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    財政轉(zhuǎn)移支付法文獻綜述

    2017-03-31 05:13:31郭艷楠
    科學與財富 2016年30期
    關(guān)鍵詞:法律體系

    郭艷楠

    摘要:構(gòu)建社會主義和諧社會是建設中國特色社會主義的基本要求,而實現(xiàn)社會公平正義是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求,法治是實現(xiàn)社會公平的保障制度。財政轉(zhuǎn)移支付法的意義在于實現(xiàn)基本公共服務均等化,從而徐進社會公平正義。我國的轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展不斷完善,財政轉(zhuǎn)移支付法的缺位卻嚴重阻礙了其發(fā)展,本文試圖通過對轉(zhuǎn)移支付法的已有研究來分析轉(zhuǎn)移支付立法的現(xiàn)狀問題,以及國外的已有經(jīng)驗,并提出相關(guān)建議,對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

    關(guān)鍵詞:財政轉(zhuǎn)移支付立法缺位 財政轉(zhuǎn)移支付制度 法律體系 預算約束

    1994年我國進行了稅制改革,開始實行分稅制,財政轉(zhuǎn)移支付制度也就應運而生。經(jīng)過了二十年來的不斷調(diào)整和完善,我國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴大,結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化,但是財政轉(zhuǎn)移支付的立法卻存在嚴重缺位,造成轉(zhuǎn)移支付的不穩(wěn)定和缺乏規(guī)范,因此,對于財政轉(zhuǎn)移支付法的研究是必要的。

    一、我國財政轉(zhuǎn)移支付立法現(xiàn)狀及成因分析。

    目前我國并未制訂有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律,只是以法律確認的方式在《中華人民共和國預算法》、《所得稅收入分享改革方案》等規(guī)范性文件中的個別條款上得以體現(xiàn);在兩部好《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》均被廢止之后,現(xiàn)階段我國規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的全國性專門法律文件只有財政部出臺的行政規(guī)章。文小才(2007)認為我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系立法層次低、效力差,剛性約束力不強;內(nèi)容粗放、隨意性強;且建設滯后,沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的法律,缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。朱丘祥(2008)認為財政轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)力(利)義務不明確,地位不對稱、尋租現(xiàn)象時有發(fā)生,導致該接受轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域因為公關(guān)能力不強而與撥付資金失之交臂,而且權(quán)力尋租現(xiàn)象也助長腐敗的滋生與泛濫。姚怡聽(2008)認為財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理,專項轉(zhuǎn)移支付的工作機制和程序亟待理順、規(guī)范;橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失。沒有專門機構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付進行統(tǒng)一安排和管理,使來自于不同口徑不同種類的財政轉(zhuǎn)移支付之間目標不統(tǒng)一,標準不合理,政策功能相互沖突,政策目標難以實現(xiàn)。財政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范,使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等都帶有隨意性和人為因素。文小才(2007)認為對財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定,很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事,這樣一些單位和個人對財政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見,影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。劉英(2008)認為我們在實施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系,各自的實施目標、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機制、財政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確,監(jiān)督乏力,缺乏應有的剛性約束。譚金可,宋槿籬(2008)認為應該規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度,實行以縱向為主、橫縱交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。實行立法傾斜,保障省以下財政轉(zhuǎn)移支付。應該創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付的計算標準,確定合理適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模;完善轉(zhuǎn)移支付制度的運行機制;規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配秩序,提升財政轉(zhuǎn)移支付的透明度。張富強(2010)認為應該健全財政轉(zhuǎn)移支付的管理與監(jiān)督機制;公開財政轉(zhuǎn)移支付資金分配方案,接受公眾監(jiān)督。

    二、建立轉(zhuǎn)移支付法的國際經(jīng)驗借鑒

    對于轉(zhuǎn)移支付法,世界上除了我國之外的其他國家都以法律為基礎進行轉(zhuǎn)移支付。譚金可,宋槿籬(2008)認為外國經(jīng)驗值得借鑒的有(1)“法律是財政轉(zhuǎn)移支付的唯一依據(jù)”。代表既有聯(lián)邦制的德國、澳大利亞,也有單一制的日本、韓國。(2)明確事權(quán)與支出責任的劃分;(3)合理確定轉(zhuǎn)移支付的形式。(4)確立科學的轉(zhuǎn)移支付額度判斷標準。(5)設置專門機構(gòu)管理和監(jiān)督財政轉(zhuǎn)移支付。(6)合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。對于各個國家具體的實行狀況,加拿大的經(jīng)驗表明,對比轉(zhuǎn)移支付法律的問題,要考慮以下設計原則:法律基礎、建立修改程序、有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移支付的選擇、爭端的解決和仲裁。在法律基礎方面,Gerard(2001)指出比利時轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展來源于政治談判,而Macdonald(1996)指出德國的轉(zhuǎn)移支付則來源于《基本法》,在印度,Rao,Singh(2000)則指出其是“憲法規(guī)定、體制先例、斟酌和談判的復雜結(jié)合體”,對于南非,其憲法第13章主要涉及政府間轉(zhuǎn)移支付。在建立和修改程序方面,比利時建立在特殊立法之上,需要兩個社區(qū)的同意(法語區(qū)和佛來芒語區(qū)),德國的情況是,Larsen(1999)指出所有變動都要真的國家委員會同意,在印度,權(quán)利主要集中在中央政府,南非卻需要在內(nèi)閣判斷的基礎上,征得省級政府和地方政府的同意。在轉(zhuǎn)移支付形式的選擇方面,比利時以無條件轉(zhuǎn)移支付為主,Bird(2002)指出德國一般是無條件轉(zhuǎn)移支付,印度也是以無條件轉(zhuǎn)移支付為主,在南非,則既有無條件轉(zhuǎn)移支付,也有條件轉(zhuǎn)移支付。在爭端的解決方面,主要有憲法條文、專家政治談判、協(xié)商、行政程序以及司法審查和裁判五種方式,除印度以外,以上五種方式三個國家各有側(cè)重。

    三、我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的建議

    任何法律的建立或者頒布,首要解決的就是公平與效率的問題,在此基礎上,諸多學者提出了更加具體的建議。吳穎(2007)認為轉(zhuǎn)移支付法立法應該具有法理基礎,包括規(guī)則和自由裁量權(quán)以及經(jīng)濟學法理。在立法模式的選擇上,焦麥青(2007)認為立法模式有兩種可以選擇,一種是縱向型財政轉(zhuǎn)移支付模式,一種是橫向型財政轉(zhuǎn)移支付模式,并分別評析了其特點,但無論是哪種模式,要與我國財政轉(zhuǎn)移支付的目標相匹配。在我國轉(zhuǎn)移支付法律體系的建立方面,孫健夫(2012)認為建立轉(zhuǎn)移支付法律的原則是公平優(yōu)先、兼顧效率;事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一;法定原則;公開原則。

    四、簡單評述

    財政轉(zhuǎn)移支付制度的不斷發(fā)展為財政轉(zhuǎn)移支付立法奠定了良好的基礎。結(jié)合實踐經(jīng)驗,財政轉(zhuǎn)移支付立法迫在眉睫。她不僅能夠完善我國的轉(zhuǎn)移支付法律體系,對于中央和地方政府的事權(quán)和支出責任也能做出明確的界定,共同促進地方公共服務均等化。同時,還能加強地方預算約束力,減少地方支出的隨意性,避免地方債危機。

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