美國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管實踐及其對我國的啟示
——基于反作物保險欺詐、浪費與濫用的視角

張囝囡 楊秀萍

(沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

美國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管實踐及其對我國的啟示
——基于反作物保險欺詐、浪費與濫用的視角

張囝囡 楊秀萍

(沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

“聯(lián)邦作物保險計劃”是美國農(nóng)場安全網(wǎng)最重要的構(gòu)成部分。由于聯(lián)邦作物保險規(guī)模的擴大和政府補貼力度的持續(xù)增強，雖然大多數(shù)的投保人是誠實的，但是農(nóng)險的欺詐、浪費與濫用等仍與“聯(lián)邦作物保險計劃”如影隨形。這也是其它形式的保險計劃的通病。美國聯(lián)邦政府是如何監(jiān)管作物保險中的欺詐、浪費與濫用行為的呢？本文從新技術(shù)在作物保險監(jiān)管中的應(yīng)用與機構(gòu)監(jiān)管兩個層面詳盡地梳理和分析了美國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管。一是數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)以及遙感與成像技術(shù)極大地提升了美國作物保險監(jiān)管績效；二是美國政府機構(gòu)風(fēng)險管理局專門負(fù)責(zé)作物保險監(jiān)管，并與其他機構(gòu)合作形成強大的作物保險反欺詐聯(lián)盟。美國作物保險監(jiān)管實踐對我們的啟示：把遙感、成像等先進(jìn)技術(shù)盡快應(yīng)用到農(nóng)險監(jiān)管上，為我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管插上科技的翅膀；我國的農(nóng)險監(jiān)管迫切需要良好的合作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)調(diào)查、審計、財政、監(jiān)察等各有關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)。

美國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管；欺詐、浪費、濫用；啟示

一、引言

“聯(lián)邦作物保險計劃”是美國農(nóng)場安全網(wǎng)最重要的構(gòu)成部分，它為干旱、洪水、冰雹以及其他自然災(zāi)害所引發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的災(zāi)害損失提供了保障。該保險計劃于1938年在美國開始運行，由于農(nóng)業(yè)所固有的風(fēng)險，最初由美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)作物的承保工作。二十世紀(jì)九十年代中期，美國國會對作物保險計劃私有化，目前私人保險公司負(fù)責(zé)作物保險的出售與服務(wù)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)作物保險的監(jiān)管和財政補貼。①大量的文獻(xiàn)顯示美國政府對作物保險給予高額補貼，包括保費打折、保費補貼、保險公司經(jīng)營管理費補貼等，以及給予農(nóng)險業(yè)務(wù)最大限度的稅收優(yōu)惠和農(nóng)業(yè)再保險支持等。

由于聯(lián)邦作物保險規(guī)模的擴大和政府補貼力度的持續(xù)增強，雖然大多數(shù)的投保人是誠實的，但是農(nóng)險的欺詐、浪費與濫用等仍與“聯(lián)邦作物保險計劃”如影隨形。這也是其它形式的保險計劃的通病。GAO(2012)認(rèn)為作物保險的欺詐，包括增加或夸大索賠、隱瞞產(chǎn)量、制造虛假索賠等，在美國的農(nóng)險案件中，比較典型的欺詐涉及到農(nóng)戶、保險代理人和保險損失理賠員的合謀；作物保險的浪費，是指非故意的錯誤導(dǎo)致了不必要的費用支出，例如，提出保險賠付所依照的數(shù)據(jù)的錯誤而引發(fā)的不適當(dāng)?shù)馁r款；作物保險的濫用，通常被認(rèn)為是“聯(lián)邦作物保險計劃”的弱點，具有主觀性，雖然參與者的行為沒有違反法律、規(guī)則或合同條款，但結(jié)果卻使農(nóng)業(yè)保險計劃的目的歸于無效，例如，保險人利用了農(nóng)業(yè)保險單的特殊環(huán)境、錯誤與漏洞。②Gao: Savings Would Result from Program Changes and Greater Use of Data Mining, Report to the Ranking Member, Permanent Subcommittee on Investigations, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, U.S. Senate, March 2012.美國農(nóng)業(yè)部(2007)曾報告，美國2006年約有6200萬美元賠償支付用在了農(nóng)險浪費上，例如不正確的賠款、或建立在不完全的或缺失的文書基礎(chǔ)上的賠付。GAO(2007)的研究也指出，一些美國農(nóng)民濫用作物保險計劃，采取放任或故意行為使其作物不能生長，目的是獲取保費。Donald Carr(2013)報道了41名被告從虛假保險索賠獲利后已經(jīng)認(rèn)罪或達(dá)成認(rèn)罪協(xié)議。他們的情況是作物根本沒有損失，而農(nóng)民使用別名出售已經(jīng)注銷的作物以便獲取現(xiàn)金。聯(lián)邦調(diào)查員(2013)發(fā)現(xiàn)在美國北卡羅來納州的保險代理人、理賠員、經(jīng)紀(jì)人和農(nóng)民已經(jīng)從政府支持的作物保險計劃中偷走了至少1億美元。David J. Lynch(2013)也報道過許多因農(nóng)險欺詐而被判罰入獄的案例。上述案例說明，在大力發(fā)展作物保險計劃的同時，防止和根除作物保險中的欺詐、浪費與濫用是極其艱巨的任務(wù)。那么美國聯(lián)邦政府是如何監(jiān)管作物保險中的欺詐、浪費與濫用行為的呢？本文擬對此展開深入研究，目的是為我國的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管提供借鑒。

