加強(qiáng)預(yù)算管理建立約束機(jī)制

張勁

（貴州省財政廳國庫處，貴州 貴陽 550004）

【摘 要】近年來，隨著我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、增活力、惠民生、促和諧各項工作取得明顯成效的同時，各級財政部門進(jìn)一步加大了對開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及城鎮(zhèn)化建設(shè)等的投入力度，安排用于交通水利等重點基礎(chǔ)設(shè)施、項目工程配套、園區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)風(fēng)貌整治等。但在年度預(yù)算執(zhí)行中，各級財政預(yù)算平衡的難度加大，使財政資金周轉(zhuǎn)困難。各級財政運行是否良好，不僅要看收入質(zhì)量，看稅收質(zhì)量，更要看支出質(zhì)量。一級政府財政管理水平的高低，保障能力強(qiáng)弱，不僅是收入上的爭比進(jìn)位，更需要提高財政支出績效，在千方百計保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的基礎(chǔ)上，打造民生財政、發(fā)展財政和績效財政。

因此，省、市兩級財政部門應(yīng)逐步完善財政管理體制，健全基本財力保障機(jī)制，制定合理有效的制度安排，在科學(xué)劃分各級事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度和獎補辦法，建立激勵約束機(jī)制，在提高財政收入質(zhì)量的同時，強(qiáng)化省市兩級財政統(tǒng)籌縣級協(xié)調(diào)發(fā)展、幫助困難縣提高財政保障能力的當(dāng)然責(zé)任，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，不斷促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理；約束機(jī)制；財政資金

一、逐步提高財政收入質(zhì)量，不斷提高綜合財力水平

（一）逐步提高財政收入質(zhì)量

各市縣財政部門應(yīng)通過加強(qiáng)財源建設(shè)，合理制定收入預(yù)算，不斷提高財政收入質(zhì)量，使非稅收入占公共財政收入的比重趨于合理，逐步到達(dá)我省以縣為單位全面建設(shè)小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系中稅收收入80%的標(biāo)準(zhǔn)值。與此同時進(jìn)一步提高稅收質(zhì)量，嚴(yán)禁通過空轉(zhuǎn)虛增耕地占用稅、建安營業(yè)稅等一次性稅收墊高收入基數(shù)，使地方可用財力受到稅收分成和標(biāo)準(zhǔn)收支差因素雙重影響。

（二）不斷提高綜合財力水平

我省超過六成近三分之二的財力均來自于中央轉(zhuǎn)移支付，這在客觀上反映了我們欠發(fā)達(dá)欠開發(fā)以及貧困和落后的省情和縣情，同時也表明我們現(xiàn)階段還沒有超出標(biāo)準(zhǔn)收支差的支出能力。沒有富余的支出能力，即意味著墊付出去的資金難以有效地通過組織自有財力來消化。

因此，各級財政部門應(yīng)積極爭取國家政策支持，通過獲得更多的轉(zhuǎn)移支付和獎補資金，不斷提高綜合財力水平，逐步降低政府債務(wù)占綜合財力和GDP的比重，并結(jié)合我省實際及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，使這兩個比重逐步趨于合理，爭取從根本上解決財政資金周轉(zhuǎn)困難的問題。

二、加強(qiáng)績效評價管理，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

（一）從嚴(yán)控制追加預(yù)算，大力壓縮一般性支出

各級財政部門要加強(qiáng)預(yù)算管理，深化綜合預(yù)算和部門預(yù)算改革。在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)按規(guī)定的權(quán)限和程序追加預(yù)算，大力壓縮一般性支出，嚴(yán)禁不顧財力可能大量舉債或墊付財政資金搞“形象工程”或“政績工程”，嚴(yán)防在財政運行中形成新增缺口，帶來財政運行風(fēng)險。預(yù)算執(zhí)行中要嚴(yán)格執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約的規(guī)定，牢固樹立過緊日子的思想，嚴(yán)格控制出國（境）審批，嚴(yán)格公務(wù)車輛編制、配備和使用管理，規(guī)范審批程序和配備標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格控制各類節(jié)會開支，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)接待，制止各種鋪張浪費行為，建立健全厲行節(jié)約長效機(jī)制，從嚴(yán)控制財政預(yù)算追加，壓縮“三公經(jīng)費”、辦公經(jīng)費等一般性支出。

