中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)要做好“三大聯(lián)動(dòng)”

摘要：中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)要做好“三大聯(lián)動(dòng)”：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各政策之間的聯(lián)動(dòng)、區(qū)內(nèi)各片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)及區(qū)內(nèi)與區(qū)外的聯(lián)動(dòng)，詳細(xì)闡述了“三大聯(lián)動(dòng)”的動(dòng)因與內(nèi)在邏輯關(guān)系，并具體分析了做好“三大聯(lián)動(dòng)”的具體方法、措施。

關(guān)鍵詞：中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)三大聯(lián)動(dòng)

一、引言

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前獲批的“四朵金花”已經(jīng)開展了許多可供復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)，“七個(gè)葫蘆娃”在緊張地確定地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。鮮明的定位與精準(zhǔn)的發(fā)力成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革成功的關(guān)鍵，把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“三大聯(lián)動(dòng)”（自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各政策之間的聯(lián)動(dòng)、區(qū)內(nèi)各片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)及區(qū)內(nèi)與區(qū)外的聯(lián)動(dòng)）是成功的核心。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為什么要做好“三大聯(lián)動(dòng)”

（一）各政策之間的聯(lián)動(dòng)性

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行的貿(mào)易、投資、金融、法律和其他政策保障內(nèi)容之間要保持聯(lián)動(dòng)性，不能孤立、隔絕、矛盾、不一致。

首先，政策與法律為其他措施的順利實(shí)施提供保障。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是以開放倒逼改革，無論是促進(jìn)貿(mào)易投資便利化還是金融創(chuàng)新等措施，要想真正落實(shí)，都需要法律和政策保障。所以，法律、政策制定要緊緊與貿(mào)易、投資、金融的開放創(chuàng)新一致，為促進(jìn)貿(mào)易投資便利化與金融創(chuàng)新保駕護(hù)航，和諧共鳴。

其次，各措施之間相互關(guān)聯(lián)，聯(lián)動(dòng)發(fā)力。貿(mào)易要實(shí)現(xiàn)便利化，資金流動(dòng)的便利化即投資便利化勢必要緊緊跟進(jìn)推行，沒有資金何談貿(mào)易。貿(mào)易、投資便利化，需要金融開放創(chuàng)新，滿足隨著貿(mào)易、投資便利化產(chǎn)生的資金融通需求。貿(mào)易、投資、金融的開放前提是監(jiān)管得力，否則風(fēng)險(xiǎn)會(huì)摧毀一切。由誰監(jiān)管、怎么監(jiān)管、事前還是事中事后監(jiān)管等，直接由信息化水平、管理水平與管理能力決定，不轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府管理能力怎能有效防范自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放所帶來的風(fēng)險(xiǎn)呢？而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所有的開放政策與先行先試內(nèi)容必須有相應(yīng)法律和政策保障。

因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各政策之間需要相互關(guān)聯(lián)，聯(lián)動(dòng)發(fā)力；執(zhí)行這些政策的各個(gè)部門也都要聯(lián)動(dòng)起來，才能真正落實(shí)好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各個(gè)方面政策。

（二）各片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)性

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所有片區(qū)都在浦東新區(qū)，且上海市把自貿(mào)區(qū)管理權(quán)下放到浦東新區(qū)，浦東新區(qū)和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)合署辦公，即所有片區(qū)都在浦東新區(qū)和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)管理之下，政策制定和實(shí)施保持內(nèi)部聯(lián)動(dòng)性。

上海的這種自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)內(nèi)各片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)性很重要。

一方面，各片區(qū)的定位鮮明而且交集少，各片區(qū)之間定位準(zhǔn)確從而減少了功能相交帶來的內(nèi)部競爭。另一方面，內(nèi)陸片區(qū)和港口片區(qū)等各片區(qū)之間互相襯托、互相借力，形成明顯的幫襯、聯(lián)動(dòng)作用。比如，洋山港推行的各種港口政策大大增加了從洋山港運(yùn)送的貨物，這對于整個(gè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來說無疑增加了加工制造活動(dòng)（金橋片區(qū)）、金融活動(dòng)（陸家嘴片區(qū)）、科技活動(dòng)（張江片區(qū)），也增加了向外高橋和浦東機(jī)場保稅區(qū)的物流、物資及其他活動(dòng)，形成聯(lián)合力量，強(qiáng)化片區(qū)功能。

