論社會(huì)轉(zhuǎn)型視域下農(nóng)村公共治理的目標(biāo)與路徑

李云+郭躍軍

摘 要：社會(huì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村公共治理形勢(shì)愈加嚴(yán)峻，出現(xiàn)各種農(nóng)村社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。公共治理是由共同目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，在豐富的公共產(chǎn)品、整潔的公共資源和良好的社會(huì)道德風(fēng)尚這三大目標(biāo)的激勵(lì)下，在政府、村級(jí)組織和村民的共同作用下一定能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共治理的良治。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；公共治理；農(nóng)村；路徑

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）03-0046-02

新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的很多農(nóng)村出現(xiàn)了發(fā)展的悖論，農(nóng)村收入增加了，但為此付出的代價(jià)卻十分沉重。農(nóng)村公共治理失靈說(shuō)起來(lái)是一個(gè)很寬泛的概念，實(shí)際上關(guān)系生活的方方面面，體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的無(wú)治理或治理效果低下。中國(guó)農(nóng)村治理危機(jī)的實(shí)質(zhì)是在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型和體制急劇變遷的背景下，農(nóng)民的行動(dòng)受環(huán)境影響由“集體行動(dòng)”向“個(gè)體行動(dòng)”轉(zhuǎn)變，公共治理也從“集體化”轉(zhuǎn)向“個(gè)體化”，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村集體行動(dòng)能力全面衰落[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)村土地和人口占多數(shù)，農(nóng)村治理顯然已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的瓶頸。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共治理的含義與歷程

社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)的諸要素及其聯(lián)系發(fā)生變化而導(dǎo)致的新舊社會(huì)發(fā)展模式的更迭過(guò)程[2]。我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型主要是指從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型、從同質(zhì)的單一性社會(huì)向異質(zhì)的多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)型、從倫理社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型。通俗來(lái)講，社會(huì)轉(zhuǎn)型就是社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代、更現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變的過(guò)程。我國(guó)發(fā)展迅速也是轉(zhuǎn)型迅速的一個(gè)結(jié)果，而社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)代價(jià)共存、社會(huì)優(yōu)化與社會(huì)弊病并生、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)失衡同在[3]，是一個(gè)充滿希望又飽含痛苦的時(shí)期，這一鮮明的特點(diǎn)也體現(xiàn)在農(nóng)村。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村從數(shù)據(jù)上來(lái)說(shuō)發(fā)展迅速，農(nóng)村人均收入在2015年已經(jīng)突破了萬(wàn)元大關(guān)；我國(guó)糧食的總產(chǎn)量2015年達(dá)到6.2億噸，實(shí)現(xiàn)十二連增。社會(huì)轉(zhuǎn)型下不僅農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入發(fā)生了巨大的變化，公共治理也經(jīng)歷著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，農(nóng)村公共治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型這一大環(huán)境下呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢(shì)。

一方面是農(nóng)村公共治理主體的發(fā)展。人民公社解體后，生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，農(nóng)村公共事務(wù)由行政村組織完成。為了完成農(nóng)村稅費(fèi)的征收，政府也會(huì)進(jìn)行一定的行政村事務(wù)干預(yù)。2003年稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全失去了參與農(nóng)村公共事務(wù)的動(dòng)力，這就意味著公共治理的主體發(fā)生了質(zhì)變，不再是由政府完全主導(dǎo)。政府在農(nóng)村公共治理中的主體地位不斷弱化，村組織和村民自治顯得尤為重要。但事實(shí)上，村組織的責(zé)任和其能力并不相符，在農(nóng)村改革中，分田到戶、分林到戶等等這些措施，使村組織幾乎沒(méi)有可利用的村集體資源和足夠的資金去動(dòng)員村民，卻依然要承擔(dān)大量的建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施和提供公共服務(wù)的任務(wù)，村組織的權(quán)力弱化。這樣的制度變遷使得農(nóng)村公共治理的主體發(fā)生了巨大的身份轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在的農(nóng)村公共治理形成了政府引導(dǎo)、村民自治卻又自治能力不足這樣一個(gè)怪圈。

