社會保障步入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展軌道研究

魏渤航

【摘要】城鄉(xiāng)二元化是我國社會發(fā)展中的重要現(xiàn)象與社會治理結(jié)構(gòu)，在一定時期發(fā)揮了重要作用，但隨著社會的發(fā)展負面影響逐漸涌現(xiàn)。本文首先分析了我國城鄉(xiāng)二元化出現(xiàn)的原因與負面印象，進而從制度建設(shè)與頂層設(shè)計等方面提出了相應(yīng)的改進建議，以為全國城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展做出貢獻。

【關(guān)鍵詞】社會保障；城鄉(xiāng)一體化；制度建設(shè)

社會保障是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質(zhì)量。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題。

一、城鄉(xiāng)分割的原因與負面影響

1、原因分析

我國改革開放己歷30余年，國家己步入工業(yè)化時代，而社會保障體系在經(jīng)歷全而而深刻的制度變革后，依然未能超越城鄉(xiāng)分割的歷史局限，隱藏在背后的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)的觀念與路徑依賴，亦有重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的發(fā)展取向和城鄉(xiāng)利益沖突的影響。

（1）傳統(tǒng)戶籍制度的樊籬不易突破

當(dāng)前，我國實行的戶籍管理制度直接將不同地域的人群人為的貼上了城市與鄉(xiāng)村的標(biāo)簽而且彼此之間界限分明，同時國家賦予了不同的社會保障制度，分配額度同樣存在差異。由于長期存在的社會保障制度與戶籍相掛鉤，雖是與我國社會體制之間息息相關(guān)，但背后卻隱藏著城鄉(xiāng)利益沖突，是不同階層群體之間的“戰(zhàn)爭”。牢牢捆綁在戶籍管理上的社會保障制度，進一步固化了城鄉(xiāng)分割以及兩類群體的思想，是城市二元化的根源所在。

（2）體制性障礙影響巨大

在這方面，主要表現(xiàn)如下：其一是職能部門的相互分割，直接導(dǎo)致了社會保障制度安排與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)，即使同一項制度亦存在著被多個部門分割管理的體制缺陷；其二，職能部門職責(zé)紊亂、責(zé)任不清的局而井未完全得到扭轉(zhuǎn)。

（3）傳統(tǒng)觀念障礙依然深厚

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久，是我國歷史長期發(fā)展的結(jié)果，致使部分人員潛意識就認為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是社會發(fā)展的固定結(jié)構(gòu)，不可改變。在政策的制定上、制度的設(shè)計層面、福利待遇的分配過程中“恪守”城鄉(xiāng)分割理念，將農(nóng)村群體長期排斥在社會保障制度之外，與生俱來就將不公平與不公正的待遇安排給了農(nóng)村群體。即使有部分人員提出了公平對待農(nóng)村群體，提升農(nóng)村群體福利待遇，但是依然是建立在城鄉(xiāng)二元化的基礎(chǔ)之上，稍加提升了農(nóng)村群體的待遇而已，本質(zhì)并未改變。

（4）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計

由于我國國情的影響，涉及大眾的相關(guān)制度與政策的制定均是采用先試點再根據(jù)試點效果決定是否是區(qū)域性推廣還是全國范圍內(nèi)推廣。雖然該設(shè)置措施帶有試驗性，推廣過程具有一定的合理性，但從另一層面而言就缺乏整體的設(shè)計，尚未從頂層考慮整個項目是否全國推廣與實施。由此導(dǎo)致，各個部門僅履行職責(zé)范圍內(nèi)的事宜而不敢或無意識去全面考慮整個執(zhí)行環(huán)節(jié)，致使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展只能停留在文件上與口頭上。即使某一機構(gòu)在制度的制定上遵循了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則，但在具體執(zhí)行上卻必須要依靠于地方各個機構(gòu)的“一把手”能否自覺履行，但這種自覺能夠發(fā)揮效果尚受到上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的干擾。

