城市公用事業(yè)公私合作模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究

黃成+袁淑玉

中圖分類(lèi)號(hào)：F490 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：城市化速度的不斷加快，使得城市公用事業(yè)建設(shè)資金缺口日趨增大，土地財(cái)政難以為繼。為加快城市化建設(shè)進(jìn)程，政府逐步引入社會(huì)資本，以公私合作（PPP）的模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，以歸責(zé)機(jī)制和契約安排為分析維度，構(gòu)建合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是保證公私合作的基礎(chǔ)和核心。同時(shí)，為了避免因公私合作所造成私人部門(mén)的壟斷行為，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量與準(zhǔn)入進(jìn)行有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè) 公私合作（PPP） 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 歸責(zé)明確

引言及相關(guān)研究概述

當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已進(jìn)入深化改革的重要階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大，而傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的融資渠道單一，土地財(cái)政難以為繼，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口日益倍增。為了支撐城市化快速發(fā)展的需要，政府逐步引入社會(huì)資本，采用公私合作（PPP）模式，積極參與到公用事業(yè)的建設(shè)。PPP模式（Public Private Partnership，縮寫(xiě)為PPP）即政府公共部門(mén)與私人企業(yè)合作伙伴模式，指政府公共部門(mén)通過(guò)授權(quán)或簽訂協(xié)議，委托私人部門(mén)代為設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)營(yíng)某基礎(chǔ)設(shè)施或代為提供某項(xiàng)公共服務(wù)。公私合作（PPP）模式有效緩解了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快了城市化進(jìn)程，但城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資額度大、回報(bào)期長(zhǎng)，且存在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是保證公私合作的基礎(chǔ)和核心。

相較于一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，城市公共事業(yè)兼有供給公共性和企業(yè)性兩種矛盾的特性：公共性以公益性和普遍服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，由政府保證供給；企業(yè)性表現(xiàn)為城市公用事業(yè)存在盈利性，從而為民營(yíng)企業(yè)等市場(chǎng)主體的進(jìn)入提供了可能?？v觀全球公私合作50年發(fā)展歷史，城市公用事業(yè)公私合作可通過(guò)提高城市公用事業(yè)運(yùn)作效率、創(chuàng)新融資模式、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)三方面推動(dòng)城市公共事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。首先，城市公用事業(yè)運(yùn)作低下的原因在于公有產(chǎn)權(quán)制度的弊端。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與私人產(chǎn)權(quán)的引入將有效解決該難題。學(xué)者Buse（2000）將公私合作視為傳統(tǒng)公用事業(yè)服務(wù)供給的治理工具，把公私合作定義為公共治理與市場(chǎng)治理之間的“第三種治理出路”；其次，由于公用事業(yè)的國(guó)有壟斷運(yùn)營(yíng)模式，導(dǎo)致公用事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理各項(xiàng)費(fèi)用均由政府承擔(dān)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。公私合作背景下，政府可通過(guò)BT、BOT等融資方法吸引私人部門(mén)參與公用事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，極大的拓寬了政府融資渠道；另外，公私合作在有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還可以發(fā)揮私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)效率優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)資金的價(jià)值。

從我國(guó)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，公用事業(yè)公私合作失敗案例眾多并且具有典型性（見(jiàn)表1）。亓霞（2009）通過(guò)對(duì)我國(guó)PPP失敗項(xiàng)目的案例分析得出：公私合作的失敗與政府違約、決策失誤、腐敗、法律變更等政府行為有關(guān)。即在公私合作過(guò)程中，政府不能將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，也需承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的責(zé)任。Bahar（1990）也曾指出：公私合作項(xiàng)目并不是將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移至私人部門(mén)，其核心是項(xiàng)目參與雙方制定“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制”，保證項(xiàng)目的公平性。這也從側(cè)面反映了建立公私合作“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目能否最終成功的重要性。

