論精準(zhǔn)扶貧與基層群眾自治的共同推進(jìn)

（四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610068）

【摘 要】脫貧攻堅(jiān)的主陣地在基層，基層落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的過程中暴露出了一系列問題，引人注目的問題如在識(shí)別貧困群體中容易產(chǎn)生誤差、扶貧效果不可持續(xù)等，都與基層群眾自治有密切的聯(lián)系。精準(zhǔn)扶貧的主要受益者是基層困難群體，同時(shí)我國(guó)也在基層實(shí)施群眾自治制度。要從根源上解決在基層扶貧出現(xiàn)的以上問題，需要發(fā)揮基層群眾自治為精準(zhǔn)扶貧服務(wù)，在協(xié)商推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)也能反作用于提高基層群眾的自治能力，逐步完善基層自治制度和法律體系。因此，精準(zhǔn)扶貧和基層群眾自治制度有許多相同訴求，可以共同推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；基層；自治；貧困認(rèn)定

引論：

共同富裕是體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的一個(gè)重要方面，也是社會(huì)主義區(qū)別于資本主義的重要特征。鄧小平同志高度重視共同富裕在科學(xué)社會(huì)主義理論與實(shí)踐中的地位，他曾指出：“一個(gè)公有制占主體，一個(gè)共同富裕，這是我們所必須堅(jiān)持的社會(huì)主義的根本原則”[1]。共同富裕是國(guó)家的富裕更是人民的富裕，是所有人的富裕而不是少數(shù)人的富裕，是物質(zhì)上的富裕也是精神上的富裕。然而，共同富裕的目標(biāo)卻還非常遙遠(yuǎn)，對(duì)于部分發(fā)展滯后的地區(qū)，一些困難群體仍難達(dá)到年人均收入2300元（2011年）的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，低于貧困線標(biāo)準(zhǔn)的困難群體在2014年底還有7000萬左右，而國(guó)家扶貧辦2014年的文件已更新貧困線，定為人均年收入2736元，截至2013年底仍有8200多萬人收入低于該標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這一群體而言，物質(zhì)上的富裕尚且難以實(shí)現(xiàn)，全方位的富裕更無須論及。而根據(jù)兩個(gè)百年目標(biāo)，黨中央提出要在2020年十三五結(jié)局之年全面建成小康社會(huì)。小康社會(huì)必須解決溫飽問題，貧窮不是社會(huì)主義，也不可能是全面的小康社會(huì)。針對(duì)現(xiàn)狀與目標(biāo)之間的巨大落差，習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時(shí)明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”的要求，要從以前粗放式扶貧政策轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧。強(qiáng)調(diào)從“扶持誰(shuí)”、“誰(shuí)來扶”、“怎么扶”三個(gè)方面著手，摸清家底、明確扶貧對(duì)象；細(xì)化責(zé)任制，將縣及以下官員與基層困難群體掛鉤，明確幫扶主體；根據(jù)貧困戶的具體狀況，反思致貧原因，找準(zhǔn)貧根，對(duì)癥下藥，給每個(gè)貧困戶制定相應(yīng)的脫貧政策。這些舉措都的確有利于“扶真貧、真扶貧”，但政策是否能發(fā)揮良好的效益，關(guān)鍵在于落實(shí)。毋庸諱言，我國(guó)當(dāng)前的扶貧工作仍存在貧困認(rèn)定不準(zhǔn)確、資金運(yùn)用不夠透明公開、扶貧項(xiàng)目變?yōu)榧w農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、扶貧效果缺乏可持續(xù)性等問題。近年來，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)引起了廣泛的關(guān)注，學(xué)者們已從多方面探討反思了以上問題的原因。總體而言，主要總結(jié)出貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一明確、農(nóng)村精英在資金項(xiàng)目落實(shí)過程中的干預(yù)、縣級(jí)扶貧工作者的扶貧理念仍停留在項(xiàng)目開發(fā)而未轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧等原因。學(xué)者們也相應(yīng)地提出過一些對(duì)策或方案。

