推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析

張西勇 段玉恩

(聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252059；聊城大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 聊城 252059)

推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析

張西勇 段玉恩

(聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252059；聊城大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 聊城 252059)

新公共管理運(yùn)動推動了政府與社會資本合作模式的發(fā)展。作為公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的制度創(chuàng)新，政府與社會資本合作模式能夠充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦，從而重塑政府與市場之間的互動關(guān)系。政府與社會資本合作模式能夠有效地配置資源，推動基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營機(jī)制的創(chuàng)新，促進(jìn)政府管理體制的變革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，要充分發(fā)揮政府與社會資本合作模式的作用，政府必須進(jìn)一步樹立治理理念、明晰角色定位、暢通參與渠道，通過構(gòu)建公平的商業(yè)環(huán)境和良好的治理機(jī)制，為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足他們多樣化的需求。

政府與社會資本合作；治理；公共基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代社會的物質(zhì)支撐基礎(chǔ)，對現(xiàn)代社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺?，F(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施所具有的規(guī)模性、專用性和外部性等特點(diǎn)，使其自產(chǎn)生之日起就陷入企業(yè)性和公共性的兩難困境。公共性與普遍服務(wù)相關(guān)，它意味著基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)面向全社會，全社會共享其帶來的便利。這種特性會造成對基礎(chǔ)設(shè)施的過度需求，需要政府花費(fèi)巨資進(jìn)行供給。一旦財(cái)政能力有限，就會損害其可持續(xù)性；企業(yè)性與提供服務(wù)的可維持程度相關(guān)，基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)化經(jīng)營，會因自然壟斷造成價格高昂，傷害普遍服務(wù)目標(biāo)。因此，嘗試探索改善基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管的方式成為研究熱點(diǎn)。政府與社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)應(yīng)運(yùn)而生，它是指公共部門通過與私營部門建立合作伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種方式，其本質(zhì)是充分發(fā)揮政府與私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，進(jìn)行相互合作的制度安排。這種制度安排能夠兼顧效率和公平，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給。①[英]達(dá)霖·格里姆賽等：《PPP革命：公共服務(wù)中的政府與社會資本合作》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第3-5頁。

當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力、工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快、基礎(chǔ)設(shè)施供給的瓶頸難題，對政府治理現(xiàn)代社會的能力提出更高的要求。鑒于現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施在社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，以及公眾對公共服務(wù)日益多樣化的需求，需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，提升社會治理能力，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，以創(chuàng)新的手段和方式為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。為此，“十三五”規(guī)劃指出：“加快進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運(yùn)營。”②中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[EB/0L]．http://money.163.com/16/0317/19/ BICQ9JVP 00252G50.html。因此，政府與社會資本合作制有助于打破政府在公共服務(wù)中的壟斷地位，推動政府部門進(jìn)一步簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，提升社會治理能力，更好地滿足全社會對公共服務(wù)項(xiàng)目廣度和質(zhì)量不斷擴(kuò)展的需要。

一、政府與社會資本合作模式的興起

基礎(chǔ)設(shè)施的供給經(jīng)歷了由市場提供——國有化模式——政府與社會資本合作模式的發(fā)展歷程。在工業(yè)社會初期，如同其他競爭性私人產(chǎn)品一樣，基礎(chǔ)設(shè)施的供給也是由市場提供的。隨著市場失靈的出現(xiàn)和凱恩斯主義的興起，政府開始強(qiáng)力介入基礎(chǔ)設(shè)施的供給，逐漸形成了國有化模式，其投資、建設(shè)、運(yùn)營完全由政府承擔(dān)，政府成了公共基礎(chǔ)設(shè)施的最主要供給主體。然而，“政府失靈”表明，具有壟斷性的公營事業(yè)效率低下，其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下，經(jīng)常出現(xiàn)巨額虧損，需要政府彌補(bǔ)虧空。財(cái)政壓力和公眾對政府的不滿，為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的提供方式創(chuàng)造了條件。

