從“類住宅”蔓延看大城市如何完善供地制度

李宇嘉

一、“類住宅”的興起和現狀

近日，上海住建委表示，自1月6日起，上海市住建委會同相關部門對商辦項目進行集中清理核查，在此期間暫停此類項目的網上簽約。所謂商辦項目，是在商業(yè)辦公用地上建設、可分割出售、原本為商旅人士提供的裝修式公寓，俗稱“酒店式公寓”或“商住房”。目前，由于這類物業(yè)將商辦用途的單元（上海規(guī)定單元面積不低于150平方米、層高大于4.5米）橫豎分隔成小單間，接通天然氣，設置陽臺、衛(wèi)生間、空調外掛架等生活設施，事實上改變土地和房屋用途而成為“類住宅”。

近年來，隨著大城市相繼啟動舊城改造，“類住宅”的種類也在增加，比如順應“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”趨勢下，個體創(chuàng)業(yè)者基于辦公居住空間融合的要求，在工業(yè)用地上建設可分割出售的創(chuàng)新型產業(yè)用房、創(chuàng)意園區(qū)用房。這類“類住宅”在上海深圳正在大量涌現，手握工業(yè)用地，不愿支付轉住宅的高額補繳地價、不愿補足配套的國企和園區(qū)最積極。再如，為盤活存量低效商業(yè)用地，培育租賃市場，2016年“國務院39號文”提出鼓勵商業(yè)用地改造為租賃住房，開發(fā)商打著租賃的旗號，政策紅利和漏洞盡享，開展“以租代售”業(yè)務，表面是機構化租賃，實則是“類住宅”的另類開發(fā)和銷售。

目前，大城市各區(qū)都要發(fā)展第三產業(yè)、都有產業(yè)升級轉型的量化考核，需要建設商辦綜合體等地標，于是出讓了很多商辦用地。但是，城市外圍商辦項目“去化”和招商困難，為提高開發(fā)商投資熱情，京滬穗深等城市允許商辦項目開發(fā)部分“類住宅”。更多“類住宅”的出現，則是2010年熱點城市實施住宅“限購”以來。特別是，2016年房價快速上漲，“類住宅”價格（包括租金）僅為同類商品住房的60%，加上其不限購的優(yōu)勢，成為“剛需”、外來購房人群和房產投資等需求的“出口”。特別是，“類住宅”“宜商宜住”的特點，適合辦公和租賃，投資需求非常青睞。

以深圳為例，2004年“類住宅”在商品房成交中僅占比4.5%，2015年上升到11.5%，2016年上升到17.8%，近10年銷售價格年均漲幅達到16.1%；北京“類住宅”市場更火爆，2016年全年成交商住房6.8萬套，比2015年增長了196%，接近全年普通住宅成交的1倍，占商品房成交總數的60.1%，成交均價達到2.9萬元，比2015年上漲了14%；2012-2016年，上海共出讓691塊經營性用地，“類住宅”地塊達359塊，占比52%。2016年，上海商住房成交275萬平方米，同比增長了145%，商住房銷售均價達到2.57萬元，同比增長23%，目前在售樓盤消化周期僅5.3個月。

二、“類住宅”與大城市用地政策存在沖突

此次上海嚴格控制商住房，不排除像北京一樣啟動商住房限購的可能。另外，京滬深等大城市“類住宅”泛濫，與大城市空間需求轉向存量用地盤活有關。從2017年開始，我國大城市供地政策出現新的變化，一是供地要與人口流動在空間上匹配，即人口流入多的城市要增加供地，這與過去大城市“一刀切”地縮減供地并以此作為人口控制工具完全相反；二是增加住宅用地比例，以契合人口凈流入、就業(yè)率高的第三產業(yè)大發(fā)展的趨勢，這意味著要減少工業(yè)、商辦等非住宅用地；三是盤活存量用地，即新增用地減少，空間需求轉向存量二次開發(fā)。

比如，近期國家批復的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2020）》顯示，上海規(guī)劃建設用地總規(guī)模從原來的3226平方公里調減到3185平方公里。近年來，國家劃定大城市邊界，限制大城市新增供地、城市外圍擴張，并非是抑制大城市空間需求，而是倒逼主政者轉向存量盤活，釋放低效產業(yè)和商辦用地。但是，基于短期固定資產投資增長和稅收貢獻的考慮，大城市每年產業(yè)和商辦用地供應均占60%以上的新增份額。此外，政績考核“上下其手”，城市各區(qū)政府也有招商引資、發(fā)展工商業(yè)、建設區(qū)域商業(yè)辦公地標建筑的內在激勵，從而造成工商業(yè)項目遍地開花。

問題是，產業(yè)講究上下游的積聚效應，更依賴人口聚集，商業(yè)則講求商圈氣氛培育，背后則是購買力在支撐。即便建起了高樓、園區(qū)，但招商、商家入駐往往都非常不理想。筆者所在的深圳，每一個舊改片區(qū)都要配套商辦，即便中心區(qū)的商辦綜合體，二樓以上不乏大量空置，外圍區(qū)域商業(yè)辦公空置已成常態(tài)。因此，以有效回籠資金來提振開發(fā)商積極性，捆綁建設部分可銷售的“類住宅”（酒店式公寓、商住房、創(chuàng)新型產業(yè)用房等）已成普遍現象、不得已的選擇。

上海此次叫停的146個類住宅項目，多位于嘉定、松江、浦江、浦東等城市外圍。2016年5月已啟動“商住房”限購，全面叫停新批商住項目的北京通州，更是占據全市商住房銷售30%的份額。2011年以后，大城市啟動住房限購政策，房價地價快速上漲，“類住宅”成為突破限購，分流需求的出口。規(guī)劃設計上，原本規(guī)定不低于150平方米、不高于4.5米高的商辦單元，由于不得已的妥協，被橫豎分割成50-60平方米的小單元，天然氣禁止接入、公共衛(wèi)生間而非獨立衛(wèi)生間、不能設置陽臺、空調外掛架等設計規(guī)范也被突破，以迎合需求并大規(guī)模向市場推出和銷售。