2、負面影響

（1）制度缺乏統(tǒng)一性與公平性

現(xiàn)代社會保障的一個重要功能是增進全體國民對國家的認同和促進整個社會的公平、正義與共享，但這兩點均以維護這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒有社會保障制度安排的統(tǒng)一性不可能實現(xiàn)這一制度的公平性，因為多元化的制度安排實質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等。就各類保險中分配中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社會保障存在較大差異而且以農(nóng)村人口所得額度偏低為結(jié)局，同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展兩者的差距勢有擴大的趨勢。就此而言，當(dāng)今的社會保障制度因為城鄉(xiāng)分割的客觀因素的存在導(dǎo)致社會保障分配上以損害農(nóng)民利益為前提，這種制度的上不公平性是我國戶口體制的缺陷所致。

（2）影響管理效率與無法精細管理

城鄉(xiāng)社會保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰(zhàn)。例如，就醫(yī)療保險制度而言，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)差異日益擴大而且與我國工業(yè)發(fā)發(fā)展進程之前出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，農(nóng)民作為我國人口的組要組成部分卻淪落為社會保障的“邊緣人”，享受不到社會經(jīng)濟發(fā)展的紅利。在該現(xiàn)實因素的影響下，農(nóng)村人口進入城市動機強烈但后續(xù)穩(wěn)固性較差，反而延緩了城市進程的發(fā)展，不利已我國工業(yè)化進程的發(fā)展。導(dǎo)致該現(xiàn)象的根本原因在于農(nóng)村人口無法解決戶籍問題，由此無法享受到同等權(quán)益，對于政府而言不得不實行兩套管理方案，不僅增加了管理成本而且難以實現(xiàn)精細化的管理。

（3）阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的必要前提與正確方向，其要求的就是勞動力、資本、土地和技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間能夠合理流動，通過城鄉(xiāng)之間的良性互動來達到國家經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。社會保障是社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性管理制度，應(yīng)當(dāng)是面向于全國人民的福利制度。如果受制于城鄉(xiāng)分割的影響，必然是導(dǎo)致流動人口無法享受到此福利，致使勞動力流動受阻，勞動力市場無法自由流通。

（4）導(dǎo)致政府重復(fù)補貼與資金浪費

由于城鄉(xiāng)分割的影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口社會保障制度采用了兩套不同的管理制度，無形中增加了社會管理成本，精細化管理亦無從談起，重復(fù)發(fā)放補貼資金的現(xiàn)象較為嚴重，是國家資源的浪費，更導(dǎo)致其他人員的合理權(quán)益受到損害。例如，當(dāng)前諸部分地區(qū)實行了兩套醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)與兩套信息管理系統(tǒng)，由此導(dǎo)致運營成本直線增加而且將導(dǎo)致同一人重復(fù)參保與享受雙重補貼的現(xiàn)象，導(dǎo)致國家資源大量浪費以及應(yīng)當(dāng)享受社會保障服務(wù)的人員的利益被占用。

（5）衍生出新的社會問題或矛盾

實行社會保障制度的初衷在于服務(wù)全社會，縮小不同階層人群的收入差距，促進社會各個階層的和諧發(fā)展，但是因為城鄉(xiāng)的人為因素的分割導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差異日益擴大，部分項目不僅未起到調(diào)節(jié)作用反而起到了逆向調(diào)節(jié)作用。此外，實行社會保障制度的目的在于為社會大眾提供安全預(yù)期，但卻因為體制因素的影響導(dǎo)致城鄉(xiāng)群眾福利待遇有別，直接影響到了社會的公正性與公平性，長此以往勢必會引起不同階層群體之間的隔閡，影響到社會的信任度，尤其是農(nóng)民工接觸長期排斥在外。例如，參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參加職工基本養(yǎng)老保險等，這一群體的社會保障權(quán)益事實上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。由此而言，社會保證體系因人為的城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致社會關(guān)系之間出現(xiàn)惡化現(xiàn)象，城鄉(xiāng)群體之間的必然會出現(xiàn)隔閡與矛盾，短時年內(nèi)難以調(diào)節(jié)。