(一)新公共管理運(yùn)動助推公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域的制度變遷

自20世紀(jì)70年代末以來，“西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府信任赤字、績效赤字，開始進(jìn)行大規(guī)模的政府改革，由傳統(tǒng)的官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理”*張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第16頁。，新公共管理運(yùn)動興起。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、重視競爭與市場機(jī)制的作用，主張私營部門的管理實(shí)踐和技術(shù)優(yōu)越于公共部門，并且可以用于公共部門，“在公共部門中應(yīng)用這種手段能自動提升公共服務(wù)的效率和效果”*Thatcher, M. (1995) Downing Street Years, London: Harper Collins.。新公共管理運(yùn)動深受古典自由經(jīng)濟(jì)學(xué)說的影響，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、公眾生活的日益富足，他們對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提出了更高的要求，其需求超出了政府的提供能力，而私人供應(yīng)商可以通過市場機(jī)制來提供這些東西，*[美]E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門間的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第7頁。使得財(cái)政拮據(jù)的政府重新審視與資本充足的私營部門之間的關(guān)系，探索建立合作伙伴關(guān)系，以為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這樣，政府財(cái)力不逮、使用者多樣化的需求和私營部門的投資沖動，共同促進(jìn)了以政府與社會資本合作模式為主要方式的基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域的制度變遷。“新的獲利機(jī)會是個人或群體自發(fā)地改變現(xiàn)行規(guī)則或秩序的動力”*徐大同：《當(dāng)代西方政治思潮》，天津人民出版社2001年版，第435頁。，公共部門和私營部門形成合作伙伴關(guān)系，呈現(xiàn)出的利益共享特征意味著在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，出現(xiàn)了誘致性制度變遷，“誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它是由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”*[美]R. 科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店1991年版，第384頁。。通過制度創(chuàng)新，公共部門和私營部門都獲得了在原有制度結(jié)構(gòu)中無法得到的利益。這樣，在過去的30多年里，新公共管理運(yùn)動的巨大推動力，使得私營部門參與公共服務(wù)的供給成為趨勢。政府越來越多轉(zhuǎn)向私營部門來建設(shè)和運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、學(xué)校、監(jiān)獄、醫(yī)院和水利設(shè)施等。

(二)政府和社會資本合作模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的制度創(chuàng)新

在全世界范圍內(nèi)，利用政府與社會資本合作模式來提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)成為風(fēng)尚?！罢c社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立‘全過程’合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率?！?呂漢陽：《PPP模式：全流程指導(dǎo)與案例分析》，中國法制出版社2016年版，第6頁。它涉及多個學(xué)科門類，工程、經(jīng)濟(jì)、金融、會計(jì)、公共政策等諸多學(xué)科都從各自的視角進(jìn)行研究。目前，更多的研究是把政府與社會合作模式視為一個長期合作協(xié)議，它包括最初約定的投資和典型年度支付。因此，需要根據(jù)公共服務(wù)的效率提升和績效評估結(jié)果，檢視各種合同的要件。*Roumboutsos, A., and Saussier, S.. 2014. Public-private partnerships and investments in innovation: the influence of the contractual arrangement. Construction Management and Economics, 32(4), 349-361.其目的是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供相關(guān)的公共服務(wù)，而這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)傳統(tǒng)上是由公共部門來提供的。這種協(xié)議形式的出現(xiàn)，預(yù)示著從傳統(tǒng)的公共采購形式即傳統(tǒng)采購(TP)向現(xiàn)代的政府與社會資本合作模式(PPP)轉(zhuǎn)變。*Valero, V.. 2015. Government Opportunism in Public-Private Partnerships. Journal of Public Economic Theory, 17 (1), 111-135.使用政府與社會資本合作模式，而不是傳統(tǒng)公共采購的理由在于，“對公共部門以及使用者來說，與私營部門風(fēng)險共擔(dān)性價比更高”*Debande, O. 2002. Private financing of transport infrastructure: an assessment of the UK experience. Journal of Transport Economics and Policy, 36(3), 355-87.。因此，作為一種有效的激勵相容合約安排，在政府和社會資本合作模式下，公共部門和私營部門通過建立合作伙伴關(guān)系，來推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如交通、能源、供水和其他項(xiàng)目。通常情況下，合作協(xié)議都是長期的，一般為15年到30年。公共部門參照產(chǎn)品規(guī)范和明確的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)確定所需服務(wù)，當(dāng)服務(wù)業(yè)績要求得不到滿足，將減少后續(xù)付款。在這個過程中，私營部門會承擔(dān)一定的項(xiàng)目風(fēng)險，尤其在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營或項(xiàng)目的融資方面；在項(xiàng)目的整個周期，更為關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出而非投入、私人融資的適用性、私營部門提供服務(wù)的收益，包括使用者付費(fèi)，以及諸如政府補(bǔ)貼等其他形式的收益。*Winch, G.M. 2012. Thirty years of private finance in the United Kingdom, in Winch, G.M., Onishi, M. and Schmidt, S. (eds) Taking Stock of PPP and PFI Around the World, Summary of Research Report 126, Association of Chartered Certified Accountants, London, pp. 117-25.