一、基層群眾自治與精準(zhǔn)扶貧的聯(lián)系

在本文看來，前人的研究是很有意義的，但在精準(zhǔn)扶貧尤其是其中的貧困認(rèn)定問題上，結(jié)合基層群眾自治制度進(jìn)行思考，可以打開一面新的視野。扶貧工作雖是從中央到地方再到基層的政策，但無論是脫貧的主體工作還是受益主體，歸根結(jié)底都是基層群眾自己。基層群眾自治制度是我國(guó)現(xiàn)行的一項(xiàng)基本政治制度，它一方面賦予了基層群眾做好自己的事的權(quán)力和義務(wù)，另一方面也不否認(rèn)上級(jí)政策的引導(dǎo)作用。然而，基層群眾的自治能力畢竟有一個(gè)逐漸提高的過程，在這個(gè)過程中，黨委和政府主要扮演的是指引者的角色，保證基層事業(yè)的發(fā)展方向符合政策的大范圍，同時(shí)要多創(chuàng)造機(jī)會(huì)鍛煉增強(qiáng)其自治能力。當(dāng)基層建立起一套與基層普遍情況相適宜的自治規(guī)章制度和基層群眾有相應(yīng)自治能力的時(shí)候，黨委和政府便轉(zhuǎn)型為監(jiān)督者。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中暴露的一系列問題與基層群眾自治的制度不完善和能力不足有直接聯(lián)系，因此精準(zhǔn)扶貧也可以作為完善基層群眾自治制度提高基層自治水平的一次鍛煉機(jī)會(huì)，從這個(gè)角度入手制定適宜的方案可以同時(shí)對(duì)兩者共同促進(jìn)。

脫貧攻堅(jiān)的主要陣地在基層，而且主要在農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)?；鶎尤罕娮灾沃贫入m然是在黨的十七大報(bào)告才正式確立為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，但最早可以追溯到上世紀(jì)五十年代的“城市居民委員會(huì)”等早期基層民眾自治組織。作為我國(guó)的一項(xiàng)基本制度，基層群眾自治制度“實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，是真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的一項(xiàng)制度，而以上四個(gè)職能在精準(zhǔn)扶貧工作中都能得到較好地發(fā)揮。首先，一些困難群眾缺乏勞動(dòng)能力，只能由國(guó)家提供救濟(jì)才能維持基本的生計(jì)。這些極度困難群體的認(rèn)定通常不是真正的認(rèn)定困難所在，真正的認(rèn)定困難在于相對(duì)而言不太困難的群體和因?yàn)?zāi)因病新出現(xiàn)的困難群體。因?yàn)殡m然國(guó)家有明確的人均年收入2736元的貧困線，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)年收入的具體統(tǒng)計(jì)方式和貧困認(rèn)定指標(biāo)通常具有靈活性，以有的統(tǒng)計(jì)方式和認(rèn)定指標(biāo)來看，這些群體是低于貧困線的，而另一些方式和指標(biāo)卻可能高于貧困線。貧困認(rèn)定的失準(zhǔn)可能導(dǎo)致貧困人口不能及時(shí)有效脫貧，更重要的是，正因?yàn)檫@種統(tǒng)計(jì)方式和指標(biāo)的靈活性的存在，更容易導(dǎo)致一些基層干部在認(rèn)定貧困階段排斥真正的貧困群體，轉(zhuǎn)而認(rèn)定與自己利益相關(guān)者為貧困群體。應(yīng)該說，基層干部的這類做法有惡意排斥和過失排斥兩種情況，前一種是已知哪些是真實(shí)的困難群體，但故意不予認(rèn)定；后一種是因測(cè)評(píng)指標(biāo)和測(cè)評(píng)能力不足而導(dǎo)致的無心之失。前一種情況顯然有濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的因素，這就不僅是扶貧不夠精準(zhǔn)的問題了，而且是基層廉政建設(shè)和干群關(guān)系的問題。要解決這樣的問題，必須完善基層群眾自治制度，提高基層群眾的民主素養(yǎng)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，使基層群眾真正為自己的事情做主，實(shí)現(xiàn)“自我管理”、“自我監(jiān)督”。另外有的貧困群體本來是自己有能力創(chuàng)造美好生活的，但他們太懶散、不思進(jìn)取。擺脫貧困、走向共同富裕是一代又一代國(guó)人的理想，但幸福生活不是從天而降的，而是用雙手創(chuàng)造出來的。如果這些群眾的觀念不轉(zhuǎn)變，只是靠國(guó)家政策提供扶持，只是一味地“外部輸血”而非“內(nèi)部造血”，那樣的做法與西方高福利國(guó)家的“養(yǎng)懶漢”政策沒什么區(qū)別。要從根本上解決貧困的不可持續(xù)性問題，根源在于調(diào)動(dòng)有勞動(dòng)能力的困難群眾的勞動(dòng)積極性，國(guó)家在這種群體中的功能應(yīng)是提供脫貧致富的機(jī)會(huì)，同時(shí)要培訓(xùn)提高其脫貧致富的技術(shù)能力，尤其要教育其轉(zhuǎn)變懶散的等、靠、要的思想觀念。這時(shí)運(yùn)用基層群眾自治中的“自我教育”和“自我監(jiān)督”，能達(dá)到更好的效果。