當(dāng)然，各地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)即使是片區(qū)在不同的城市，也需要繼續(xù)發(fā)揮這種片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)性，發(fā)揮各片區(qū)的獨(dú)有特色，定位準(zhǔn)確、聯(lián)合發(fā)力。只有這樣才能使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的功能和作用發(fā)揮到極致。片區(qū)之間相互學(xué)習(xí)，定位保持特色，政策保持一致十分必要。

（三）區(qū)內(nèi)和區(qū)外的聯(lián)動(dòng)性

各地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就是當(dāng)?shù)厥∈薪?jīng)濟(jì)發(fā)展的試驗(yàn)田，就是拿出一小塊區(qū)域先試先行，把所試政策的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，試什么要根據(jù)區(qū)域整體發(fā)展情況和特色決定；一旦試驗(yàn)可行，勢必要在整個(gè)區(qū)域推廣實(shí)施，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)。以上海為例，上海要成為“全球科創(chuàng)中心”，與此相呼應(yīng)的是：張江高科片區(qū)是上海貫徹落實(shí)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的核心基地；上海要成為“全球金融中心”，與此相呼應(yīng)的是：陸家嘴金融片區(qū)力求在金融創(chuàng)新領(lǐng)域先試先行。

試什么、怎么試要根據(jù)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在哪些領(lǐng)域有新突破來決定；試后推行要根據(jù)區(qū)域各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和區(qū)外區(qū)域存在輸入、輸出的雙向流動(dòng)關(guān)系，密不可分、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)。

保持各?。ㄊ校┳再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)于區(qū)外?。ㄊ校┣?，區(qū)內(nèi)與區(qū)外相互呼應(yīng)、形成聯(lián)動(dòng)作用，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的不可忽視的重要建設(shè)思路。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)怎樣做好“三大聯(lián)動(dòng)”

（一）政策之間的聯(lián)動(dòng)性

1.改革試驗(yàn)，法律先行。一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)前做好相應(yīng)法律調(diào)整、修改。根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)準(zhǔn)備復(fù)制和創(chuàng)新的政策內(nèi)容，逐一梳理、調(diào)整各政策相關(guān)的法律條款，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在貿(mào)易、投資、金融及其他政策創(chuàng)新保駕護(hù)航。另一方面，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的法律調(diào)整體系。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)的過程中，勢必會(huì)根據(jù)出現(xiàn)的實(shí)際情況和問題，調(diào)整實(shí)施方案和具體細(xì)節(jié)。因此，要保持法律體系的動(dòng)態(tài)一致，需要構(gòu)建“1+n”的法律協(xié)調(diào)機(jī)制。“1”指法律條款，“n”指各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)新推政策，無論哪個(gè)部門都要專設(shè)與法律的對接部門，及時(shí)反饋、溝通，確保法律先行、有法可依。

2.打破部門“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，部門并聯(lián)、統(tǒng)一指揮。一是金融服務(wù)要根據(jù)地區(qū)貿(mào)易和投資的實(shí)際需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，比如，本地出口收匯比較多，外幣結(jié)匯業(yè)務(wù)能否先試先行，避免資金結(jié)轉(zhuǎn)的各種瑣碎手續(xù)。二是改革要自上而下，由政府職能部門聯(lián)合起來，建立相應(yīng)問責(zé)機(jī)制，逐步放開各部門的職權(quán)融入到貿(mào)易、投資、金融聯(lián)辦的“單一窗口”中來，提高效率，降低制度性交易成本。三是各政策之間聯(lián)動(dòng)需要打破行政壁壘。改變原來各部門“蜂窩煤”的結(jié)構(gòu)，即部門內(nèi)部信息暢通、執(zhí)行快速，部門之間各自為政、溝通困難。要想打破這種縱向通暢、橫向不通的局面，需要建立部門并聯(lián)、統(tǒng)一指揮的行政結(jié)構(gòu)，“單一窗口”，統(tǒng)一對外；內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，自行調(diào)整。當(dāng)然，部門的聯(lián)合和“單一窗口”的建立需要構(gòu)建起像中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的公共信用信息服務(wù)平臺(tái)和事中事后監(jiān)管平臺(tái)，只有管得好，才能放的開。