(三)政府與社會資本合作實(shí)踐形式不斷創(chuàng)新

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的需求極為強(qiáng)勁，然而，基礎(chǔ)設(shè)施供給的固有屬性，如次可加性(sub-additivity)、外部性和市場失靈，為政府功能的發(fā)揮設(shè)置了限定條件，使其承擔(dān)規(guī)劃者、監(jiān)管者、供給者或者公共設(shè)施資產(chǎn)的所有者角色。然而，盡管良好的基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的重要性不言而喻，但基礎(chǔ)設(shè)施的投資仍存在巨大的缺口，其影響因素包括公共預(yù)算限制、高成本債務(wù)、短期和長期的財(cái)政政策規(guī)則和目標(biāo)，以及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃的需求增長。另一方面，由于市場自身的局限性，尋求私人資本或僅僅依靠私營部門來提供基礎(chǔ)設(shè)施，可能會帶來次優(yōu)水平的投資。*Helm, D. 2009. Infrastructure, investment and the economic crisis, published. In D. Helm, J.Wardlaw, & B. Caldecott (Eds.), Delivering a 21st century infrastructure for Britain (pp. 13-39). London: Policy Exchange.因此，吸引私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，可以克服預(yù)算約束和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，同時，還可以充分利用私營部門的效率維持對公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制。為了應(yīng)對不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口，政府通過采購服務(wù)和治理模式的轉(zhuǎn)變來尋求解決之道，政府與社會資本合作模式首當(dāng)其沖。在實(shí)施政府與社會資本合作模式時，最常見的是建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式。建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式的主要特點(diǎn)是，利用私營部門的融資資源和專業(yè)管理知識來提供公共服務(wù)。作為合作伙伴的私營部門又稱特許經(jīng)營者，它們有責(zé)任和義務(wù)執(zhí)行與項(xiàng)目有關(guān)的所有或部分職能。*Ashuri, B., Kashani, H., Molenaar, K.R., Lee, S. and Lu, J. 2012. Risk-neutral pricing approach for evaluating BOT highway projects with government minimum revenue guarantee option. Journal of Construction Engineering and Management, 138(4), 545-557.在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方式中，盡管建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式有著很強(qiáng)的吸引力，但由于政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景是不斷變化的，它在實(shí)施過程中也面臨很大的不確定性，潛在的風(fēng)險和機(jī)會可能會伴隨項(xiàng)目的整個周期。*Carbonara, N., Costantino, N., and Pellegrino, R.. 2014. Revenue guarantee in public-private partnerships: a fair risk allocation model. Construction Management and Economics, 32(4), 403-415.因此，在規(guī)劃和設(shè)計(jì)政府與社會資本合作項(xiàng)目時，要通過關(guān)鍵性的決策對這些不確定性進(jìn)行足夠的考慮。另外，政府與社會資本合作的其他常見方式還有：建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(Build-Own-Operate-Transfer, BOOTs)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(Build-Own-Operate, BOOs)、設(shè)計(jì)—融資—建設(shè)—運(yùn)營(Design-Finance-Build-Operate, DFBOs)模式、建設(shè)—移交—運(yùn)營(Build-Transfer-Operate, BTOs)模式、建設(shè)—租賃—運(yùn)營(Build-Lease-Operate，BLOs)等。*Roumboutsos, A., and Pantelias, A.. 2015. Allocating Revenue Risk in Transport Infrastructure Public Private Partnership Projects: How it Matters. Transport Reviews, 35(2), 183-203.