二、新技術(shù)在美國作物保險監(jiān)管中的應(yīng)用

為了進(jìn)一步提升作物保險計劃的誠信，美國《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案》要求美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局(USDA-RMA，以下稱風(fēng)險管理局)與“農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)”采用新技術(shù)監(jiān)管作物保險，要求美國農(nóng)業(yè)部開發(fā)和制定一個協(xié)調(diào)計劃，目的是：其一，使農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)協(xié)助風(fēng)險管理局進(jìn)行作物保險監(jiān)管；*對于這兩家機構(gòu)在后文有詳細(xì)的介紹。其二，使兩大機構(gòu)都可以采用信息技術(shù)，*其目的是為了使兩家機構(gòu)可以協(xié)調(diào)相關(guān)信息。如利用數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)、遙感與成像技術(shù)等進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，達(dá)到監(jiān)管的目的。

(一)數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)的應(yīng)用

自《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案》頒布以來，風(fēng)險管理局開始數(shù)據(jù)挖掘計劃的建設(shè)，2001年美國作物保險監(jiān)管開始采用數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)。風(fēng)險管理局與它的數(shù)據(jù)挖掘承包商“農(nóng)業(yè)示范中心”創(chuàng)建了單一而集中的數(shù)據(jù)倉庫，*首先數(shù)據(jù)倉庫與數(shù)據(jù)庫在計算機領(lǐng)域是不同的概念。其次“單一而集中的數(shù)據(jù)倉庫”有利于風(fēng)險管理局做歷史性的研究和數(shù)據(jù)分析，因為在此之前，風(fēng)險管理局很難甚至不能做歷史性的研究和數(shù)據(jù)分析，原因是不同類型的數(shù)據(jù)資料放在了有沖突的數(shù)據(jù)模式的不同的數(shù)據(jù)庫當(dāng)中。數(shù)據(jù)倉庫里包含了與所有作物保險相關(guān)的資料，以及可以發(fā)現(xiàn)作物保險不良行為的大量數(shù)據(jù)與案例。例如，自1990年以來的風(fēng)險管理局再保險的投保人資料、30年的氣象資料、自1950年以來的美國農(nóng)業(yè)部“國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)”的年數(shù)據(jù)、風(fēng)險管理局的保險精算數(shù)據(jù)以及風(fēng)險管理局再保險會計系統(tǒng)數(shù)據(jù)等。此外，數(shù)據(jù)倉庫每個月都要更新資料。

工作人員利用這個集中的數(shù)據(jù)倉庫搜尋和挖掘所有現(xiàn)存的數(shù)據(jù)，進(jìn)行作物保險單的比較，發(fā)現(xiàn)具有潛在違約的保險單，分析和公布那些存在欺詐、浪費與濫用的模式特點。具體方法：提出一個可能的假設(shè)，以便獲取受置疑的作物保險賠付的資料；通過數(shù)據(jù)倉庫查詢來檢驗假設(shè)；數(shù)據(jù)挖掘或者統(tǒng)計分析進(jìn)一步檢驗假設(shè)；檢驗數(shù)據(jù)挖掘的結(jié)果；以檢驗結(jié)果為基礎(chǔ)修正假設(shè)；發(fā)現(xiàn)模式特點，繼續(xù)循環(huán)工作。利用這種方法調(diào)查人員可以并已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了某些顯示欺詐、浪費與濫用模式的特點：如在報告上夸大生產(chǎn)的收成；某些生產(chǎn)者多年來提出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們保費的索賠；生產(chǎn)者、代理人以及理賠人員都提出了大量的令人置疑的索賠；許多保險人誤解甚至可能故意錯用多重保險單被允許的情況；生產(chǎn)者改變產(chǎn)量為了達(dá)到創(chuàng)造或者增加損失的目的；播種期和可能的索賠申請之間有明顯的關(guān)聯(lián)表明播種日期或者報告存在問題等。一旦發(fā)現(xiàn)這些令人質(zhì)疑的模式，風(fēng)險管理局就會快速處理，使問題得以調(diào)查和糾正。