由此可見，精準(zhǔn)扶貧雖是自上而下的政策，但關(guān)鍵在于基層的落實(shí)。尤其是貧困群體的認(rèn)定和扶貧可持續(xù)問題，必須由基層群眾自己發(fā)力才能得到良好的解決。而在貧困群體認(rèn)定等問題上暴露出來的基層群眾自治制度的不完善，也是一個(gè)重要的問題。本文以為，精準(zhǔn)扶貧的問題在一定層面上反映了基層群眾自治的問題，精準(zhǔn)扶貧要落實(shí)好有待于基層群眾自治制度的完善，兩個(gè)問題是緊密聯(lián)系、相互影響的。

二、基層群眾自治在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用

在精準(zhǔn)扶貧的問題上，中央到地方的目標(biāo)是既定的，即要更精確地瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，以持續(xù)有效的措施幫扶困難群體脫貧。但到基層之后，具體的情況卻千變?nèi)f化，甚至有的基層干部利用職權(quán)便利趁機(jī)牟取私利。扶貧工作歸根結(jié)底需要基層群眾自己發(fā)力才能有效落實(shí)，不激發(fā)基層群眾的高度重視，只是強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委政府的幫扶，就恰如俗話所說的“皇帝不急太監(jiān)急”。因此，要真正有效落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，還應(yīng)從基層群眾入手。我國(guó)有基層群眾自治制度，雖然基層的具體情況千變?nèi)f化，但還可以以不變應(yīng)萬變，這個(gè)“不變”就是充分發(fā)揮基層群眾自治的作用。要更好地發(fā)揮基層群眾自治的作用，應(yīng)從以下幾點(diǎn)進(jìn)行思考。