二、推進(jìn)政府與社會資本合作模式的必要性

公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給和管理，能夠推動經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快。利用政府和社會資本合作模式推動基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營，有助于推動公共基礎(chǔ)設(shè)施體制的創(chuàng)新，改善政府的責(zé)任回應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推動行政體制改革的進(jìn)程。因此，推進(jìn)政府與社會資本合作模式對國家治理能力的提升和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)有著重要意義。

(一)有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施供給體制的創(chuàng)新

新中國成立后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其服務(wù)先后經(jīng)歷了政府壟斷經(jīng)營模式、地方融資平臺模式、探索政府與社會資本合作模式三個階段。建國初期，中國建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，用指令性計(jì)劃取代競爭性的價格機(jī)制來配置資源，以實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和“趕超”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。與此相適應(yīng)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成準(zhǔn)政府的行政事業(yè)壟斷經(jīng)營模式。這種模式的正常運(yùn)行依賴政府的財(cái)政能力，導(dǎo)致資金來源單一、建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的可持續(xù)性存在嚴(yán)重問題。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壟斷經(jīng)營，造成政企不分、政事不分、服務(wù)意識不足等問題，使得基礎(chǔ)設(shè)施供給動力不足、效率低下。改革開放后，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化城市化的進(jìn)程，基礎(chǔ)設(shè)施供給的需求和滿足之間存在較大缺口。為了創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，更好地招商引資，地方政府積極主動參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了應(yīng)對資金短缺，創(chuàng)立了地方融資平臺模式。地方融資平臺本身是經(jīng)營主體，是準(zhǔn)商業(yè)化的企業(yè)法人。盡管地方融資平臺嘗試引入民間力量參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和經(jīng)營，但它由政府主導(dǎo)，治理結(jié)構(gòu)更類似于政府而非商業(yè)組織，其根本功能屬性是“代表地方政府向銀行貸款融資用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”*馬柱、王潔：《地方融資平臺成因探究——縱向財(cái)政競爭的新視野》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第5期。。這種以地方融資平臺為骨干的基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營，在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的同時，其不可持續(xù)性日益明顯，集中反映在債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，地方負(fù)債規(guī)模不斷攀升。利用地方融資平臺模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，盡管與傳統(tǒng)政府出資、準(zhǔn)事業(yè)經(jīng)營模式有別，但形成的政府主導(dǎo)、私營部門從屬的關(guān)系模式，使得參與其中的社會資本的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)常常無法得到有效的保障。*[英]達(dá)霖·格里姆賽等：《PPP革命：公共服務(wù)中的政府與社會資本合作》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第15頁。因此，探索新型的基礎(chǔ)設(shè)施供給體制刻不容緩，而政府與社會資本合作的實(shí)質(zhì)是建立公私部門的伙伴關(guān)系，通過公共部門和私營部門的合作共贏，推動公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

