農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題研究——以山東省德州市為例

○ 馬文琛 劉曉霆 劉 媛

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

一、引言

城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)最活躍的成分，是區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力。區(qū)域城鎮(zhèn)化的水平也是區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平的體現(xiàn)。城市化與工業(yè)化相適應(yīng)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生認(rèn)為：“小城鎮(zhèn)是個(gè)新型的正在從鄉(xiāng)村性社區(qū)變成許多產(chǎn)業(yè)并存的、向著現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變中的過渡性社區(qū)。它基本上已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但沒有完成城市化的過程。”李云才先生在《小城鎮(zhèn)新論》給出小城鎮(zhèn)的定義是：“小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的綜合體和結(jié)合部，是一定社會(huì)范圍內(nèi)一定量的各種城市生產(chǎn)和生活要素與農(nóng)村生產(chǎn)和生活要素的有機(jī)的空間結(jié)合形式?！?/p>

改革開放以來，隨著山東經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)的全面進(jìn)步，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日漸加快，近年來，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平有了很大提高，而農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，它關(guān)系到國(guó)家的繁榮昌盛和長(zhǎng)治久安，對(duì)國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重大影響。為此，德州市政府把大力推進(jìn)城市化建設(shè)作為“十二五”社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大戰(zhàn)略任務(wù)之一。本文對(duì)加快德州市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義、制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題作了分析和說明，并提出了加快這一發(fā)展進(jìn)程的思路及對(duì)策。

二、德州市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀及主要特征

德州市，位于黃河中下游，山東省的西北部，是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省山東的北大門，南北與濟(jì)南、天津兩大都市相望。轄一區(qū)兩市八縣和兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總面積1.03萬平方公里，人口約560萬。主要特點(diǎn)：一是歷史悠久；二是文化底蘊(yùn)豐厚；三是區(qū)位優(yōu)越、交通便利；四是資源比較豐富，有著“南北借力、東西逢源”的地緣優(yōu)勢(shì)，并享有“九達(dá)天衢，神京門戶”之稱。2012年，全市各級(jí)各部門堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，求真務(wù)實(shí)，開拓創(chuàng)新，拼搏奮進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作取得顯著成就，其現(xiàn)狀和特征主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，農(nóng)村社區(qū)和工業(yè)園區(qū)的兩區(qū)同建扎實(shí)推進(jìn)。10萬農(nóng)戶入住新社區(qū)，30萬農(nóng)民園區(qū)就業(yè)，26個(gè)農(nóng)村社區(qū)被評(píng)為全省生態(tài)文明社區(qū)，農(nóng)民生活水平顯著提升，農(nóng)村面貌實(shí)現(xiàn)較大改觀。

第二，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。糧食生產(chǎn)克服洪澇災(zāi)害影響，實(shí)現(xiàn)“十連增”，并達(dá)到全國(guó)首個(gè)噸糧地級(jí)市，榮獲全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)市稱號(hào)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，新增蔬菜面積24萬畝、經(jīng)濟(jì)林9萬畝，新建標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)220處，創(chuàng)建10處省部級(jí)健康漁業(yè)養(yǎng)殖示范場(chǎng)；農(nóng)產(chǎn)品加工體系逐步建立，新增投資255億元、銷售收入2500億元，新增省級(jí)龍頭企業(yè)16家、市級(jí)33家；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平全面提升，新增“三品”認(rèn)證72個(gè)；農(nóng)業(yè)科技支撐能力全面提升，4個(gè)新品種通過省級(jí)審定，3家種子企業(yè)資產(chǎn)超億元，啟動(dòng)8個(gè)國(guó)家、省、市級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)。

第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果豐碩。全年完成水利建設(shè)投資37.3億元，完成中低產(chǎn)田改造8.4萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范工程4萬畝，綜合機(jī)械化水平達(dá)到88.6%。

第四，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐加快。建設(shè)改造農(nóng)村公路2000多公里，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)10.2萬人，新建農(nóng)村中小學(xué)樓房校舍39.7萬平方米，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到76.8%，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金提高到每人每月60元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1800元。

第五，農(nóng)村改革不斷深化。集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本結(jié)束，農(nóng)村金融改革、集體林權(quán)改革、供銷社改革不斷深入。

第六，基層黨組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到較好發(fā)揮，農(nóng)村社區(qū)班子運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范，農(nóng)村社會(huì)保持和諧穩(wěn)定。