風(fēng)險管理局利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)開發(fā)“抽查清單”。每年，風(fēng)險管理局都要提交一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的清單以便農(nóng)作物生長期現(xiàn)場檢查，主要原因是數(shù)據(jù)倉庫分析顯示這些農(nóng)民以往的保險索賠特征與潛在的欺詐和濫用有很高的相似度。名單中的人通常具有如下特征：農(nóng)民、代理人以及理陪員以非正規(guī)的方式在一起，暗示他們在合謀；可以連續(xù)幾年從防止種植賠償金中得到大部分作物保險賠償?shù)霓r(nóng)民；僅在一塊田地進(jìn)行生產(chǎn)，但卻顯示對多塊田地的生產(chǎn)量進(jìn)行了保險索賠的農(nóng)民，實際上其它田地的損失是人為創(chuàng)造的；與其他農(nóng)民相比多年來對損失的作物提出了異常高的索賠等。風(fēng)險管理局執(zhí)行辦公室首先檢驗這份清單，然后交給農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)，再由農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)工作人員做現(xiàn)場檢查。2001年是抽查清單使用的第一年，當(dāng)年農(nóng)民的保險賠償索賠就從1.45億美元降到了9700萬美元。在抽查清單使用的前6年，農(nóng)民的保險賠償索賠共計下降了4.79億美元，原因是在抽查清單上的農(nóng)民受到了震懾而不敢再提出過高的保險索賠了，而這正是數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)帶來的好處。

除了抽查清單，農(nóng)業(yè)示范中心也提供其他幾種數(shù)據(jù)挖掘產(chǎn)品，例如“評分體系”使田間執(zhí)行辦公室可以按照得分順序?qū)τ趯嶓w進(jìn)行調(diào)查；對于從事特定代理人索賠的單個保險損失理賠員進(jìn)行鑒定，以及對這些損失理賠員的索賠和采取的行動與他們的同行進(jìn)行比較；對于具有過高要求的獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人和每年賠償過高的所有賬戶進(jìn)行鑒定；發(fā)現(xiàn)“失去的生產(chǎn)者”，即這些生產(chǎn)者以前在抽查清單上，但是已經(jīng)開始在一些其他的社會保險號碼或稅務(wù)識別號碼下保險；開發(fā)簡單易用的用戶友好界面，可以使執(zhí)行用戶方便地獲取和驗證必要的信息；開發(fā)精算工具，幫助評估最終的播種期；把地理信息系統(tǒng)與天氣信息和數(shù)據(jù)挖掘方案相結(jié)合以便更好地反映生產(chǎn)者遇到的實際生長條件；開發(fā)一個界面為風(fēng)險管理局的工作人員提供查詢數(shù)據(jù)存儲庫和顧客報告分析的能力。

數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)的應(yīng)用具有如下好處：其一，盡管多年以來作物保險單頻繁地變動、取消或更新，但是數(shù)據(jù)倉庫并未覆蓋或者去掉系統(tǒng)中原有的舊的保險單。相反，系統(tǒng)不但保存了所有保險單的原始狀態(tài)，而且記錄了變化。因此，風(fēng)險管理局的工作人員可以檢查保險單多年來的變化并在幾分鐘內(nèi)查到舊的保險單的信息。其二，能使工作人員快捷而方便地獲得供分析的數(shù)據(jù)，并支持不間斷的信息與回顧。快速獲取信息意味著調(diào)查人員能節(jié)省寶貴的時間和及時阻止尚未發(fā)生的不合適的保險賠付。其三，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以無縫隙掃描全部數(shù)據(jù)倉庫從而發(fā)現(xiàn)所有行為模式的表現(xiàn)，然后再識別那些可能表明作物保險違約的模式。

2006年，風(fēng)險管理局負(fù)責(zé)人在眾議院小組聽政會上宣布采用5年的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)通過排除欺詐性索賠為美國聯(lián)邦作物保險計劃節(jié)省了4.56億美元。2011年，風(fēng)險管理局負(fù)責(zé)人宣布由于數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和相關(guān)行為，2001年至2010年間估計為美國聯(lián)邦作物保險計劃節(jié)省了8.4億美元。

(二)遙感與成像技術(shù)的應(yīng)用

進(jìn)入21世紀(jì)，風(fēng)險管理局開始利用遙感數(shù)據(jù)與相關(guān)技術(shù)支持作物保險計劃的執(zhí)行。

1.數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)。數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)是風(fēng)險管理局采取的一項遙感影像技術(shù)，它可以幫助風(fēng)險管理局和保險承保人有效地監(jiān)測作物的生長、實施土壤分析、確定灌溉的有效性、檢測病蟲害的發(fā)生以及估計作物的收成。下面以實例說明此項技術(shù)的應(yīng)用績效。