(二)有利于政府責(zé)任機(jī)制的改善

在政治生活和公共管理中，“責(zé)任”最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)，這種“責(zé)任”意味著那些公職人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能?！霸诎凑盏燃壗Y(jié)構(gòu)組成的政府部門中，存在一個垂直的責(zé)任鏈條，根據(jù)這個責(zé)任鏈條，機(jī)構(gòu)中的每個人應(yīng)當(dāng)向其上級承擔(dān)履行他或她自己職責(zé)的責(zé)任。”*[美]韋農(nóng)·波格丹諾：《布萊克維爾政治制度百科全書(新修訂版)》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第574頁。因此，責(zé)任制意味著一種委托——代理人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，代理人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)，并向委托人匯報(bào)他們的完成情況。一般說來，在等級制關(guān)系中或在委托代理關(guān)系中必須建立一定類型的責(zé)任機(jī)制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合所有者的期望。*[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論(第二版)》，彭和平等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第265頁。在私營部門中，總經(jīng)理及其他管理人員對董事會負(fù)責(zé)，董事會對股東負(fù)責(zé)，形成了一條從管理部門到董事會并最終到股東的清晰的責(zé)任線。而在政府部門中，從理論上講，韋伯式官僚科層制的設(shè)計(jì)意味著各級政府部門之間清晰的責(zé)任線，最終政府要對民眾負(fù)責(zé)。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，由于管理鏈條的拉長，政府部門并不直接對民眾負(fù)責(zé)，官僚科層制諸如效率低下、辦事拖拉等固有的弊端，使得他們對民眾的需求缺少及時的回應(yīng)性。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公眾日益多樣化的需求，以及政府財(cái)政資金的短缺，要求改變政府壟斷經(jīng)營，探索基礎(chǔ)設(shè)施供給的新模式。政府與社會資本合作模式能夠在公共部門和私營部門建立互補(bǔ)性的公平和效率的合作關(guān)系，使政府更好地履行為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的職責(zé)。因此，將私營部門責(zé)任機(jī)制的方式引入公共部門，有助于提升政府責(zé)任機(jī)制的改善。需要注意的是，政府與社會資本合作并不意味著政府的“卸責(zé)”，把應(yīng)是政府“分內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場，而是重新界定角色，駕馭和管理改革過程，推動“公共服務(wù)提供機(jī)制”的社會化*[美] 唐納特·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版第11頁。，通過發(fā)展多元主體，更好地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的有效性。

(三)有利于推動行政體制改革的進(jìn)程

自20世紀(jì)80年代以來，由于高度集權(quán)、自上而下壟斷專權(quán)的官僚體制不能適應(yīng)新形勢的需要，各國大力推行政府體制改革和行政革新，創(chuàng)新政府管理手段，以應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)治理危機(jī)、低效的公共服務(wù)供給和日益突出的財(cái)政危機(jī)等問題，崇尚發(fā)揮市場作用的新公共管理運(yùn)動興起?！罢僭臁笔沁@一時期行政體制改革的標(biāo)簽，“再造意味著重組，所傳遞的信息是所有大型機(jī)構(gòu)必須對其完成什么任務(wù)、怎樣完成任務(wù)以及以什么樣的構(gòu)建完成任務(wù)給予激進(jìn)性的變革”*[美]杰伊·M·沙夫里茨等：《公共行政導(dǎo)論(第六版)》，劉俊生等譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第242頁。。而旨在提升政府治理能力和效能的政府再造就是“對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程”*[美] 戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第15頁。。政府再造蘊(yùn)含著“企業(yè)家式政府”的精神，公共部門通過借鑒私營部門的管理模式和激勵機(jī)制，采用公共服務(wù)社會化的方式，建立公私部門合作伙伴關(guān)系，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，滿足公眾日益多樣化的需求。30多年來，我國的行政體制改革與國外公共管理的變革潮流是相吻合的，無非是“政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化”*[美]艾莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第45頁。。為了促進(jìn)公共服務(wù)的有效提供，力求政府職能的市場化，其方式包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等。中共十八大提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，政府與社會資本合作模式進(jìn)入規(guī)范階段?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》的制定完成，必將有力推動政府與社會資本合作模式在制度和實(shí)踐層面的發(fā)展。公共部門和私營部門合作伙伴關(guān)系的形成，能夠重塑政府與社會之間的關(guān)系，進(jìn)一步推動政府職能的轉(zhuǎn)變、行政體制改革的深化和行政管理方式的創(chuàng)新。

三、推進(jìn)政府與社會資本合作模式的路徑探析

當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和居民收入的持續(xù)提高，對基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和服務(wù)的需求日益旺盛，基礎(chǔ)設(shè)施需求強(qiáng)勁而供給不足的局面已成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。在全面深化改革的時代背景下，市場化取向的基礎(chǔ)設(shè)施改革已成大勢所趨。因此，政府應(yīng)全面深化改革，從確立治理理念、合理定位角色、暢通溝通渠道等方面入手，構(gòu)建公平包容的公共治理體系，以更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