公私合作風(fēng)險(xiǎn)清單分析

Rutgers（1996）通過(guò)研究提出：對(duì)于城市公用事業(yè)而言，公私合作的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)的部門(mén)控制并承擔(dān)相應(yīng)的特定風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)公共事業(yè)公私合作項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別，并通過(guò)各主體與識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層級(jí)關(guān)聯(lián)，是建立公用事業(yè)公私合作“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”的當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)對(duì)表1我國(guó)公用事業(yè)公私合作失敗項(xiàng)目的分析，總結(jié)出我國(guó)公用事業(yè)PPP項(xiàng)目存在包括：政府決策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、政府履約風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、第三方延誤風(fēng)險(xiǎn)或配套不足風(fēng)險(xiǎn)、政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府決策風(fēng)險(xiǎn)

政府決策風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是因?yàn)檎狈?shí)踐經(jīng)驗(yàn)所引起，在項(xiàng)目的選址、運(yùn)營(yíng)、決策發(fā)生失誤，屬于PPP項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。比如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目中，政府存在明顯的選址錯(cuò)誤以及城市規(guī)劃錯(cuò)誤，待建垃圾焚燒廠與周?chē)用翊嬖诿黠@利益沖突。以解決該市垃圾總量造成垃圾圍城的困境而選擇建造垃圾焚燒廠為出發(fā)點(diǎn)，但忽略了垃圾焚燒產(chǎn)生的毒害氣體對(duì)周?chē)用窠】档挠绊懀罱K該項(xiàng)目在群眾的反對(duì)聲中被迫取消。廣東廉江供水項(xiàng)目政府決策錯(cuò)誤表現(xiàn)在沒(méi)有依照城市實(shí)際情況出發(fā)，要求購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米。但通過(guò)實(shí)際調(diào)查廉江市年需水量?jī)H有2.6萬(wàn)立方米，與合同約定相距甚遠(yuǎn)，造成合作企業(yè)巨大損失，因此導(dǎo)致該項(xiàng)目最終失敗，并被政府回購(gòu)。

（二）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因是政府在與一個(gè)私人部門(mén)簽訂項(xiàng)目之后，又允許另一個(gè)私人部門(mén)新建類(lèi)似項(xiàng)目的行為。新建的項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)需求與價(jià)格發(fā)生改變，打破原有市場(chǎng)平衡，與舊項(xiàng)目形成商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，造成舊項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)的效益降低。如昆明五華垃圾焚燒廠，在政府規(guī)劃初期只有該企業(yè)一家獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)處理昆明市垃圾。但在隨后5年時(shí)間，昆明政府陸續(xù)新建5座垃圾焚燒電廠，造成五華垃圾焚燒廠“吃不飽”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)效益直線下降。梧桐山隧道項(xiàng)目也是一個(gè)典型的項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，該隧道在建成后設(shè)置過(guò)路費(fèi)，但由于過(guò)路費(fèi)較高遭到市民投訴，政府協(xié)調(diào)未果情況下，重新招商引資開(kāi)辟另一條隧道，二者形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。最終，原項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商因收費(fèi)受到抑制，不得不放棄該隧道的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）政府履約風(fēng)險(xiǎn)

政府履約風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門(mén)在與私人部門(mén)簽訂合同之后，政府拒絕履行或者部分履行合同中雙方明確的責(zé)任與義務(wù)，造成私人部門(mén)經(jīng)濟(jì)損失的行為。在實(shí)際中，政府履約風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生主要是由于政府拒付或者延付費(fèi)用、單方面更改條款、設(shè)施配套供給不到位等行為。例如在長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，在項(xiàng)目?jī)H僅運(yùn)行兩年之后，長(zhǎng)春市政府以違反了國(guó)務(wù)院規(guī)定的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中的內(nèi)容為由，單方面發(fā)出合同廢紙決議，并停止對(duì)其支付污水處理費(fèi)。再比如在海南中油昆侖港華燃?xì)忭?xiàng)目中，政府與港華簽訂了一份30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合約。但在鋪設(shè)燃?xì)夤艿乐埃摮菂^(qū)總體規(guī)劃已經(jīng)發(fā)生改變，已被劃分為商業(yè)用地，施工無(wú)法展開(kāi)，申請(qǐng)?jiān)撘?guī)劃改變用地的土地建設(shè)許可證未果后，政府以長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性投資而將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，導(dǎo)致二者對(duì)簿公堂。