對于加利福尼亞的葡萄干生產(chǎn)者，某一年他們具備了作物保險欺詐的潛在條件。一方面用于生產(chǎn)葡萄干的無核葡萄大豐收，另一方面他們庫存的葡萄干存在大量盈余，這表明即將來臨的豐收換來的將是市場低價。但是，葡萄干生產(chǎn)者知道葡萄干作物損失的保險賠償費會比出售葡萄干的市場價格每噸高出幾百美元，也就是說，作物損失獲得的保險賠償要比作物豐收更有利。這樣的形勢將很容易出現(xiàn)生產(chǎn)者人為造成作物損失的可能性，并導(dǎo)致作物保險欺詐。由于保險單承保的是降雨導(dǎo)致的葡萄損失，但本年度是相對干旱的年份，一些種植者很可能長時間不去收獲葡萄而等待下雨損害他們的葡萄從而獲取保險賠償。因此，保險人需監(jiān)管種植者是否把葡萄留在了葡萄樹上等待下雨而超過了規(guī)定日期，或者他們把葡萄干放在地上等待下雨而超過了收藏的日期。*為了防止作物保險欺詐，對生產(chǎn)者收獲葡萄的最后日期和葡萄干收藏的最后日期都有限定。因為，超過了規(guī)定日期保險單無效。然而，對數(shù)以千英畝的葡萄園進(jìn)行監(jiān)管并非易事，于是風(fēng)險管理局把數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)應(yīng)用在了監(jiān)管中。

數(shù)碼紅外所拍攝的圖像可以捕獲到人眼見不到的光波，這些光波在圖像上顯示的是不同的紅色陰影，通過監(jiān)測地面發(fā)射的光的反應(yīng)，紅外圖像可以監(jiān)測作物的健康狀況。作物越健康，照片中的圖像的紅色越亮。更為珍貴的是，紅外線感應(yīng)還可以探測植被生長的土壤條件。在加利福尼亞的葡萄干案例中，由于放在地上的葡萄干所發(fā)出的光與在葡萄樹上的葡萄發(fā)出的光是不一樣的，航空紅外圖像可以顯示葡萄是否已經(jīng)采摘以及葡萄干是否還在地上。風(fēng)險管理局“西部地區(qū)執(zhí)行辦公室”和當(dāng)?shù)剡b感公司共同完成數(shù)碼紅外航空攝影，一次飛行4小時，每次攝影覆蓋10萬英畝，共進(jìn)行5次。首次作業(yè)在規(guī)定的最后葡萄采摘日，最后一次作業(yè)在規(guī)定的葡萄干收藏日期之后的某一天。此外，風(fēng)險管理局向當(dāng)?shù)氐摹稗r(nóng)場服務(wù)機構(gòu)”辦公室和報紙等媒體發(fā)送拍攝資料，目的是警示種植者不要有保險欺詐行為。而保險人會從風(fēng)險管理局獲取紅外圖像來判斷種植者是否違規(guī)。相關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年該項作物保險的賠償金額很低，表明數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)在作物保險監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用。

數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)的應(yīng)用，具有如下好處：圖像拍攝比常規(guī)的空中攝影位置高很多，這可以使拍攝人在較短的時間內(nèi)用較少的鏡頭拍攝更廣的區(qū)域，拍攝到的大的綜合性圖像減少了失真的機會；圖像可以直接上傳到計算機，在計算機上用網(wǎng)格系統(tǒng)對圖像進(jìn)行地理對位處理，把圖像編入索引和信息添加以便于識別，也可以把圖像復(fù)制到光盤上或者通過互聯(lián)網(wǎng)快速傳送到任何地方；遙感影像技術(shù)比地面人工作業(yè)覆蓋的區(qū)域更廣闊，使地面調(diào)查人員可以迅速處理圖像顯示的潛在問題；所拍攝的圖片也能拍攝到周圍其他農(nóng)場，使工作人員獲取他們希望監(jiān)測地區(qū)的其他作物圖像。