（二）不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)績效評價，千方百計保障工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)和各項民生等重點支出

各級財政部門要完善和加強(qiáng)財政支出績效評價管理，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保重點支出的資金需要，千方百計保障工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和各項民生等重點支出，力求當(dāng)年財政收支基本平衡。進(jìn)一步強(qiáng)化財政支出管理，規(guī)范財政供給范圍。對于一般競爭性領(lǐng)域，財政要逐步退出；對于行政管理、公益性事業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育等提供純公共產(chǎn)品的正常經(jīng)費要給予確保；對半公益半經(jīng)營性事業(yè)單位，采取定額和定向補助方式核撥部分經(jīng)費；對經(jīng)營性、中介性等不屬于財政資金供給范圍的事業(yè)單位，要積極創(chuàng)造條件，采取過渡性措施推動其進(jìn)行企業(yè)化、市場化、社會化改革，逐步退出財政供給范圍。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度，強(qiáng)化財政支出績效評價，對一些大項的資金如教育、科技、支農(nóng)、社會保障等方面的支出，要定期追蹤問效，不斷完善管理措施，努力提高資金使用效益。

（三）嚴(yán)禁通過權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列財政支出

在年度預(yù)算執(zhí)行中，各級財政部門應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算、按計劃、按進(jìn)度、按程序劃撥和支付資金，對除國庫集中支付年末計劃結(jié)余外的資金，嚴(yán)禁采取權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列支出。

三、進(jìn)一步加大對財政墊款的清理力度

嚴(yán)格控制暫付、預(yù)撥款項規(guī)模，確需暫付或預(yù)撥的，要在確保年度預(yù)算正常執(zhí)行和年終前及時收回的前提下從嚴(yán)審批。對以前年度的暫付、預(yù)撥款項，要分清情況，限期清理。不屬于財政供給范圍的，要立即收回；一次收回有難度的，要按計劃分期收回；屬于財政支出范圍的，要及時安排財力轉(zhuǎn)列支出，嚴(yán)防形成新增赤字和隱性財政赤字。

四、盤活存量，用活增量，加強(qiáng)財政資金調(diào)度管理

一是加大對預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金盤活的力度。二是大力清理整頓財政專戶，統(tǒng)一歸口實行分賬核算管理，進(jìn)一步盤活財政專戶余額資金。三是加大對公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算結(jié)余資金的清理。四是清理收回近兩年未使用的專項轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)余，重新安排預(yù)算項目統(tǒng)籌使用。五是歷年國庫集中支付年終結(jié)余資金，必須分類、分項目清理后，方可列支，對不符合結(jié)轉(zhuǎn)要求的應(yīng)收回預(yù)算統(tǒng)籌安排。

五、不斷改進(jìn)政府投入管理和資金運行方式

一是建立健全項目決策咨詢制度、評估制度、聽證制度和責(zé)任追究制度，加大公眾參與決策的力度，以實現(xiàn)政府投資項目決策的民主化、科學(xué)化。以公開透明為原則，進(jìn)一步健全完善體制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，確保招投標(biāo)的范圍、方式、程序落實到位。認(rèn)真落實項目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制及合同制，加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)管。政府投資應(yīng)當(dāng)量力而行，做好投資項目的計劃管理，按經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，分輕重緩急安排好項目的實施計劃。對政府投資項目的資金，應(yīng)實行國庫集中支付，真正體現(xiàn)政府投資、建設(shè)、管理、使用的“四分開”。二是加快政府職能從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，在方式上著重加強(qiáng)宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，需要處理好政府和市場的關(guān)系，讓市場起作用，使企業(yè)、個人等市場主體成為投資增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體。三是各級財政部門應(yīng)按照公共財政管理的要求，堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”，量入為出、量力而行的理財原則，合理有序安排支出。不得辦理無預(yù)算、無用款計劃或超預(yù)算、超計劃的支出，不得擅自改變資金用途，加大支付風(fēng)險。切實加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，積極改進(jìn)政府投資管理和資金運行方式，提高財政管理績效，充分發(fā)揮財政職能作用，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)，逐步消化滾存赤字。