三、德州市加強(qiáng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大戰(zhàn)略意義

第一，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是加快德州城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。按照中心城市為引領(lǐng)、縣城為支點(diǎn)、小城鎮(zhèn)為紐帶、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)，構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。注重科學(xué)布局，促進(jìn)中心城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)合理分工、功能互補(bǔ)、集約發(fā)展。認(rèn)真做好全市現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，2013年9月底前完成所有中心鎮(zhèn)修建性規(guī)劃，12月底前完成所有農(nóng)村社區(qū)修建性規(guī)劃。啟動(dòng)12個(gè)示范鎮(zhèn)建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)規(guī)劃，抓好“四供兩排”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)，促進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)擴(kuò)大規(guī)模、增強(qiáng)輻射功能，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)體系和格局的轉(zhuǎn)型，真正起到示范作用。加強(qiáng)特色村鎮(zhèn)保護(hù)，對(duì)確有獨(dú)特歷史文化底蘊(yùn)、民族特色或自然風(fēng)光的村鎮(zhèn)實(shí)行保護(hù)性開發(fā)，充分利用現(xiàn)有資源，科學(xué)治理人居環(huán)境，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居、宜業(yè)、宜游的美麗鄉(xiāng)村。

第二，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展一體化。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重各類配套設(shè)施銜接，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)和水平，建立投入保障和運(yùn)行管理機(jī)制。加快農(nóng)村公路建設(shè)，深入推進(jìn)“全省村級(jí)公路網(wǎng)化示范縣”工程。加速推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村客運(yùn)公交化運(yùn)營(yíng)。高度重視農(nóng)村社區(qū)道路規(guī)劃，主干道兩側(cè)不得建房，小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)必須在公路1000米外建設(shè)。提高農(nóng)村飲水安全水平，確保全市城鄉(xiāng)供水一體化率達(dá)到95%以上，打造全國(guó)第一個(gè)整建制城鄉(xiāng)供水一體化示范城市。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造工程，提高供電質(zhì)量和科技水平。搞好農(nóng)村環(huán)境綜合整治，深化連片整治示范，促進(jìn)農(nóng)村沼氣可持續(xù)發(fā)展。

第三，有利于推進(jìn)農(nóng)村人口市民化。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)要逐步覆蓋包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后，原來的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)保持不變，自主選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。入住小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民可自主選擇城鎮(zhèn)居民戶口、納入城鎮(zhèn)社保體系。研究出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體辦法，并向社會(huì)公布。

四、德州市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

第一，對(duì)“三農(nóng)”工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，領(lǐng)導(dǎo)力量和資金投入不足；全市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求還不相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格起伏波動(dòng)大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)重；農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平低，農(nóng)民仍面臨增收難、融資難和農(nóng)產(chǎn)品流通難；農(nóng)村公共服務(wù)水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施較差，村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯；農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新亟待加強(qiáng)等。解決這些問題，必須在推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化上下功夫，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上找出路，在創(chuàng)新體制機(jī)制上做文章。

第二，德州市農(nóng)村城鎮(zhèn)化資金籌集渠道過于單一，其主要來源依靠政府投入。目前，小城鎮(zhèn)的投融資體質(zhì)雖呈現(xiàn)出多元化服務(wù)主體的特點(diǎn)，但政府仍然是最重要的投資者，各類企業(yè)、個(gè)人參與投資的較少，在吸引社會(huì)資本上缺乏有效的機(jī)制，不能調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，而隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況緊張、資金短缺現(xiàn)象比較普遍，不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

圖1 2012年山東省十七市非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋壤?）

第三，全市農(nóng)村城鎮(zhèn)的布局存在明顯不平衡。而設(shè)市城市和建制鎮(zhèn)密度最大的是山東半島地區(qū)，其密度最小的是魯中南地區(qū)，2012年，濟(jì)南、淄博、青島3市人口密度分別為352萬、276萬和270萬，而濱州、威海、德州人口密度分別為63萬、62萬和59萬，最高的濟(jì)南市密度是德州的5.9倍。非農(nóng)人口與總?cè)丝诘谋壤貐^(qū)差異也很大，2012年各地市非農(nóng)人口與總?cè)丝诘谋壤挥谇拔逦坏氖菨?jì)南、青島、東營(yíng)、淄博、棗莊，分別為51.01%、45.78%、45.66%、44.18%、31.93%，最低的濱州和菏澤分別為23.73%、17.08%（見圖1），這種現(xiàn)象既不利于全省東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于各地級(jí)市城鎮(zhèn)化總體水平的提高與發(fā)展。