2.地球資源衛(wèi)星技術(shù)。美國采取雙月地球資源衛(wèi)星圖像采集計劃以及強大的地球資源衛(wèi)星數(shù)據(jù)存檔，其工作人員可在地面的辦公室對有質(zhì)疑的保險索賠進(jìn)行地球資源衛(wèi)星圖像分析。圖像調(diào)查工作既可以由風(fēng)險管理局完成，也可以由私人遙感專家承辦。風(fēng)險管理局對大量的調(diào)查人員進(jìn)行圖像分析的培訓(xùn)，被培訓(xùn)人員經(jīng)過培訓(xùn)學(xué)會了從“美國農(nóng)業(yè)部影像檔案館”獲取“地球資源衛(wèi)星5”和“地球資源衛(wèi)星7”所拍攝的圖像，然后通過圖像對作物保險的賠付作出初步的判斷，或者把圖像發(fā)送給遙感專家做進(jìn)一步的調(diào)查。根據(jù)專家的保守估計，地球資源衛(wèi)星每年可以為美國聯(lián)邦作物保險計劃節(jié)省1億美元以上。更為重要的是，潛在的保險犯罪人現(xiàn)在知道了他們被監(jiān)視，所以作物保險索賠的數(shù)目、上訴的數(shù)目以及欺詐案件的數(shù)目都在降低。

3.多頻譜影像技術(shù)。多頻譜影像技術(shù)也是一種用于發(fā)現(xiàn)作物損失的新技術(shù)。該技術(shù)利用光譜的非視覺可視部分對作物拍照，可以更加精確地估算作物的損失，精確率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出損失理陪人員在地面作出的作物損失估算。在愛荷華州曾經(jīng)做過這樣一個實驗，30名損失理陪人員被帶到農(nóng)場，他們對一塊田地的平均損失估算是70%，然而，通過多頻譜影像技術(shù)分析的結(jié)果是損失不到35%。

三、風(fēng)險管理局(USDA-RMA)與其他機構(gòu)的成功合作

(一)風(fēng)險管理局專門負(fù)責(zé)作物保險監(jiān)管

根據(jù)《1996聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，1996年美國政府在農(nóng)業(yè)部建立了政府機構(gòu)風(fēng)險管理局(USDA-RMA)，由其專門負(fù)責(zé)管理作物保險計劃，包括費用的控制以及監(jiān)管作物保險的欺詐、浪費與濫用。風(fēng)險管理局下設(shè)三個部門，*三個部門包括保險服務(wù)部門、產(chǎn)品管理部門以及風(fēng)險服從部門。具有高素質(zhì)農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)險專業(yè)人才，定期制定戰(zhàn)略計劃，其“2015-2018戰(zhàn)略計劃”中關(guān)于反作物保險欺詐、浪費與濫用的監(jiān)管舉措如下：

1.降低不適當(dāng)?shù)馁r付。為每個獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人和總作物保險計劃確立切合實際的不適當(dāng)賠付的目標(biāo)比率；每年對每個獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人和總體作物保險計劃的不適當(dāng)賠付水平進(jìn)行測定與評估，并需要對不適當(dāng)賠付的根源加以說明。

2.對農(nóng)業(yè)保險人的監(jiān)管。對每個獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人的年運營計劃做深入的檢查與分析，以便確定其是否符合“標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議”、“聯(lián)邦規(guī)則”以及法令的要求；對被選定的保險人的作物保險計劃進(jìn)行全國性的計劃運營審查，以便確定其是否符合要求并采取糾正措施。必要時，對于保險人的財務(wù)信息進(jìn)行審查與評價，以便確定其財務(wù)狀況的穩(wěn)定性和履行職責(zé)的能力；與獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人共同核定作物損失引發(fā)的高額賠付，保證這些作物保險單能按照風(fēng)險管理局的規(guī)定和程序得以校正；評估獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人的運營狀況以及風(fēng)險管理局的規(guī)定與程序的有效性。

3.監(jiān)督保險精算的穩(wěn)定性。當(dāng)區(qū)域辦公室發(fā)現(xiàn)根據(jù)“精算變化要求”精算有出入時，風(fēng)險管理局會對“精算變化要求”實施全國性的監(jiān)督審查，審查的數(shù)量至少是過去24個月記錄的當(dāng)前作物年和上一個作物年要求總數(shù)的5%。監(jiān)測與更新保險計劃的費率、評定方法以及保險單的條款與條件，實現(xiàn)增量改進(jìn)并保證作物保險計劃的長期保險精算的穩(wěn)定性。

4.利用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管。加大使用數(shù)據(jù)存儲與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，遠(yuǎn)程遙感工具、地理空間分析，以及采用先進(jìn)的氣候與天氣工具驗證潛在的作物保險欺詐、浪費與濫用的地區(qū)。對已知的和潛在的高風(fēng)險地區(qū)做事前和事后的目標(biāo)評估；利用數(shù)據(jù)挖掘算法對全國七個持續(xù)多年出現(xiàn)農(nóng)險欺詐與濫用問題的地點(也可稱為七個“簇”)進(jìn)行評估，利用數(shù)據(jù)挖掘與天氣工具來識別與根除每個“簇”內(nèi)出現(xiàn)不良行為的根本原因。