(一)盡快真正確立“治理”理念

現(xiàn)代意義上的“治理”肇始于20世紀(jì)80年代，它是傳統(tǒng)公共行政模式在面對財(cái)政壓力、管理困境等問題時，對自身進(jìn)行變革的嘗試。治理植根于組織生態(tài)學(xué)、公共選擇和網(wǎng)絡(luò)理論，憂慮公共管理的日益碎片化，因此，它更多地關(guān)注組織內(nèi)部關(guān)系和治理過程，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的有效性和結(jié)果導(dǎo)向，注重組織內(nèi)部關(guān)系持久性的設(shè)計(jì)和評估。信任、社會資本、理性契約的正常運(yùn)行是治理機(jī)制的核心。*Haveri, A. 2006. Complexity in Local Government Change: Limits to Rational Reforming, Public Management Review. 8: 10 pp31-46.治理突破了傳統(tǒng)公共行政的邊界，重新界定國家和社會的關(guān)系，目的是實(shí)現(xiàn)不同利益或相互沖突的主體之間的協(xié)調(diào)，以合作共贏為行動基礎(chǔ)，來滿足不同利益群體的利益訴求。因此，全球治理委員會將治理界定為“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”*俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第4頁。。它意味著面對日益復(fù)雜的社會問題和公共事務(wù)，必須實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。參與者不僅包括公共部門、私營部門，還包括公眾和利益相關(guān)者，以公私部門的合作來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供。提供公共服務(wù)的方式多種多樣，而官僚結(jié)構(gòu)是從多種方式中挑選出來的一種特別的提供公共服務(wù)的策略。韋伯指出，官僚機(jī)構(gòu)的主要特征是提供服務(wù)的特殊組織策略，它的特點(diǎn)是“符合理性的組織行為”而不是“社會行為”，實(shí)際上，它把社會行為轉(zhuǎn)變成符合理性的組織行為。*[美]拉夫爾·P·赫梅爾：《官僚經(jīng)驗(yàn)：后現(xiàn)代主義的挑戰(zhàn)》，韓紅譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第19頁。因此，正是傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)的供給層面存在的不足，為治理的廣泛運(yùn)用創(chuàng)造了條件。在全面深化改革的背景下，黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)，要求政府加強(qiáng)各類公共服務(wù)的提供，以維護(hù)社會的公平正義。因此，“必須全面深化改革，實(shí)現(xiàn)政府職能根本有效轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)‘管制’理念向‘治理’理念的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)政府、市場、社會的新型關(guān)系”*張西勇：《美國新公共治理實(shí)踐及其對我國的啟示》，《理論導(dǎo)刊》2015年第11期。，通過政府與社會資本合作，充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，以更好地提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量。

(二)合理界定政府角色

在利用政府與社會資本合作模式過程中，必須通過構(gòu)建包容性、開放性的“良治”機(jī)制，提高公眾和利益相關(guān)者的參與度。如果政府堅(jiān)持粗暴的家長制作風(fēng)，強(qiáng)化排他性的治理，并且在制定政策時缺乏透明度、缺乏向公眾負(fù)責(zé)的行為，就會降低公眾對政府的信任度，損害推行政府與社會資本合作模式的制度環(huán)境，影響其功能的正常發(fā)揮。因此，在利用政府與社會資本合作推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營時，應(yīng)合理界定政府角色，充分發(fā)揮其“規(guī)則制定者”、“公平環(huán)境的維護(hù)者”和“有效的監(jiān)管者”的作用。

人類需要某種方式以結(jié)成共同體進(jìn)行治理，建立并維持一整套法律和制度體系一直被視為政府的基本職責(zé)。米爾頓·弗雷德曼在其“小政府”地位的經(jīng)典闡述中認(rèn)為，政府的基本職責(zé)是：“提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們在規(guī)則含義上存在的分歧以及強(qiáng)制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則?！?Friedman, M. 1962. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press.(25)也就是說，“政府扮演著類似裁判員的角色，它定下基本規(guī)則，讓每個人都遵守”*[美] 邁克爾·羅斯金等：《政治科學(xué)(第6版)》，林震等譯，華夏出版社2001年版，第39頁。。規(guī)則是帶有懲罰性的，它創(chuàng)立起一定程度的秩序，將人類的行為導(dǎo)入可合理預(yù)期的軌道。如果各種相關(guān)的規(guī)則是彼此協(xié)調(diào)的，它們就會促進(jìn)人與人之間的可靠合作，這樣他們就能很好地利用勞動分工的優(yōu)越性和人類的創(chuàng)造性。*[德] 柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2008年版，第32頁。利用政府和社會資本合作模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營，就是充分發(fā)揮政府和私營部門各自的優(yōu)勢，以更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和居民收入的持續(xù)提高，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求日益旺盛，私營部門能夠很好地滿足個性化、多樣化的公眾需求。同時，政府職能由建設(shè)型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，使得制定公平規(guī)則、締造競爭環(huán)境并加以監(jiān)管成為公共服務(wù)型政府的第一要務(wù)。反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，就是通過構(gòu)建公共服務(wù)的有效監(jiān)管體系，為政府和社會資本合作模式的健康發(fā)展提供制度保障，更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