六、建立和完善開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)財政管理體制

目前，我省已設(shè)立省級開發(fā)區(qū)20個，省級工業(yè)園區(qū)110個，另外還有不少市級開發(fā)區(qū)。由于未納入國家行政區(qū)劃，各級政府對開發(fā)區(qū)及園區(qū)的管理模式各有不同，導(dǎo)致了其財政預(yù)算管理體制的多樣化，有可能游離于統(tǒng)一的預(yù)算管理之外，帶來體制外的管理弱化和風(fēng)險。體制外的特殊性一旦形成，管理缺位、越位和預(yù)算分配不均等的問題自然難以避免。因此建議省級、市級財政部門應(yīng)統(tǒng)一完善開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)行政財政管理體制，實施一體化管理。

七、加強(qiáng)預(yù)算管理，建立約束機(jī)制，進(jìn)一步扼制財政資金不合理占用

（一）進(jìn)一步深化財政改革，合理劃分事權(quán)，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化

在完善省以下分稅制財政管理體制改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化綜合預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度改革，合理劃分政府間事權(quán)和財權(quán)，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平。

（二）進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，不斷完善縣級基本財力保障機(jī)制

通過完善轉(zhuǎn)移支付制度和獎補辦法，建立激勵約束機(jī)制，在提高收入質(zhì)量的同時，強(qiáng)化省市兩級財政統(tǒng)籌縣級協(xié)調(diào)發(fā)展、幫助困難縣提高財政保障能力的責(zé)任，不斷加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，不斷完善縣級基本財力保障機(jī)制。建立和完善政策性和激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，整合專項轉(zhuǎn)移支付資金，集中財力，重點解決國企改革、農(nóng)村義務(wù)教育、社會保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題，保證全面貫徹落實中央和省的重大政策目標(biāo)，實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大激勵力度，建立省、市、縣聯(lián)動，激勵與約束并舉，公平與效率并重的獎、補、罰考核機(jī)制，充分調(diào)動市縣政府增收節(jié)支、保障重點、強(qiáng)化管理、提高效率的積極性，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）研究建立地方財政運行風(fēng)險評價指標(biāo)體系和預(yù)警機(jī)制

從財政風(fēng)險的具體表現(xiàn)形態(tài)來看，地方財政運行風(fēng)險主要包括收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險、制度風(fēng)險等。建立完善的地方財政運行風(fēng)險評價指標(biāo)體系，對于加強(qiáng)財政風(fēng)險管控，真實反映地方政府財政運行風(fēng)險十分重要。

（四）建立財政運行現(xiàn)金流量預(yù)測工作機(jī)制，研究制定庫底資金保障制度

各級財政部門應(yīng)按財政收支預(yù)算，以及財力和預(yù)算結(jié)余情況，在預(yù)算執(zhí)行中根據(jù)國庫現(xiàn)金日均流入、流出量，建立財政運行現(xiàn)金流量預(yù)測工作機(jī)制，做好國庫現(xiàn)金流量年度預(yù)測和按季分月滾動預(yù)測，建立國庫資金收支預(yù)測模型，開展國庫現(xiàn)金流量按日預(yù)測工作。通過準(zhǔn)確、及時預(yù)測國庫現(xiàn)金流量， 有效監(jiān)控和預(yù)判庫存變動，保持國庫現(xiàn)金流量的均衡，滿足財政支付的需要，使政府財政管理活動的現(xiàn)金需求最小，收益最大。

探索建立最優(yōu)庫底現(xiàn)金目標(biāo)余額制度，健全大額支付報備制度，盤活存量資金，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，合理安排和使用財政資金。市縣級財政部門應(yīng)按工資發(fā)放總額及行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費月均水平，合理增設(shè)預(yù)算周轉(zhuǎn)金，并確保在預(yù)算執(zhí)行中，日均庫存水平不低于預(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模。

（五）建立和完善管理制度，規(guī)范地方政府融資平臺運行方式

全省統(tǒng)籌布局，加強(qiáng)績效評價，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群發(fā)展，降低資金成本；建立和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，確保地方政府融資平臺規(guī)范運行。把創(chuàng)新財政資金使用作為撬動投資的主動力。爭取中央新增財政轉(zhuǎn)移支付資金。發(fā)揮財政資金杠桿作用，通過投資補助、財政貼息、資本金注入等方式，撬動社會資本和金融資本投資。與此同時，在確保各級舊債能足額及時還本的前提下，集中使用地方政府債券資金，充分發(fā)揮資金效率，放大金融杠桿。