5.懲罰制度。糾正不適當(dāng)?shù)谋ｋU賠付，對于違反作物保險計劃的行為執(zhí)行刑事、民事和(或)行政的法律程序；執(zhí)行行政處分，包括停止支付、禁止參與、取消資格、民事罰款，在適當(dāng)?shù)臅r候免除某些實體參加聯(lián)邦作物保險計劃；按照“標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議”，在必要的時候?qū)Λ@得許可的農(nóng)業(yè)保險人施行懲罰；在大額索賠審核過程中，對作物保險計劃的濫用行為，執(zhí)行行政處分，以及對于獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人按照標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議實施處罰；為“聯(lián)邦作物保險法”的條款或任何規(guī)定提供及時的最終的機構(gòu)解釋，避免與作物保險單不一致。根據(jù)“普通作物保險單基本規(guī)定”第20節(jié)的規(guī)定，在調(diào)節(jié)、仲裁或者訴訟有爭議而要求對程序做解釋時，對聯(lián)邦作物保險公司的程序做出書面解釋。

(二)風(fēng)險管理局與其他機構(gòu)的合作

為了維護聯(lián)邦作物保險計劃的誠信，風(fēng)險管理局不僅依賴自己的雇員，而且與“農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)”和獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人形成了強大的作物保險反欺詐聯(lián)盟。

1.與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)的合作。農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)是風(fēng)險管理局作物保險監(jiān)管的最強有力的聯(lián)盟。農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)的工作人員是田間的“耳目”，他們?yōu)檎{(diào)查人員提供其管轄地區(qū)寶貴的地面分析和耕作狀況的反饋。風(fēng)險管理局向農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)提供幫助和需要監(jiān)測的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的最有效信息。他們的合作主要是通過提供抽查、提供4-RM手冊以及與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)州委員會協(xié)商。

(1)提供抽查。每年風(fēng)險管理局都會利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)開發(fā)出具有不正常保單的生產(chǎn)者清單，例如損失率極其高、損失頻率高以及嚴(yán)重?fù)p失情況等。每年4月風(fēng)險管理局會把清單提交給相關(guān)的農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)的縣辦公室，辦公室人員通過檢查或者抽查清單，協(xié)助審核這些潛在的欺詐、浪費與濫用的案例，農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)的縣辦公室再把檢查的結(jié)果反饋給風(fēng)險管理局，風(fēng)險管理局最后把結(jié)果提供給相關(guān)的獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人進(jìn)行操作執(zhí)行。與此同時，農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)通過信函的方式通知清單上的生產(chǎn)者。

(2)提供4-RM手冊。首先是農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)縣辦公室工作人員做好田間觀察，再把觀察到的情況提交給風(fēng)險管理局田間執(zhí)行辦公室。當(dāng)農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)縣辦公室工作人員觀察到某些問題并認(rèn)為有欺詐、浪費與濫用的可能性時，他們會把觀察到的情況記錄下來，再把信息提交給風(fēng)險管理局區(qū)域執(zhí)行辦公室。為了順利完成這項工作，風(fēng)險管理局與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)按照《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案》的要求，共同開發(fā)了供其工作人員遵守的程序指南，即4-RM手冊。4-RM手冊的核心是反欺詐聯(lián)盟中每個成員必須遵守的特別程序要求，內(nèi)容主要包括：基本條款、提供與調(diào)查、索賠審核、檢查與質(zhì)量控制審查、撤回與修正、數(shù)據(jù)校正等。

(3)與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)州委員會協(xié)商。風(fēng)險管理局與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)州委員會建立了協(xié)商機制。風(fēng)險管理局向農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)州委員會提供聯(lián)邦作物保險公司法案、作物保險循環(huán)、風(fēng)險管理局政策和計劃的最后期限等方面的信息，以及如何使用精算表等。風(fēng)險管理局也會從農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)州辦公室與州委員會獲得過渡性產(chǎn)量的改變、保險精算圖、特別條款、計劃的日期以及擴大作物保險計劃等信息。農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)在保單的改變、日期的改變、計劃的擴大以及損失理算等方面向風(fēng)險管理局提出有價值的建議。總之，每年雙方都會相互提交問題以供協(xié)商處理，風(fēng)險管理局還建立電子系統(tǒng)記錄與跟蹤所提出的各種要求。

2.與獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人的合作。那些獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人，包括他的代理人、損失理賠員以及其他保險工作人員是反欺詐、浪費與濫用的第一道防線的最有價值的聯(lián)盟。獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人在地方層面與保險單和生產(chǎn)者直接打交道，針對有質(zhì)疑的保險索賠向風(fēng)險管理局與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)提供最寶貴的信息。他們也負(fù)責(zé)檢驗與調(diào)查保險索賠以及管理索賠的評定過程。獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人提供的信息可以幫助主動出擊作物保險的潛在欺詐，因為大多數(shù)的信息在支付賠付之前已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)查。