（四）環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)在公私合作項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中產(chǎn)生，主要是因?yàn)樵O(shè)計(jì)規(guī)劃錯(cuò)誤、技術(shù)生產(chǎn)失誤造成的環(huán)境污染的負(fù)外部性事件。環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在城區(qū)垃圾焚燒與污水排放項(xiàng)目，表現(xiàn)在垃圾與污水在運(yùn)輸、存儲(chǔ)、排放等過(guò)程中因技術(shù)不過(guò)關(guān)或人為操作失誤而導(dǎo)致污染物外泄情況。垃圾在運(yùn)輸與存儲(chǔ)過(guò)程中會(huì)生產(chǎn)惡臭味，而且容易滲入到地下污染地下水，同時(shí)垃圾在焚燒過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生粉塵以及毒性氣體，如處理不當(dāng)將會(huì)造成十分嚴(yán)重后果。正如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目，自項(xiàng)目待建以來(lái)，附近居民就對(duì)垃圾場(chǎng)選址以及垃圾處理方法產(chǎn)生異議，該項(xiàng)目的潛在環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給居民的身心健康造成重大威脅。

（五）項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)不當(dāng)，與原有計(jì)劃有較大偏差，使項(xiàng)目在執(zhí)行中存在困難進(jìn)而給項(xiàng)目投資人造成經(jīng)濟(jì)利益損失。在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)與傳統(tǒng)政府政績(jī)考核背景下，政府對(duì)合作項(xiàng)目的預(yù)測(cè)往往過(guò)于樂(lè)觀，為了吸引私人部門(mén)投資人，會(huì)在合同中許諾政府最低購(gòu)買(mǎi)量或最低購(gòu)買(mǎi)價(jià)，一旦發(fā)生預(yù)測(cè)偏差，將會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如廣東廉江供水項(xiàng)目，政府與供水企業(yè)僅第一年購(gòu)買(mǎi)用水量6萬(wàn)立方米，而當(dāng)年該市的用水總量只有2.6萬(wàn)立方米。如若，廉江市自來(lái)水公司第一年就將虧損2400多萬(wàn)元，隨著項(xiàng)目執(zhí)行年限增加，虧損額也將日益增加。

公私合作風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)及層級(jí)關(guān)聯(lián)

（一）公私合作不同層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)

Hastak（2000）將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素按照國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面進(jìn)行劃分。其中，國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)由一個(gè)國(guó)家的政治背景、制度政策、整體宏觀環(huán)境所決定，包括：法律法規(guī)、政府執(zhí)行能力、政府監(jiān)管體制等方面。國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)是公私合作的根源性風(fēng)險(xiǎn)，是影響公私合作是否成功的關(guān)鍵因素。市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)一般是由國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)，屬于伴隨性的風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的行為所導(dǎo)致。市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)情況下只改變私人部門(mén)的收益，而并非項(xiàng)目終止的主要因素。項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)屬于結(jié)果性風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，公私合作項(xiàng)目必然終止，國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)均可引發(fā)項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)Hastak的劃分原則，筆者整理出我國(guó)公共事業(yè)公私合作風(fēng)險(xiǎn)因素的層級(jí)邏輯關(guān)系，如圖1所示。

根據(jù)圖1的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)邏輯圖可以看出，國(guó)家級(jí)別根源性的風(fēng)險(xiǎn)往往來(lái)自于政府的行為。在城市公共事業(yè)公私合作中，政府是項(xiàng)目的發(fā)起人，也是項(xiàng)目合約框架約定的主要人，理論上也應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目根源性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行負(fù)責(zé)。因此，如何規(guī)范政府在公私合作中的行為是規(guī)避?chē)?guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的根本方法。第一，政府應(yīng)當(dāng)在公私合作中體現(xiàn)參與雙方公平原則，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的決策、購(gòu)買(mǎi)、合同的管理等細(xì)節(jié)進(jìn)行公開(kāi)透明；第二，建立完善的公私合作法律體系，實(shí)現(xiàn)有據(jù)監(jiān)管；第三，創(chuàng)新公私合作制度環(huán)境，敢于以不同的新方式尋求合作，充分發(fā)揮出公私合作的優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造出良好的公私合作氛圍。