（六）完善政府債務(wù)管理機(jī)制，積極消化政府債務(wù)和財政赤字、防范和化解財政風(fēng)險

按照“防止新債，分類處理，逐年消化”的原則，建立規(guī)范化的政府債務(wù)管理機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險。一是成立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，配備專人加強(qiáng)債務(wù)管理。二是加強(qiáng)舉債項目的規(guī)劃、論證，建立科學(xué)的項目評審和決策機(jī)制，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和償債能力決定舉債規(guī)模，嚴(yán)格控制債務(wù)總額和投向；嚴(yán)格控制新增債務(wù)，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的項目外，縣鄉(xiāng)一律不準(zhǔn)再借新債或變相借債，堅決禁止縣鄉(xiāng)政府為企事業(yè)債務(wù)擔(dān)保；鄉(xiāng)與村一律不得發(fā)生新的債務(wù)，對擅自舉債的，誰經(jīng)手誰負(fù)責(zé)償還，不得向農(nóng)民分?jǐn)?。三是完善償債機(jī)制，落實償債責(zé)任，實行誰貸款誰還款，誰擔(dān)保誰承擔(dān)連帶責(zé)任，對新上項目從申報開始就落實反擔(dān)保和還債責(zé)任，將債務(wù)還本付息列入當(dāng)年部門預(yù)算。四是建立健全債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，對債務(wù)的總額、結(jié)構(gòu)、分布、債務(wù)償還等實施全面監(jiān)控，有效控制和防范政府債務(wù)風(fēng)險。五是完善還債財政準(zhǔn)備金制度。采取多種措施，逐步消化債務(wù)存量。對農(nóng)村基金會再貸款等保穩(wěn)定債務(wù)和扶貧、教育、衛(wèi)生等具有均衡公共服務(wù)水平性質(zhì)的政府債務(wù)，可考慮主要由中央負(fù)擔(dān)或中央、省、市、縣財政共同負(fù)擔(dān)還本付息責(zé)任?？h鄉(xiāng)政府對縣、鄉(xiāng)、村級的存量債務(wù)要查清原因，區(qū)分性質(zhì)，分部門，分類別制定清償措施。通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)增收還債，節(jié)減支出還債，清理欠稅欠款還債，降息還債或停息還本，清查違規(guī)違紀(jì)資金還債、租賃、拍賣閑置資產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓集體耕地、山地開發(fā)經(jīng)營權(quán)等途徑籌集資金償還債務(wù)，債權(quán)、債務(wù)相互抵消減少“三角債”等途徑，逐步消化債務(wù)。對于工作失誤或搞“政績”造成的債務(wù)，應(yīng)追究責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)賠償債務(wù)。

（七）建立和完善激勵約束措施，促進(jìn)各級政府加強(qiáng)財政性資金管理，正確處理好合法理財與加快發(fā)展的關(guān)系

目前，我們正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)加快發(fā)展的重要時期。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來看，這一階段投資增長率較高，而且可以預(yù)期高投資率還會保持一段時間。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn)的過程中，為了加快地方發(fā)展，各級財政不得不通過騰挪上級下劃?？钪Ц兜臅r間差，來實現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)，對財政預(yù)算資金占用的情況難以避免。因為要加快發(fā)展，沒有資金是不行的，當(dāng)然，若能較好地盤活財政資金自然是好事，但我們更應(yīng)該關(guān)心這種騰挪是否合理，是否風(fēng)險可控，是否運行在良性的軌道。政府所掌握的資源是否能負(fù)擔(dān)投資擴(kuò)張所形成的債務(wù)，土地儲備是否足夠、土地市場是否活躍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否平穩(wěn)，稅源、稅基是否充足和穩(wěn)定。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉洪林.當(dāng)前我國財政資金預(yù)算績效管理問題分析[J].財會學(xué)習(xí)，2016，（21）：83.

[2]王菁.劉力.預(yù)算管理對財政收支影響的實證分析[J].北方金融，2016，（2）：64-66.

[3]李敏之.對財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金預(yù)算管理思考[J].西部財會，2016，4（4）：8-9.D

[4]李濤，任懷艷，劉長江等.論我國地方政府預(yù)算管理中存在的問題[J].財會學(xué)習(xí)，2016，（8）：22-23，37.