另一方面是農(nóng)村公共治理客體的變化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到空前的發(fā)展，但是農(nóng)村公共治理卻沒(méi)有跟上，這種變化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后。農(nóng)業(yè)的水利、交通、水電、教育、保障等農(nóng)村社會(huì)所必需的產(chǎn)品現(xiàn)在都有所欠缺。在人民公社時(shí)期，農(nóng)村以大規(guī)模的投工投勞形式建設(shè)了一大批基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)在的農(nóng)村發(fā)展也得益于當(dāng)時(shí)的農(nóng)田水利、道路建設(shè)。20世紀(jì)80年代左右農(nóng)村各地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯放緩，農(nóng)村組織不再有足夠的能力組織農(nóng)民集體勞動(dòng)，也沒(méi)有足夠的實(shí)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投入。即便是現(xiàn)在，也僅僅有一小部分富裕的行政村有能力進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，很多行政村依靠政府建設(shè)，進(jìn)程緩慢。公共治理中最基礎(chǔ)的設(shè)施不完善，標(biāo)準(zhǔn)低、結(jié)構(gòu)不全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直在發(fā)展，人民的住房越來(lái)越好、收入越來(lái)越高，但村容村貌并沒(méi)有隨著人民富了而變得更好。二是公共利益被蠶食。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行集體所有制，存在大量公共資源，例如土地、河流、道路、房產(chǎn)、企業(yè)等，這些公共資源本應(yīng)該被盤活利用，為本村的農(nóng)民創(chuàng)造收入、謀求利益，但實(shí)際上由于農(nóng)村公共資源的經(jīng)營(yíng)體制不健全，這些資源被無(wú)償占用、低價(jià)租用等，造成公共資源的治理失靈。而這些公共資源不被珍惜，造成的結(jié)果只有一個(gè)——環(huán)境的退化。同時(shí)這些公共資源若沒(méi)有人管理，處于未落實(shí)權(quán)屬的狀態(tài)，村民共同使用這一稀缺的資源就會(huì)造成“公地悲劇”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是人們?yōu)榱俗约旱睦妫诠差I(lǐng)域無(wú)限地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)益，公共財(cái)產(chǎn)被不計(jì)后果地使用，農(nóng)村道路、河流、設(shè)施等正在并繼續(xù)著“公地悲劇”的邏輯。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共治理的目標(biāo)

農(nóng)村的公共治理從根本上就是運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村的社會(huì)生活，最大限度地增進(jìn)公共利益，謀求農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)村的公共治理要規(guī)范農(nóng)村的公共產(chǎn)品、公共資源，形成良好的發(fā)展風(fēng)氣。

第一，豐富的公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村發(fā)展中所必需的社會(huì)產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，例如基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境安全等。這類社會(huì)產(chǎn)品的發(fā)展與城市差別很大。以教育衛(wèi)生來(lái)說(shuō)，最好的教育資源和衛(wèi)生資源都集中在城市，農(nóng)村的教育設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生條件差、人才少，國(guó)家的資金投入和人才投入雖逐年增加，但仍無(wú)法填補(bǔ)這一大缺口。農(nóng)村公共產(chǎn)品的滯后嚴(yán)重影響農(nóng)村的發(fā)展和公共治理的進(jìn)行。農(nóng)村公共產(chǎn)品的豐富既是公共治理的基礎(chǔ)，也是公共治理的目標(biāo)。要最先滿足村民的生理需求和生存需求，才有能力去要求更高更好的生活環(huán)境和氛圍，豐富的農(nóng)村公共產(chǎn)品在社會(huì)轉(zhuǎn)型這一關(guān)鍵時(shí)期是農(nóng)村公共治理的重要目標(biāo)。

第二，合理規(guī)劃和利用公共資源。公共資源的大量存在以及依托在公共資源上的公共利益的分配不公和浪費(fèi)都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。公共資源能被高效利用，會(huì)為農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)意想不到的驚喜。有效地規(guī)劃和利用公共資源，不僅能夠取得合法的公共利益，利于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能夠規(guī)范農(nóng)村社會(huì)生活。

第三，良好的社會(huì)道德風(fēng)尚。一地的社會(huì)風(fēng)氣及民眾素質(zhì)最能反映該地的發(fā)展水平。道德是一種有限的約束，靠個(gè)人的自我約束，沒(méi)有任何強(qiáng)制措施，一旦道德失范，人的行為就不再受到道德的約束，這會(huì)直接影響社會(huì)風(fēng)氣和原有的道德體系。同時(shí)，這種道德風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，道德的缺失在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中容易產(chǎn)生產(chǎn)品農(nóng)殘超標(biāo)、農(nóng)業(yè)廢物亂堆亂放、公共建設(shè)以次充好、交易信用下降等現(xiàn)象。因此，提高村民的道德意識(shí)、整治社會(huì)風(fēng)氣成為農(nóng)村公共治理的重要目標(biāo)。良好的社會(huì)風(fēng)氣和道德風(fēng)尚能夠在無(wú)形中為農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)更多的機(jī)遇。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共治理的路徑