首先，發(fā)展基層民主，使基層民眾更多地參與到?jīng)Q策的制定和監(jiān)督實(shí)施過程中，真正做到基層事務(wù)自主管理。在貧困認(rèn)定的問題上，由于評(píng)定指標(biāo)的靈活性和人們貪圖私利的心理，一些在貧困線上下徘徊的群體經(jīng)常不能被客觀公正地評(píng)定?；鶎拥木唧w情況千差萬別，市、縣級(jí)黨委政府的工作內(nèi)容又雜而多端，不可能挨家挨戶地調(diào)查情況。所以貧困認(rèn)定主要還是由基層群眾自己進(jìn)行，因?yàn)殚L(zhǎng)期居住在同一地區(qū)的群眾，各家各戶的經(jīng)濟(jì)狀況如何，基層群眾自己知根知底。如果說僅讓基層黨委干部決定，難免會(huì)出現(xiàn)評(píng)定不客觀的情況，這不僅會(huì)導(dǎo)致扶貧政策的失準(zhǔn)，也違背了基層民主的制度設(shè)計(jì)，還有可能導(dǎo)致干群關(guān)系緊張等更深層次的問題。而合理選取一定量的群眾一起評(píng)定，一方面真實(shí)地實(shí)踐了基層民主自治，另一方面，在協(xié)商中能更精準(zhǔn)地識(shí)別和評(píng)定真正的貧困群體，還能增強(qiáng)基層群眾民主協(xié)商的理論和實(shí)踐能力。這就說明，在貧困認(rèn)定的問題上，基層群眾自治和精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體是有相同訴求的。評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)必須細(xì)化而且具有可操作性，明確哪些指標(biāo)能評(píng)為貧困、哪些指標(biāo)不能評(píng)為貧困。如寧夏回族自治區(qū)的彭陽(yáng)縣制定了“五比五優(yōu)六不評(píng)”的標(biāo)準(zhǔn)，類似的還有云南師宗縣、富源縣、陜西省略陽(yáng)縣采取的“五優(yōu)先、五不宜、五不評(píng)”方法來識(shí)別貧困群體。標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化還須合理的討論、決策、公示等程序進(jìn)行評(píng)定，大多數(shù)民眾在評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致觀點(diǎn)后，應(yīng)選取合理比例的群眾結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)定。尤其要注意不同族姓群體或民族群體以及利益相關(guān)群體都要合理選取，不能遺漏。在民主協(xié)商的過程中堅(jiān)持以既定的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以精準(zhǔn)認(rèn)定貧困為目標(biāo)，在保證民主協(xié)商秩序的前提下，讓群眾暢所欲言，保障以真實(shí)有效的信息結(jié)合貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)選出貧困群體。在評(píng)選之后要反復(fù)公示并核實(shí)，如重慶市、貴州印江縣等通過“八步四公示”程序進(jìn)行貧困對(duì)象的識(shí)別（村民申請(qǐng)、民主推薦（一榜公示）、入戶調(diào)查、民主評(píng)議（二榜公示）、村級(jí)初審、街鎮(zhèn)復(fù)審（三榜公示）、區(qū)級(jí)確認(rèn)（四榜公示）、市級(jí)復(fù)查）、四川通江縣精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的“十步工作法”（宣傳發(fā)動(dòng)、普遍調(diào)查、規(guī)?？刂啤⑥r(nóng)戶申請(qǐng)、群眾評(píng)議、初步公示、聽取意見、深度核查、民主評(píng)定、公示公告），都取得了較好的實(shí)際效果。[2]在具體的財(cái)政落實(shí)階段和扶貧的效果考核階段，也要多次召開民主協(xié)商會(huì)議，公布財(cái)政的使用情況，請(qǐng)接受扶持的貧困群體說明扶貧政策設(shè)定的工作目標(biāo)是否達(dá)成，反復(fù)對(duì)扶貧的實(shí)際效果進(jìn)行核實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的自我管理和監(jiān)督。在這一系列民主協(xié)商會(huì)議的開展中，基層群眾的民主協(xié)商意識(shí)和能力也能得到有效提升。