(三)暢通公民參與協(xié)商的渠道

利用政府與社會資本合作制模式推進(jìn)項(xiàng)目，如果能給相關(guān)社區(qū)帶來收益，那么，就會得到公眾與利益相關(guān)者的認(rèn)同和支持，項(xiàng)目的實(shí)施就會異常順利，反之，就會遭到強(qiáng)烈的反對。因此，公眾的有效參與能夠增強(qiáng)項(xiàng)目的合法性和認(rèn)同度。在現(xiàn)代社會，公民參與意指影響國家或地方政府的行動或有組織的平民行動。“現(xiàn)代政府在下述意義上可以說是典型的民主的：所有的公民均在某種程度上參與政治領(lǐng)導(dǎo)人和決策的選擇；個人的選擇權(quán)由有效的公民自由得以保障?！?[美] C. E. 布萊克：《現(xiàn)代化的動力》，段小光譯，四川人民出版社1988年版，第22頁。因此，公民參與不僅能夠增強(qiáng)政治系統(tǒng)的合法性和政府的公信力，而且日益成為政治系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行和公共政策順利實(shí)施的重要保證?！叭藗冎员晃氖鹿卜?wù)，是因?yàn)樗麄儽还卜?wù)的價值觀所促使。這些價值觀——為他人服務(wù)，使世界更加美好和更加安全，以及使民主發(fā)揮作用——體現(xiàn)了在一個社區(qū)的服務(wù)中作為一個公民之意義的精華?！?[美] 珍妮特·V·登哈特、羅伯特·V·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第121頁。社會發(fā)展水平的提高和個人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，提升了公民參與國家或社會公共事務(wù)管理的權(quán)利意識，公民社會的發(fā)展和非政府組織的活躍為公民參與提供了組織基礎(chǔ)。他們借助各類非政府組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過程。不僅表達(dá)其自身利益，影響政府公共政策導(dǎo)向，而且作為政府的合作伙伴，承擔(dān)社區(qū)一部分共同產(chǎn)出公共服務(wù)的責(zé)任。*[美] 約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第2頁。鑒于大多數(shù)利用政府與社會資本合作模式推行的項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施，它們規(guī)模大、時間跨度長，不僅會影響服務(wù)使用者的生活和利益，而且也會影響到一般公眾，引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注是必然的。對如何公平實(shí)現(xiàn)成本和收益平衡的問題，公眾的看法呈分散狀態(tài)。如果不能恰當(dāng)?shù)胤从掣鼜V泛的公共利益，可能會對政府的誠信，或其他公共私營合作制項(xiàng)目的推進(jìn)，造成直接的負(fù)面影響。因此，在利用政府與社會資本合作模式的過程中，必須讓公眾和利益相關(guān)者能夠平等地參與到公共政策制定中來，并能夠掌握公共服務(wù)提供者的財(cái)務(wù)狀況。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-07-01

張西勇(1975—)男，山東陽谷人，政治學(xué)博士，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，山東省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員，主要從事政治學(xué)理論和行政管理現(xiàn)代化研究。 段玉恩(1968—)男，山東聊城人，聊城大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事勞動經(jīng)濟(jì)與社會保障研究。

本文系山東省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“公共治理視域下服務(wù)型政府建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號：R15WC05)的階段性研究成果。

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1003-4145[2017]09-0095-06