國家允許京滬深等大城市增加供地，但并非是新增供地，而是存量盤活。也就是，向存量要空間是未來大城市空間擴展的唯一路徑。近年來，京滬深等城市第三產業(yè)對GDP的貢獻率已超過70%，但45%左右的存量建設用地仍舊為工業(yè)用地。從地均產值和人口密度看，工業(yè)用地有必要向第三產業(yè)、住宅傾斜。但是，掌握工業(yè)用地的國企、園區(qū)，希望盡享土地開發(fā)紅利，不愿繳納功能轉換的巨額出讓金（土地是劃撥的），無力做住宅片區(qū)的公共配套，結果是存量盤活局限在原用途，政府也有以土地換取對低效國企長期補貼的想法，這也是“類住宅”異軍突起的原因。

筆者調研發(fā)現，上海很多老牌國企動輒占據數平方公里土地，都成立旗下開發(fā)公司或聯合開發(fā)商成立置業(yè)公司；深圳工業(yè)用地和園區(qū)改造，也在向房地產轉移。起初，大家一窩蜂地開發(fā)創(chuàng)意園區(qū)、寫字樓。商業(yè)辦公過剩后，便轉向打擦邊球的“類住宅”?！邦愖≌狈从呈袌鰧ψ》啃枨笸⒌膽B(tài)勢。如前所述，買這類住宅的多為剛需、被限購者或投資客。問題是，這些區(qū)域本身規(guī)劃為商業(yè)辦公，居住氛圍差，缺乏教育、醫(yī)療等公共配套，需求過旺必然是無效供應和資產泡沫衍生。

三、“類住宅”本質和突出的問題

首先，“類住宅”違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃，造成城市生活和生產功能區(qū)混雜穿插，用地效率較低、“城市病”突出；其次，“類住宅”大行其道，擅自改變房屋內部結構的空間分割愈演愈烈，消防和安全形勢嚴峻；再次，缺乏配套的“類住宅”盛行，導致住房投資氛圍惡化，人口管理失控；最后，“類住宅”游離于住房統計，或導致未來住房供應過剩和風險爆發(fā)。2015年5月，北京啟動通州商住限購，意圖在于，通州是疏導首都功能的行政副中心，而非泡沫集中地或又一個“睡城”。

本質上，“類住宅”迎合了住宅需求旺盛，特別是剛需購房和租房、投資性購房，也反映大城市住宅供地不足，更是土地用途管制下，市場繞過監(jiān)管獲取“管制外收益”的結果。監(jiān)管在規(guī)劃、設計、審批上固然要有所詬病，但區(qū)域發(fā)展“房地產化”、短期政績考核、產業(yè)人口不積聚才是根本。大城市遍地開花、多布局于外圍的“類住宅”，盡管作為租賃市場成為中低收入者“落腳”城市的選擇，但造成城市功能和空間結構混亂，倒逼公共配套高成本四處鋪開、城市病積重難返。

四、以土地制度革新解決“類住宅”難題

因此，京滬相繼控制“類住宅”市場蔓延很必要。但同時，從人口流動、新增供地潛力看，大城市增加宅地和盤活存量已處于倒逼境地。一方面，“類住宅”繁榮是政府監(jiān)管與市場突破監(jiān)管的結果。銷售類住宅需求旺盛，一味地從需求端“堵”很難奏效；另一方面，也是規(guī)則限制與市場突破限制的結果。大城市宅地需求、存量用地盤活訴求強烈，但土地用途管制，片區(qū)規(guī)劃限制，各區(qū)都要發(fā)展政績，加上國企負擔重，土地調整功能成本高，造成一邊是住宅需求嗷嗷待哺，另一邊是商業(yè)辦公、工業(yè)卻嚴重過剩，中間夾著供應效率低、野蠻生長的“類住宅”。

2017年及未來一段時間內，增加大城市宅地、盤活存量用地、抑制資產泡沫，不僅是房地產市場的主題，也是樓市供給端的重大變化，更是長效機制建設的重點內容。目前，“類住宅”的蔓延有違于上述目標的實現。筆者認為，監(jiān)管從“堵”變?yōu)椤笆琛笔强刂啤邦愖≌笔袌雎拥年P鍵，這就要從土地用途管制和規(guī)劃等方面，開展體制上的改革和機制上的創(chuàng)新。首先，存量工業(yè)用地很多集中在城市中心區(qū)，盤活的經濟價值和社會價值很高。要以地均產值、就業(yè)人口為剛性指標，建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律由政府收回。其次，以土地出讓凈收益全部用于公共服務設施供給投入為切入口，加快推進低效工業(yè)和商業(yè)片區(qū)轉作住宅片區(qū)的規(guī)劃調整，降低存量用地盤活成本，增加住宅用地有效供應。再次，控制地方政府基于短期固定資產投資和稅收考量的低地價招商政策，避免低效工業(yè)屢屢登堂入室、商業(yè)綜合體遍地都是，避免隨后變相發(fā)展房地產業(yè)，“子產業(yè)”大過“母產業(yè)”的亂象，給“類住宅”蔓延創(chuàng)造空間。最后，新興產業(yè)要從“落地”變?yōu)椤奥浞俊?。地方政府給予新興產業(yè)扶持是必要的，但要從過去的土地支持變?yōu)榻o辦公空間支持，避免新興產業(yè)利用多余的用地發(fā)展房地產。

李求軍/責任編輯