第二，深入開展培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。規(guī)章制度是固定的，但人是靈活的，各地的具體情況更是復(fù)雜多變的。指望用規(guī)章制度框住所有情況并不現(xiàn)實(shí)，政策規(guī)章再完善，最終也要由人來實(shí)施，人在實(shí)施規(guī)章政策的過程中必然要受到主觀認(rèn)識(shí)的影響。一些基層干部以權(quán)謀私的行為，就違背了敬業(yè)、誠(chéng)信的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，而社會(huì)層面的民主、法治又可以促進(jìn)基層民主的推進(jìn)和實(shí)踐。中央的扶貧政策初衷必然是好的，但落實(shí)到基層，在有的地方就變了味，一些基層干部不廉潔的做法正是借國(guó)家政策的“花”獻(xiàn)給自己的“佛”，這顯然違背了中央的初衷。而基層民眾心目中的黨，不僅是半個(gè)多世紀(jì)前帶領(lǐng)勞苦大眾驅(qū)趕外敵、建立新中國(guó)的黨，更是當(dāng)前活躍在群眾身邊各個(gè)崗位上的共產(chǎn)黨員?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)群眾路線，強(qiáng)調(diào)做人民心中的合格黨員，正因?yàn)槊课稽h員都在一定程度上代表了黨的形象。一些基層黨政干部的違規(guī)做法可能導(dǎo)致“爛根現(xiàn)象”，脫離人民群眾是黨最大的危險(xiǎn)。所以現(xiàn)在仍要強(qiáng)調(diào)培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，對(duì)黨員干部應(yīng)提出更高的要求，尤其重視對(duì)他們的培育和踐行，同時(shí)也不放松對(duì)普通民眾的教育。要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，在貧困認(rèn)定后還需要反思每個(gè)貧困戶的致貧原因，對(duì)每個(gè)貧困戶制定適宜的脫貧計(jì)劃，正如習(xí)總書記指出的，實(shí)施“五個(gè)一批”工程：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障脫貧一批。[3]這些工作必須有上級(jí)黨委政府進(jìn)行教育培訓(xùn)，但同時(shí)也需要基層群眾的消化和轉(zhuǎn)化，盡可能提高其自主認(rèn)識(shí)和抉擇能力，盡量在指引下讓基層群眾在民主協(xié)商中自己決定用何種方式扶持貧困群體。一些貧困群體并非沒有勞動(dòng)能力，但缺乏熱愛勞動(dòng)的敬業(yè)精神，這樣的貧困群體要從根源上解決貧困，應(yīng)加強(qiáng)教育使其轉(zhuǎn)變觀念，否則僅靠政策也只是不可持續(xù)的扶貧。全面建成小康社會(huì)，不僅是物質(zhì)層面的建成，也是精神文化層面的建成。這些因自己不思進(jìn)取而導(dǎo)致貧困的群體，思想覺悟還沒有達(dá)到社會(huì)主義新民眾的高度，物質(zhì)水平的增長(zhǎng)不能完全忘記精神文明進(jìn)步，只靠政策扶持不僅不可持續(xù)，就算能在物質(zhì)水平上達(dá)到貧困線以上，但仍是精神貧困，仍不能算作是真正的小康。而對(duì)這類群體的教育，不僅應(yīng)從上級(jí)黨委政府出發(fā)，更重要的是加強(qiáng)基層群眾的“自我教育”，改善村風(fēng)村貌，營(yíng)造努力奮斗改善生活的大氛圍，大多數(shù)民眾都樹立起良好的價(jià)值觀念，對(duì)這類群體將產(chǎn)生潛移默化的影響。所以在這個(gè)問題上，在基層推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育和踐行與增強(qiáng)扶貧工作的可持續(xù)性和全面性具有相同的訴求。

當(dāng)然，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的具體問題不止這兩點(diǎn)，但精準(zhǔn)扶貧和基層群眾自治制度的契合點(diǎn)主要體現(xiàn)于此，所以本文只著重討論這兩個(gè)方面。

三、結(jié)語(yǔ)

基層群眾自治制度雖從建國(guó)初便已有萌芽，但真正大規(guī)模推廣實(shí)施畢竟是在上世紀(jì)九十年代之后。作為我國(guó)基本政治制度當(dāng)中的“新成員”，基層群眾自治制度還比較“年輕”，缺乏充足的經(jīng)驗(yàn)和磨練。而且基層群眾自治制度的治理主體是廣大基層群眾，他們當(dāng)中大部分人的觀念和覺悟還有待提高。精準(zhǔn)扶貧政策在基層的落實(shí)在很大程度上需要基層群眾自治制度的輔助，同時(shí)也可以引導(dǎo)基層群眾發(fā)揮民主協(xié)商會(huì)議的作用，增強(qiáng)其自治觀念，提高理論和實(shí)踐的水平，不斷完善基層群眾自治的制度和法律體系。因此基層群眾自治制度和精準(zhǔn)扶貧實(shí)際上有許多相同的訴求，尤其是在精準(zhǔn)識(shí)別、認(rèn)定貧困群體和對(duì)基層群眾價(jià)值觀念教育等方面的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中，應(yīng)當(dāng)將兩者結(jié)合起來思考，共同推進(jìn)。

作者簡(jiǎn)介：張芳（1989—），女，民族：漢族，四川廣安人，學(xué)歷：碩士，單位：四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向：思想政治教育。

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