（二）片區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)性

比如假定中國（遼寧）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)確定沈陽、大連、營口三個(gè)片區(qū)，三個(gè)片區(qū)之間互動(dòng)、互補(bǔ)，聯(lián)動(dòng)發(fā)展才能合力推進(jìn)中國（遼寧）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。比如可以這么做：

1.加快沈陽片區(qū)陸?？章?lián)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，讓遼滿歐班列從片區(qū)內(nèi)（邊）穿過。沈陽是東北物流通道的核心，在三個(gè)片區(qū)中，是遼滿歐路上絲綢之路的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。沈陽自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)周圍的物流通道一旦打開，就能在物流中心的基礎(chǔ)上添加沈陽片區(qū)政策、稅收優(yōu)勢。在沈陽片區(qū)周圍加快鐵路、航空等交通設(shè)施建設(shè)，讓遼滿歐班列從片區(qū)內(nèi)（邊）穿過，勢必能夠激活“一帶一路”的沈陽節(jié)點(diǎn)，帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)對外開放。

2.片區(qū)功能明確，與大連、營口互補(bǔ)與呼應(yīng)。沈陽片區(qū)意在以開放倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，片區(qū)承載著先試先行的使命。沈陽應(yīng)依托相對齊全的產(chǎn)業(yè)體系，打造綜合性的基礎(chǔ)和支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多元化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和完善產(chǎn)業(yè)配套體系，與大連與營口的功能特色錯(cuò)行發(fā)展，在增加三個(gè)片區(qū)產(chǎn)業(yè)呼應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ)上，輻射遼寧、帶動(dòng)?xùn)|北。

建議沈陽片區(qū)以高新技術(shù)開發(fā)為核心功能，依托渾南新區(qū)的科技資源，及整個(gè)沈陽的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，開發(fā)裝備制造技術(shù)等先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)；營口、大連的港口營運(yùn)便于輸入和輸出資源，定位避免大而全。

（三）區(qū)內(nèi)與區(qū)外的聯(lián)動(dòng)性

各個(gè)地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要怎樣定位？以可能成為中國（遼寧）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的沈陽片區(qū)為例，沈陽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級形勢嚴(yán)峻，核心是技術(shù)創(chuàng)新。沈陽片區(qū)應(yīng)圍繞制造業(yè)技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新為核心領(lǐng)域進(jìn)行先試先行。

1.建立國際化技術(shù)交易平臺(tái)。為了區(qū)外產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策與改革先試先行的優(yōu)勢，放開技術(shù)交易、技術(shù)種子交易等多種交易形式，占領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新高地，逐漸從片區(qū)輻射區(qū)外地區(qū)。技術(shù)交易領(lǐng)域可先從沈陽急需的裝備制造業(yè)技術(shù)著手，根據(jù)實(shí)際需求，逐步放開、靈活調(diào)整。

2.開展民營企業(yè)銀行等金融創(chuàng)新。沈陽地區(qū)資本項(xiàng)目的放開要先從片區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)民營企業(yè)銀行等金融創(chuàng)新做起，逐步放開。解決民營企業(yè)融資的問題就等于激發(fā)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的活力與動(dòng)力。民營企業(yè)銀行的建立要兼顧銀行成立與破產(chǎn)機(jī)制的完善、法律的規(guī)范、監(jiān)管的健全等方面。

3.建立政府服務(wù)“負(fù)面清單”和“單一窗口”?！柏?fù)面清單”可以先從一條或幾條開始嘗試，階梯性放開。盡管國家層面推出了很多復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，但是，操作層面還有很多需要自己摸索體會(huì)的地方。因此，可以制定階梯性的“負(fù)面清單”遞減計(jì)劃，在逐步推行的過程中，各部門做好障礙清理工作，逐步降低軟性交易成本?！皢我淮翱凇币部梢圆扇‰A梯推行的方式，逐步調(diào)整行政審批過程中的不先進(jìn)部分，慢慢、酌情放開。

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（本文系2016年度遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金青年項(xiàng)目“遼寧推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號：L16CZZ002）的階段性成果）

（郭秀慧，中共遼寧省沈陽市委黨校講師。）