五、加快本市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策與措施

2010年山東城鎮(zhèn)化的基本戰(zhàn)略是：強(qiáng)化以濟(jì)南、青島、濟(jì)寧等中心城市的輻射帶動(dòng)作用，合理發(fā)展大城市，積極發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，以建設(shè)現(xiàn)代城鎮(zhèn)為目標(biāo)形成大中小結(jié)合、層次明顯、聯(lián)系緊密相互促進(jìn)的城鎮(zhèn)體系。到2012年，形成濟(jì)南、青島兩個(gè)特大中心城市，15個(gè)區(qū)域性中心城市，29個(gè)中等城市，63個(gè)小城市，237個(gè)中心鎮(zhèn)，1800個(gè)建制鎮(zhèn)。全省城市化水平達(dá)到50%左右，年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到4500萬人左右，其中發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到55%以上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到35%左右，為加快本市的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，建議采取以下對(duì)策與措施。

第一，提高居民對(duì)發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)一體化重要性的認(rèn)識(shí)。今年是全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神的開局之年，是實(shí)施“十二五”規(guī)劃承前啟后的關(guān)鍵一年，做好“三農(nóng)”工作具有十分重要的意義。統(tǒng)籌農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康社會(huì)的必然途徑。要深入貫徹落實(shí)黨的十八大會(huì)議精神，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要性，把智慧和力量凝聚到促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展上來，按照“保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力”的要求，進(jìn)一步解放思想，搶抓機(jī)遇，凝神聚力，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加大兩區(qū)同建力度，建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新跨越。

第二，科學(xué)規(guī)劃，提高本市農(nóng)村城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展能力。我們要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護(hù)耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開發(fā)，配套建設(shè)”的原則，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。本市可在中心鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步抓好地方區(qū)域性小城鎮(zhèn)建設(shè)，這就需要從合理的區(qū)域發(fā)展角度，認(rèn)真做好科學(xué)規(guī)劃工作，注重人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，與周邊城鎮(zhèn)建設(shè)相互呼應(yīng)，使本市的城鎮(zhèn)發(fā)展成為廣大小集鎮(zhèn)、農(nóng)村與城市的橋梁和紐帶。

第三，著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，培育發(fā)展多元服務(wù)主體。強(qiáng)化對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度。在突出特色的同時(shí)，注重以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。著力培植5家跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣市區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，力爭(zhēng)新增規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社300個(gè)以上。通過培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售基地，加快構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型社會(huì)化服務(wù)體系，這樣既可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，又可以推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

第四，深化改革，全面落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。嚴(yán)格程序、規(guī)范操作，公開、公平、公正地落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。積極爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金，確保爭(zhēng)取無償資金同比增長(zhǎng)15%以上。加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管，組織開展農(nóng)民負(fù)擔(dān)大檢查。充分發(fā)揮12345市民熱線、承諾熱線等平臺(tái)作用，加大農(nóng)業(yè)信訪查處力度，確保接訪率、查防率、處結(jié)率均達(dá)到100%，發(fā)展強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的“回頭看”活動(dòng)，及時(shí)檢查落實(shí)情況，提出整改措施，探索農(nóng)村城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革，著力解決進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂，確保社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

第五，加強(qiáng)生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。全面實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，開展提質(zhì)加速行動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并和土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，堅(jiān)持田水路林村綜合整治，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，與農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，同步建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、就業(yè)向小城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，進(jìn)而搞好農(nóng)村環(huán)境綜合整治，深化連片整治示范。

第六，改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，強(qiáng)化對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。做好“三農(nóng)”工作必須求真務(wù)實(shí)。要認(rèn)真落實(shí)中央政治局作出的改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾八項(xiàng)規(guī)定和省委十條、市委十一條實(shí)施辦法，創(chuàng)新工作模式，改進(jìn)方式方法，狠抓任務(wù)分解，確?！叭r(nóng)”工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得實(shí)效。要堅(jiān)持工作重心下移，大力加強(qiáng)農(nóng)村基層組織和干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)基固本、筑牢堡壘。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，深入農(nóng)村、走進(jìn)群眾，問政問需問計(jì)于民，加大各類矛盾和糾紛排查調(diào)處力度，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾加快發(fā)展致富的積極性，著力營(yíng)造穩(wěn)定有序、人與自然平安和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

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