3.與其他機構(gòu)的合作。為了維護聯(lián)邦作物保險計劃的誠信，風(fēng)險管理局與多家機構(gòu)合作，他們共同協(xié)作，驗證、評估和糾正潛在的以及實際出現(xiàn)的作物保險違約。

“政府問責(zé)辦公室”是美國國會的審計、評估與調(diào)查機構(gòu)，負(fù)責(zé)檢查公眾資金的使用，評估聯(lián)邦作物保險計劃和政策，為風(fēng)險管理局提供分析和建議，在作物保險監(jiān)管等方面幫助做出決定。目前政府問責(zé)辦公室已經(jīng)撰寫了多份關(guān)于作物保險欺詐、浪費與濫用方面的報告，指出了風(fēng)險管理局與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)在作物保險監(jiān)管方面存在的不足，在提升聯(lián)邦作物保險計劃誠信方面發(fā)揮著重要的作用。

“特別調(diào)查科”是風(fēng)險管理局的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)調(diào)查重要的、備受矚目的欺詐、浪費與濫用的作物保險案件，與“總檢察長辦公室”、風(fēng)險管理局的“區(qū)域執(zhí)行辦公室”以及農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)共同調(diào)查，同時也幫助調(diào)查與驗證作物保險濫用產(chǎn)生的原因。一旦某個欺詐案被證實，特別調(diào)查科和區(qū)域執(zhí)行辦公室的調(diào)查人員就會把該案件提交給總檢察長辦公室，由其負(fù)責(zé)進(jìn)一步調(diào)查并向“美國檢察官辦公室”提起訴訟。特別調(diào)查科的調(diào)查人員在總檢察長辦公室的犯罪調(diào)查期間提供直接的幫助，例如執(zhí)行搜查令、提問、法庭證詞。特別調(diào)查科和區(qū)域執(zhí)行辦公室有時也會向州或地方檢察官提起保險欺詐訴訟，他們也通過總檢察長辦公室或“美國農(nóng)業(yè)部總顧問辦公室”向美國檢察官辦公室提出聯(lián)邦民事訴訟。風(fēng)險管理局與美國農(nóng)業(yè)部總顧問辦公室也可以聯(lián)合采取行政措施對沒有服從聯(lián)邦作物保險計劃的實體進(jìn)行取消、暫停、禁止，或處以民事罰款或處罰。

風(fēng)險管理局與總檢察長辦公室的另一項合作是免費、保密的熱線電話。任何人都可以電話反映不良的作物保險行為?？倷z察長辦公室負(fù)責(zé)最初的電話篩選，然后把情況提交給風(fēng)險管理局，風(fēng)險管理局的區(qū)域執(zhí)行辦公室再研究、調(diào)查以及采取任何糾正措施。一旦區(qū)域執(zhí)行辦公室完成檢查，檢查的結(jié)果就會被提交給總檢察長辦公室并進(jìn)入它的熱線跟蹤系統(tǒng)。

四、簡要結(jié)論與啟示

美國政府一直致力于綜合應(yīng)對聯(lián)邦作物保險計劃與生具有的欺詐、浪費與濫用，為作物保險的發(fā)展保駕護航。隨著新技術(shù)登上了作物保險監(jiān)管的舞臺，無論是信息技術(shù)中的數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)，還是遙感與成像技術(shù)中的數(shù)碼紅外航空攝影技術(shù)、地球資源衛(wèi)星技術(shù)以及多頻譜影像技術(shù)，它們都極大地提升了政府監(jiān)管業(yè)績，節(jié)省了大量費用支出。政府機構(gòu)的風(fēng)險管理局專門負(fù)責(zé)作物保險監(jiān)管，定期制定戰(zhàn)略計劃，采取更多富有成效的監(jiān)管舉措，它不僅依賴自己的雇員，而且與農(nóng)場服務(wù)機構(gòu)、獲得許可的農(nóng)業(yè)保險人以及其他機構(gòu)形成強大的作物保險反欺詐聯(lián)盟。

