國市場主導(dǎo)型融資模式

美國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及福利性項目建設(shè)的投融資渠道主要有：第一是發(fā)行大量的市政債券，利用美國發(fā)達(dá)的資本市場進(jìn)行快速可靠的融資。美國在不斷發(fā)行新的市政債券，數(shù)據(jù)顯示，2015年發(fā)行了3316億美元的市政債券，占其該年GDP總量的2%。根據(jù)債券償還途徑的不同，美國的市政債券又分為兩類：一類是以市民納稅收入為擔(dān)保的稅收支持債券；另一類是以穩(wěn)定的項目收入為擔(dān)保的項目收益?zhèn)?。第二是通過政府與資本市場的共同努力，合力構(gòu)建遍布全國的健康安全可靠的金融機(jī)構(gòu)的貸款發(fā)放體系。以政府與民間資本合作或是政府出資的方式建立如聯(lián)邦土地銀行系統(tǒng)、合作銀行系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)實現(xiàn)民間借貸的快速完成。政府為加強(qiáng)對融資渠道的有效控制，成立專門的金融機(jī)構(gòu)的管理部門，出面做擔(dān)保為中小型企業(yè)及民間資本家直接發(fā)放貸款。第三是充分利用私人投資進(jìn)行融資。美國的資本市場十分發(fā)達(dá)，而以資本運(yùn)作而發(fā)家的人也有很多，加之美國十分成熟的私人投資領(lǐng)域為私人資本的進(jìn)入提供了很便捷的途徑。三者共同作用促成了美國以市場為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化投融資渠道建立。

（二）加拿大區(qū)域多樣化融資模式

與美國不同的是，加拿大明顯加大了政府對于城鎮(zhèn)化過程中融資手段的干預(yù)力度。通過在省級區(qū)域設(shè)立區(qū)域財政委員會，由專門的人員對周邊幾個城市的財政狀況進(jìn)行管理。在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)型設(shè)施建設(shè)的融資過程中，區(qū)域財政委員會為所轄城市提供信譽(yù)擔(dān)保，在這種情況下，商業(yè)銀行一般會給予其特殊的優(yōu)惠政策。這樣一來，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的融資就變得更加快速，資金的利用率得以最大化。在很多地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，項目資金無法按時到位往往成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的主要阻力，而這種由政府引導(dǎo)、城市區(qū)域之間共同配合的融資模式使得項目資金無法按時到位的難題得以緩解，配合“城市區(qū)域”的發(fā)展概念，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提高。同時，加拿大的區(qū)域財政管理模式中比較特別的一點(diǎn)是各個城市需要對區(qū)域財政委員會繳納一定的資金，委員會便會為其提供融資擔(dān)保，如果貸款到期該城市無法償清貸款，該區(qū)域內(nèi)的所有城市需要共同承擔(dān)責(zé)任（黃思明等，2015）。這種互利共生關(guān)系使得各城市之間更加注重經(jīng)濟(jì)上的合作，而這種區(qū)域聯(lián)合發(fā)展的模式也能最大程度地提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，很好地避免某個城市出現(xiàn)財政腐敗的現(xiàn)象。

（三）澳大利亞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金管理模式

在一個國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是重中之重。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往需要大量資金作為支撐，這部分資金是難以依靠個人力量來獲取的。因而在這種背景下，澳大利亞開創(chuàng)了一種全新的融資手段：政府牽頭拿出一定的資金作為種子基金，并以此成立專門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金管理機(jī)構(gòu)，向民間及金融機(jī)構(gòu)募集資金。這種融資方式通常先在民間進(jìn)行私籌，達(dá)到一定的規(guī)模后，在政府的支持下開始上市并發(fā)行基金券。由于有政府在幕后進(jìn)行管理，這種基金的可信度得到了很大的提升。其中澳大利亞的麥格理銀行是目前世界上最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金管理機(jī)構(gòu)之一。實踐表明，這種通過基金管理的融資模式極大地加快了資金的流動性，政府將一些重要的機(jī)構(gòu)委托給基金管理，取得了不錯的效益。

歐美發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展和投融資模式對我國的啟示

分析西方幾個主要發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化過程中的做法，再結(jié)合我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，本文認(rèn)為可以從西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中得到以下啟示：