市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)與政府、第三方機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)都相關(guān)聯(lián)，其中項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)與第三方延誤風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體都比較單一，前者因?yàn)檎臎Q策改變，將新的競(jìng)爭(zhēng)主體引入到市場(chǎng)中，使其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生改變，后者是第三方原因，造成市場(chǎng)格局的改變。配套不足風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸屬則較為復(fù)雜，它是由上下游一系列的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈共同導(dǎo)致，當(dāng)其中一環(huán)出現(xiàn)問(wèn)題可能導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)生違約行為，因而其責(zé)任主體較為模糊。

項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)更為復(fù)雜，因?yàn)閲?guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，所以其責(zé)任主體相對(duì)國(guó)家級(jí)主體和市場(chǎng)級(jí)主體較為模糊。其中的環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)可能與公共部門(mén)、私人部門(mén)的行為有關(guān)，表現(xiàn)為私人部門(mén)不按照規(guī)定任意排放污染物，或公共部門(mén)違約在先，而私人部門(mén)無(wú)法進(jìn)行原有方式處理進(jìn)而引起環(huán)境污染。項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)同樣歸責(zé)主體難以確認(rèn)，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，公共部門(mén)與私人部門(mén)都有可能采用錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致執(zhí)行偏差，造成損失。

（二）公私合作風(fēng)險(xiǎn)主體關(guān)聯(lián)

根據(jù)圖1，可以將潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素與項(xiàng)目參與方進(jìn)行關(guān)聯(lián)，并得出風(fēng)險(xiǎn)主體關(guān)聯(lián)圖（見(jiàn)圖2）。從圖2可以看出，我國(guó)PPP風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生主體較為集中，在8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素當(dāng)中，公共部門(mén)即政府承擔(dān)6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)，私人部門(mén)即私人企業(yè)需承擔(dān)3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)，第三方部門(mén)即包括上下游產(chǎn)業(yè)鏈需承擔(dān)1個(gè)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。值得注意的是，由于有些風(fēng)險(xiǎn)因素主體不明確，一般具有多個(gè)歸責(zé)主體。另外，公共部門(mén)不僅承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較多，并且大多數(shù)涉及國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，這充分說(shuō)明了公共部門(mén)即政府在公私合作項(xiàng)目中具有能夠決定項(xiàng)目最終是否成功的作用，因此相對(duì)于其它主體，政府對(duì)項(xiàng)目更具有可控性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握能力也更強(qiáng)。私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)因素關(guān)聯(lián)圖包括：配套不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)以及環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)大部分屬于市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，相比公共部門(mén)其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握能力較差，并且項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)是與公共部門(mén)共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)因素。第三方部門(mén)相比于公私合作項(xiàng)目參與主體所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任相對(duì)較少，只有第三方延遲風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性上比較容易。

公共事業(yè)公私合作風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制規(guī)制

根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素關(guān)聯(lián)圖，得到公私合作參與主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任歸屬，發(fā)現(xiàn)政府在整個(gè)項(xiàng)目中起到?jīng)Q定性作用。因此，應(yīng)在城市公共事業(yè)中適當(dāng)引入政府的規(guī)制政策，適當(dāng)加強(qiáng)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性，破除公私合作的壟斷性特征，增強(qiáng)社會(huì)公益性的職能。綜合私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)效率與公眾利益角度來(lái)看，對(duì)公共事業(yè)公私合作的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制規(guī)制應(yīng)當(dāng)從維持社會(huì)公益效率、確保公共產(chǎn)品的供給、擴(kuò)大正向外部性三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行規(guī)制，政府最終的規(guī)制目的也是實(shí)現(xiàn)這三方面的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。因此，維持社會(huì)公益效率對(duì)應(yīng)公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制、保持競(jìng)爭(zhēng)，確保公共產(chǎn)品供給對(duì)應(yīng)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制，擴(kuò)大正向外部性對(duì)應(yīng)公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制。

（一）公私合作背景下價(jià)格規(guī)制

公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格是與公眾利益最為相關(guān)的因素，過(guò)高的價(jià)格會(huì)降低社會(huì)總效益，但過(guò)低的價(jià)格會(huì)對(duì)私人投資部門(mén)造成虧損。因此，建立一個(gè)合理的價(jià)格機(jī)制將有利于公私合作的順利進(jìn)行。