農(nóng)村公共治理，尤其是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共治理的成效并不明顯。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，勞動(dòng)力外流、制度變遷等大環(huán)境都增加了農(nóng)村公共治理的難度，同時(shí)政府引導(dǎo)失當(dāng)、農(nóng)民主體性地位缺失對(duì)公共治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。改善這一時(shí)期的農(nóng)村公共治理要從三方面下手。

首先，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的治理，加大財(cái)政投入。農(nóng)村公共治理的失靈與社會(huì)轉(zhuǎn)型有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力外流，出現(xiàn)農(nóng)村人口老齡化、低齡化；農(nóng)民的工資性收入增加，鄉(xiāng)土感下降。這些都直接降低了整體公共事務(wù)的參與能力。一方面，基層政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的管理，轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)農(nóng)民群眾。另一方面，也是最直接的方法——加大財(cái)政投入。雖然農(nóng)村的財(cái)政支持持續(xù)增長(zhǎng)，但與農(nóng)村發(fā)展需求相比是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，無(wú)法滿足公共治理的要求。政府應(yīng)積極發(fā)揮指導(dǎo)作用，盡可能滿足農(nóng)村發(fā)展需求，監(jiān)督資金流向，回訪財(cái)政投入使用效率。

其次，農(nóng)村基層組織積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，有利于規(guī)范農(nóng)村公共資源使用。加強(qiáng)農(nóng)村公共治理要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主相結(jié)合。不論黨制定的政策有多好，在基層的執(zhí)行變了樣都是無(wú)用的。農(nóng)村的公共事務(wù)要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的職能。在村黨小組的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村公共事務(wù)廣泛聽取村民意見(jiàn)進(jìn)行決策，再由村委會(huì)組織村民具體實(shí)施并進(jìn)行監(jiān)督。

這種村黨組織與村委會(huì)的配合無(wú)論在決策還是實(shí)施的過(guò)程中都要廣泛征求村民意見(jiàn)。決策前，選定素質(zhì)較高的黨員代表與村民提前溝通，了解民情并形成預(yù)案；決策中，將形成的預(yù)案在會(huì)議上進(jìn)行公布，除了村黨組織，村委會(huì)、村民代表、村內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人士均可提出建議[4]，并討論和進(jìn)一步地修改與完善，方案最終經(jīng)大多數(shù)與會(huì)代表同意后方可形成；決策后，村委會(huì)應(yīng)及時(shí)向村民公布方案，負(fù)責(zé)實(shí)施。對(duì)于實(shí)施中存在的問(wèn)題也應(yīng)酌民情、充分考慮村民的意見(jiàn)后進(jìn)行解決。

在決策與實(shí)施的過(guò)程中，村民能夠廣泛參與到公共治理中，符合農(nóng)村公共治理的復(fù)雜情況。這一治理模式既堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了人民民主的原則，是理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

最后，完善村民自治，強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，有利于加強(qiáng)村民的主人翁地位，形成良好的社會(huì)風(fēng)氣。農(nóng)民主體地位的缺失直接影響公共治理的效果。治理是一種由公共目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，需要廣泛的參與，要構(gòu)建有效的村民自治模式。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展迅速，貧富差距不斷擴(kuò)大，各類社會(huì)矛盾顯現(xiàn)。要維護(hù)村莊的穩(wěn)定、安全、有序，除了政府和村組織，更應(yīng)發(fā)揮村內(nèi)群眾的力量，村民自治顯得尤為重要。村民自治組織是村民自治實(shí)施的載體，村民自治組織有兩種形式，一種是自上而下的，一種是自下而上的。一種是由上級(jí)蔓延下來(lái)的自治組織，包括各群體協(xié)會(huì)、各行業(yè)協(xié)會(huì)、各公益協(xié)會(huì)等，例如婦女組織、企業(yè)家協(xié)會(huì)、村莊協(xié)調(diào)糾紛委員會(huì)。另一種是村民自發(fā)形成的組織，例如廣場(chǎng)舞協(xié)會(huì)。這種民間組織是農(nóng)民自發(fā)形成的，雖不具有權(quán)威性，但是由村民自己協(xié)商決定的，群眾認(rèn)可度高。不論是哪種形式的村自治組織，都能夠分散權(quán)力，形成相互制約、相互協(xié)同的權(quán)力格局，強(qiáng)化村民的主人翁意識(shí)。

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