（一）吸引更多城鎮(zhèn)化投資主體

從西方發(fā)展過程總結(jié)中發(fā)現(xiàn)，他們在城鎮(zhèn)化發(fā)展中總能夠充分地利用各方的資金，盡可能擴(kuò)大自己的資金來源，通過發(fā)行債券、區(qū)域合作、基金募集等各種方式吸引更多的投資主體。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的資本市場也相對成熟起來，已具備吸引多種投資主體的條件。更多的資本進(jìn)入帶來的結(jié)果就是城鎮(zhèn)化發(fā)展趨于合理化，同時在發(fā)展過程中出現(xiàn)問題之后帶給整個國家的危害也能降到最小。通過對歷史上其他國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的解讀，我們能發(fā)現(xiàn)一般而言城鎮(zhèn)化會經(jīng)歷四個階段，而在不同階段，國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)推動力也不同。在城鎮(zhèn)化過程中必須加快對于民間資金和境外資金的利用（黃婷，2014）。政府在城鎮(zhèn)化過程中需要以友好的態(tài)度接納民間資本并出臺相關(guān)措施保證民間資本在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中有利可圖。同時對于境外資本的利用也是城鎮(zhèn)化過程中十分需要注意的問題。

（二）發(fā)展多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資模式

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，投融資模式的多元化也是我國在今后發(fā)展中必須攻克的難題。資金作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推動力在任何時候都顯得極為關(guān)鍵。在建國初期，我國實行統(tǒng)包統(tǒng)籌的制度，政府是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中投融資的主體，而隨著時代的進(jìn)步，我國的民間資本有了更多的生存空間。在此背景下，建立多元化的投融資渠道，為民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域鋪平道路的任務(wù)迫在眉睫。安全可靠有收益保障的融資模式是吸引民間投資的最有效的方法，因此發(fā)放債券和成立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金成為我國在未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)該重點(diǎn)研究的問題。以政府為主體，發(fā)放有信譽(yù)保障的債券能夠有效地調(diào)動民間資金，盤活民間資本市場。吸取西方發(fā)達(dá)國家如英國、美國對電力、電信、交通運(yùn)輸?shù)缺姸嗷A(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取的項目融資經(jīng)驗，能夠有效調(diào)動民間資本參與其中，充分發(fā)揮民間資本對于城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用。該模式以穩(wěn)定的項目收益作為償還貸款的保障，可靠度較高。而目前較適宜我國的成熟的投融資模式有BOT、TOT、資產(chǎn)證券化以及英國的PPP模式。總之，未來很長一段時間內(nèi)，我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，發(fā)展多元化的投融資模式勢在必行。

（三）創(chuàng)建城市化建設(shè)的項目基金

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的投融資環(huán)節(jié)，創(chuàng)建城市化建設(shè)的項目基金在實踐中發(fā)揮了十分顯著的作用。而我國的城鎮(zhèn)化水平還處在較低的水平，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源也主要依賴于政府投資。西方的很多發(fā)達(dá)國家將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)通過項目基金的形式向民間融資，并以項目收益為擔(dān)保進(jìn)行償還。有的國家還成立了專門管理項目基金的金融機(jī)構(gòu)，例如澳大利亞的麥格理銀行。國家拿出一部分資金作為種子基金進(jìn)而吸引民間資金的涌入，這種基金管理模式具有信譽(yù)高、收益可靠的特點(diǎn)，可借鑒性高。

（四）充分發(fā)揮政府職能

總結(jié)西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中關(guān)于投融資的做法，不難發(fā)現(xiàn)政府在其中都扮演著十分重要的一環(huán)。而西方的資本主義國家，政府的權(quán)利范圍較之我國比較有限，政府在投融資過程中也只是起一個引導(dǎo)者的角色。而我國的政府在整個城鎮(zhèn)化過程中起著決策者的作用，各種政策也能夠很快地落實到地方。因此對于我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，充分發(fā)揮政府的職能才能加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

結(jié)論

充分分析西方發(fā)達(dá)國家在其城鎮(zhèn)化過程中先進(jìn)的理念有助于我國在城鎮(zhèn)化過程中避免被動地糾錯而拉長城鎮(zhèn)化的時間，使我國在城鎮(zhèn)化的過程中始終能夠占據(jù)主動地位。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個全民共同努力的任務(wù)，政府在這個過程中應(yīng)該注意體制與政策的調(diào)整，使整個國家的發(fā)展方向適宜城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。雖然國有資本在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中占據(jù)主要地位，但是充分接納民間資本對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展也十分重要。建立多元化投融資模式，使得民間資本能夠更加快捷地進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，盤活民間資本市場，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和民間資本市場發(fā)展。

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