第一，要明確私人部門(mén)的價(jià)格成本邊界。以城市供水系統(tǒng)為例，供水廠從采集水源，進(jìn)行一系列的消毒處理，再到管道運(yùn)輸，以及污水排放處理，形成了一個(gè)完整的城市供水系統(tǒng)。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)各大供水廠實(shí)際費(fèi)用支出情況，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。綜合當(dāng)?shù)厮泄┧畯S每一個(gè)環(huán)節(jié)的平均支出費(fèi)用，訂立一個(gè)參考成本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在此標(biāo)準(zhǔn)之上定義一個(gè)合理的供水價(jià)格，平衡公眾與私人部門(mén)的利益；第二，設(shè)定合理的激勵(lì)制度，保證公用產(chǎn)品服務(wù)的普遍性。政府在設(shè)定公用產(chǎn)品價(jià)格基礎(chǔ)之后，必定會(huì)對(duì)公用事業(yè)運(yùn)行產(chǎn)生一定的消極影響。因此，要解決私人部門(mén)的消極生產(chǎn)，激發(fā)私人部門(mén)的運(yùn)作效率；第三，對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行合理的財(cái)政補(bǔ)貼。公用事業(yè)的公私合作決定了該產(chǎn)品具有公益性和企業(yè)性，為了保證私人部門(mén)能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，政府要對(duì)公用產(chǎn)品進(jìn)行一定的價(jià)格補(bǔ)貼。

（二）公私合作背景下準(zhǔn)入規(guī)制

準(zhǔn)入制度的規(guī)制可以保證公用事業(yè)公私合作形成良性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以便更好為社會(huì)進(jìn)行服務(wù)。準(zhǔn)入制度的規(guī)制重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)圍繞準(zhǔn)入多少私人部門(mén)、由哪些私人部門(mén)準(zhǔn)入以及這些私人部門(mén)如何準(zhǔn)入三方面。

第一，合理規(guī)劃準(zhǔn)入數(shù)量，發(fā)揮規(guī)模效益。由于歷史原因，我國(guó)的城市公用事業(yè)管網(wǎng)布置存在布局混亂、效率低下、重復(fù)投資等缺點(diǎn)。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將公共事業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩與產(chǎn)能不足的企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)劃分，采用橫線縱向分割與合并的方式，通過(guò)資源整合將產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)進(jìn)行拆分，對(duì)于產(chǎn)能不足產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)模塊化運(yùn)作，發(fā)揮出規(guī)模效益優(yōu)點(diǎn)；第二，設(shè)立資質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)準(zhǔn)入監(jiān)管。公用事業(yè)的特殊性在于公用事業(yè)關(guān)乎民生，因此在選定公用事業(yè)合作伙伴時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇具有一定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的私人部門(mén)。政府可以根據(jù)不同公用事業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等方面進(jìn)行綜合考慮，設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)資質(zhì)；第三，選擇適宜的準(zhǔn)入方式，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。在公私合作項(xiàng)目伙伴的選擇上，可采用招標(biāo)、協(xié)議、拍賣(mài)等多種形式相結(jié)合的形式，公開(kāi)招投標(biāo)不僅可以擴(kuò)大招商范圍，還可以有效防止腐敗。

（三）公私合作背景下質(zhì)量規(guī)制

公共事業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量對(duì)公眾的健康安全與社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。因此，加強(qiáng)公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制，也是保證公私合作順利進(jìn)行的重要手段。

第一，完善公用事業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)定的相關(guān)法律僅分散于部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)當(dāng)中，法律地位層級(jí)較低。因此，有必要將公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量上升到國(guó)家法律層面，加強(qiáng)質(zhì)量的監(jiān)督性。同時(shí)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)定，最大限度完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，建立產(chǎn)品質(zhì)量考核體系。除了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系外，對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量的考核同為重要。政府可以依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，對(duì)全國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)公布，當(dāng)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，及時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)上公布，并下令整改，如果整改過(guò)后仍不合格，則可以取消其經(jīng)營(yíng)資格；第三，增加批露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。公用事業(yè)產(chǎn)品安全涉及每個(gè)公民的生命安全，政府可以根據(jù)不同公用事業(yè)行業(yè)類(lèi)別設(shè)定相應(yīng)的投訴網(wǎng)站，對(duì)被舉報(bào)的私人部門(mén)進(jìn)行突擊檢查，發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督力量。

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