從美國的作物保險監(jiān)管實踐，我們可以得到以下啟示：

其一，新技術(shù)的應(yīng)用極大地提升了作物保險監(jiān)管績效。首先，我國的農(nóng)險業(yè)務(wù)規(guī)模僅次于美國，2014年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入325.7億元，參保農(nóng)戶2.47億戶次，保險機構(gòu)向3500萬戶農(nóng)戶支付賠款214.6億元，近30家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。雖然我國農(nóng)險業(yè)務(wù)規(guī)模龐大，但監(jiān)管的信息化基礎(chǔ)設(shè)施落后，而且沒有完備的數(shù)據(jù)倉庫。美國的作物保險監(jiān)管經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)險監(jiān)管需要信息技術(shù)的支持，建立數(shù)據(jù)倉庫、利用數(shù)據(jù)存儲與挖掘技術(shù)、向大數(shù)據(jù)的方向發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管必然的發(fā)展方向。其次，我國農(nóng)作物受災(zāi)面積大，1978-2014年間全國平均每年受災(zāi)面積達(dá)4376.4萬公頃，成災(zāi)面積達(dá)2249.92萬公頃。這樣大面積的農(nóng)險理賠，僅憑理賠工作人員現(xiàn)場查勘和定損而不借助先進(jìn)技術(shù)，則難以做到定損金額的準(zhǔn)確性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)險欺詐等違規(guī)問題的難度也很大。對此，應(yīng)借鑒美國作物保險監(jiān)管的做法，把遙感、成像等先進(jìn)技術(shù)盡快應(yīng)用到農(nóng)險監(jiān)管上，為我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管插上科技的翅膀。

其二，專門的監(jiān)管機構(gòu)與相關(guān)部門的合作可以保證作物保險監(jiān)管的效果。目前我國對農(nóng)險的監(jiān)管是由監(jiān)管商業(yè)性保險的保監(jiān)會承擔(dān)。然而，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)性保險在經(jīng)營目標(biāo)、獲利能力、外部性以及涉及的保險主體等方面存在較大的差別。因此，由同一部門監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險業(yè)務(wù)，將有可能引發(fā)管理之間的沖突。政策性農(nóng)險的監(jiān)管范圍遠(yuǎn)比商業(yè)保險的監(jiān)管范圍廣，*由于農(nóng)業(yè)保險涉及很多部門的參與，例如財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、民政、發(fā)展改革等部門都有可能參與農(nóng)業(yè)保險活動。如果沒有一個專門的政府監(jiān)管機構(gòu)，保監(jiān)會要全面履行農(nóng)險監(jiān)管職責(zé)是十分困難的。同時，由于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的區(qū)域廣、農(nóng)戶多、專業(yè)性強，其監(jiān)管需要專業(yè)性機構(gòu)，而不是商業(yè)性的監(jiān)管機構(gòu)。美國的成功經(jīng)驗是在美國農(nóng)業(yè)部成立政府專門機構(gòu)——風(fēng)險管理局，并規(guī)定由其專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，其優(yōu)勢：一是具有專項監(jiān)管權(quán)，以及完備的資源支持，便于履職；二是規(guī)避了監(jiān)管兩類不同性質(zhì)保險的利益摩擦；三是專業(yè)化程度較高，具有高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)險專業(yè)人才，可以制定并執(zhí)行高質(zhì)量的監(jiān)管戰(zhàn)略。

另外，風(fēng)險管理局與其他機構(gòu)合作形成強大的作物保險反欺詐聯(lián)盟，是美國經(jīng)驗的另一亮點。目前我國的農(nóng)險監(jiān)管不但缺乏獨立的專業(yè)機構(gòu)，而且其他機構(gòu)各自為政、全責(zé)不明，沒有很好的協(xié)調(diào)機制。因此，我國的農(nóng)險監(jiān)管迫切需要良好的合作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)調(diào)查、審計、財政、監(jiān)察等各有關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)，力求做到：第一，明確財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、民政、發(fā)展改革等部門的具體監(jiān)管職責(zé)；*因為現(xiàn)存的法律只規(guī)定了它們負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險的推進(jìn)、管理的相關(guān)工作，具體的監(jiān)管職責(zé)不明確。第二，實現(xiàn)獨立的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對上述機構(gòu)的管理機制；第三，實現(xiàn)各機構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)機制。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

2017-03-26

張囝囡，女，經(jīng)濟學(xué)博士，沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院副教授。 楊秀萍，女，經(jīng)濟學(xué)博士，沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院教授。

本文系國家社會科學(xué)基金項目“金融資產(chǎn)價值偏離實體經(jīng)濟運行的邊界約束與風(fēng)險調(diào)控機制研究”(編號：16BJL026)、遼寧省社科規(guī)劃基金重點項目“營改增背景下促進(jìn)遼寧中小企業(yè)發(fā)展研究”(編號：L16AJL007)、遼寧省社科規(guī)劃基金項目“遼寧中小企業(yè)交易成本問題及對策研究”(編號：L14BJL027)、2016年度沈陽師范大學(xué)重大孵化項目“互聯(lián)網(wǎng)金融對我國商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的影響及對策研究”(編號：ZD201611)的階段性成果。

F843

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1003-4145[2017]09-0126-06