二、加快推進城鄉(xiāng)一體化進程的措施

1、牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念

摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障一體化的新理念。任何一項 新的社會保障制度建立，均須同時考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會保障項目應(yīng)當(dāng)有計劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，對于當(dāng)前針對農(nóng)村現(xiàn)象獨立設(shè)計的社會保障項目應(yīng)在第一時間內(nèi)以城市社會保障項目標(biāo)準(zhǔn)進行改進與完善，推動兩者之間的有序銜接。整體而言，通過各類措施在最短時間內(nèi)從思想觀念上矯正社會保障制度城鄉(xiāng)分割管理的意識，則為社會保障制度一體化進程的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

2、做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計

當(dāng)前，已有部分地方機構(gòu)在促進社會保障制度一體化發(fā)展過程中提出了相關(guān)建議，但是并未受到上級單位或領(lǐng)導(dǎo)的支持，反而受到上級單位不同程度上的制約，致使制定的計劃“流產(chǎn)”，所有努力付之東流。由此可知，城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)從頂層開始設(shè)計，經(jīng)過頂層的同意之后由上而下開始執(zhí)行，進而確保社會保障制度一體化的進程從上到下落實到實處。首先，中央機構(gòu)應(yīng)當(dāng)收集各方意見，結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化的現(xiàn)狀以及大眾的訴求，確定城鄉(xiāng)一體化進程的意見并進一步制定成政策以及落實步驟。各個基層機構(gòu)嚴格按照中央文件精神履行各自職責(zé)，將城鄉(xiāng)一體化進程落實到實處。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計可以且應(yīng)當(dāng)借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗，但又須超越局部地區(qū)的局限性，并采取同步推進的策略。只有強化中央的權(quán)威，做好科學(xué)的頂層設(shè)計，才能達到預(yù)期目標(biāo)。

3、進一步理順社會保障行政管理體制

在一定程度上而言，我國社會保障體系二元化的分割狀態(tài)是我國政治經(jīng)濟管理體制二元化分割管理的必然，為此理順行政管理體制是推進城鄉(xiāng)社會保障制度一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。首先，在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)之上實行集中管理制度并輔助于行政問責(zé)管理制度，推動行政管理制度上的統(tǒng)一化；其次，對當(dāng)前各個部門分而治之權(quán)力重疊的現(xiàn)象進行治理，實現(xiàn)統(tǒng)一化管理制度，為社會保障制度城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供組織管理保障；再次，同步推進相關(guān)配套改革。例如，我國的養(yǎng)老保險制度實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個人賬戶基金是完全積累，它不僅需要有專業(yè)的基金管理機制，更需要通過資本市場開展有償運營來實現(xiàn)保值增值。此外，醫(yī)療保險制度實現(xiàn)誠信一體化發(fā)展的基礎(chǔ)是公共衛(wèi)生事業(yè)的一體化發(fā)展，有限拋棄城鄉(xiāng)二元化管理的現(xiàn)狀，推動醫(yī)療服務(wù)的改革，朝著一體化方向發(fā)展。同時，社會保障制度一體化發(fā)展，尚需要戶籍制度的支持，推動戶籍制度改革，取消城鄉(xiāng)戶口是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。

4、優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化

我國社會保障制度是一個由多個項目組成的龐大體系，要全面實現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會救助、醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險與老年服務(wù)等。在優(yōu)先推進上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進地完善其他社會保障制度安排，適時促進各項補充保障機制的建設(shè)與發(fā)展，則我國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便會實現(xiàn)，這將意味著這一制度在真正走向成熟。

5、調(diào)整財政資源配置方式

其一，在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會保障財政資源，確保農(nóng)村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補貼等；其二，是同一保障項目的財政資金只由一部門負責(zé)分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復(fù)支付或者遺漏支付現(xiàn)象；其三，任何一個社會保障制度的財政資金應(yīng)制定唯一的預(yù)算科目，同時要進一步取消城鄉(xiāng)分割化的預(yù)算科目管理模式，以確保各級部門能夠嚴格按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路統(tǒng)籌財政資源的運用，確保資金的科學(xué)合理運用。

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