新形勢下檔案事業(yè)體制發(fā)展

滕樹運

摘 要：我國檔案事業(yè)體制從無到有，從經(jīng)驗總結(jié)到吸收借鑒，從重視保管到保管和研究相結(jié)合，經(jīng)過不斷的改革和完善，形成了現(xiàn)今具有中國特色的檔案事業(yè)體制。盡管我國檔案事業(yè)體制建設取得了顯著的成績，但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和信息化水平的不斷提高，現(xiàn)有檔案事業(yè)體制已不能適應新形勢下檔案事業(yè)的發(fā)展和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多新的問題和新的情況都顯現(xiàn)出來，亟須解決。

關鍵詞：新形勢；檔案事業(yè)；體制；發(fā)展歷程；問題；發(fā)展思路

中圖分類號：G271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0182-02

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，信息化水平的不斷提高，新形勢下檔案事業(yè)在社會主義現(xiàn)代化建設中的地位和作用日趨明顯和突出。2014年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中就明確指出：“做好新形勢下檔案工作，對于推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展、維護國家安全和社會穩(wěn)定、維護人民群眾合法權(quán)益、提高黨的執(zhí)政能力和政府管理水平，具有重要意義。”這說明，檔案工作在黨和國家中扮演著極其重要的角色，在全面深化改革的新形勢下，我國檔案事業(yè)體制也要全面深化改革，不斷促進檔案事業(yè)的新發(fā)展，從而推動整個社會的發(fā)展。

一、檔案事業(yè)體制的發(fā)展歷程

我國檔案事業(yè)體制從無到有，從經(jīng)驗總結(jié)到吸收借鑒，從重視保管到保管和研究相結(jié)合，經(jīng)過不斷的改革和完善，形成了現(xiàn)今具有中國特色的檔案事業(yè)體制。

1954年11月，國家檔案局成立，曾三被任命為國家檔案局首任局長，領導和管理全國檔案工作。從此，我國檔案事業(yè)呈現(xiàn)出嶄新的局面。1956年4月，國務院發(fā)布第一個具有重要指導性的檔案行政法規(guī)——《關于加強國家檔案工作的決定》，對我國檔案事業(yè)建設具有著深遠的影響。1957年12月，國家檔案局起草了《國家機關文書閱卷工作和檔案室工作暫行通則》和《國家機關一般檔案材料保管期限暫行規(guī)定》，經(jīng)國務院批準并頒布實施，《通則》與《規(guī)定》的頒布與實施使我國檔案事業(yè)逐步規(guī)范化、標準化、法制化。檔案事業(yè)體制在國家檔案局的地位與作用也變得越來越重要。1959年，在曾三的領導與推動下，《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C關文書處理和檔案工作暫行條例》《省檔案館工作暫行通則》《實施中華人民共和國檔案法》等有關檔案規(guī)章制度相繼出臺，檔案工作、檔案法制建設逐步完善、健全。

1959年10月，中央檔案館成立，曾三任館長，開創(chuàng)了具有中國特色的黨政雙重領導檔案工作的獨特模式，為我黨的檔案事業(yè)做出了巨大貢獻。1962年，曾三在全國檔案工作會議上指出，對機關檔案室來說，沒有歸檔制度，或者歸檔制度不健全，就沒有檔案，或者至少沒有完整的檔案，檔案事業(yè)體制越來越完善。

1966—1976年期間，由于大部分人對檔案和檔案工作的重要性缺乏認識，致使我國檔案事業(yè)管理不善，管理事業(yè)體制遭到嚴重破壞，整個檔案事業(yè)支離破碎、混亂不堪。曾三意識到了檔案工作面臨的新問題、新情況、新挑戰(zhàn)，并對此進行深入的調(diào)查研究，形成《中華人民共和國檔案法》草案，1987年，經(jīng)國務院批準并頒布實施，確定了“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則。《檔案法》的頒布實施為我國檔案事業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。

建國后，我國各項體制都在改革，檔案事業(yè)體制為了適應各項事務的發(fā)展，也曾進行機構(gòu)改革，實行局館合一，也就是一個機構(gòu)，兩種職能。此次改革，再次把我國的檔案事業(yè)推向一個新的階段。

二、新形勢下檔案事業(yè)體制存在的問題

從我國檔案事業(yè)體制發(fā)展歷程可以看出，我國檔案事業(yè)體制經(jīng)歷了幾次大的變動與改革，在不斷摸索與總結(jié)借鑒中，不斷地改進和完善，逐步形成了具有適合中國國情的有特色的集中式的檔案事業(yè)管理模式。幾十年來，盡管我國檔案事業(yè)體制建設取得了顯著的成績，但隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和信息化水平的不斷提高，以及各項體制不斷地完善和健全，現(xiàn)有檔案事業(yè)體制已不能適應新形勢下檔案事業(yè)的發(fā)展和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多新的問題和新的情況都顯現(xiàn)出來，亟須我們解決。

（一）點線面重疊交錯，分割嚴重

我國現(xiàn)行體制主要是借鑒前蘇聯(lián)，結(jié)合中國國情而建立起的“統(tǒng)一領導、分級管理”的管理體制，檔案管理中的各系統(tǒng)、部門稱為“點”；按照專業(yè)的工作系統(tǒng)對檔案事業(yè)進行管理，使上下連貫相通，我們稱之為“線”，平行的行政區(qū)域從上到下劃分的領導關系和行政區(qū)域則稱為“面”。在行政區(qū)域內(nèi)，行政管理部門對該區(qū)域的檔案事業(yè)進行管理的時候，權(quán)利、信息和資源的傳遞將會沿著水平與垂直兩條線進行，必然就造成了統(tǒng)一管理空間上的“點”“線”“面”的重疊交錯，分割嚴重。

（二）集中管理與分散管理相沖突

建國以來，我國在建立綜合性檔案館的同時還建立了專業(yè)性檔案館、企業(yè)檔案館以及行業(yè)檔案館等等，表面上檔案館數(shù)量眾多，檔案事業(yè)繁華，實際上很分散。現(xiàn)行的檔案事業(yè)體制是采取的“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，也就是說，各級檔案管理機構(gòu)對各自形成的檔案進行集中的綜合管理，而按專業(yè)形成的“線”則是單獨的統(tǒng)一管理，直接從綜合管理中分離出來，形成了集中管理狀況下的分散管理，兩者相沖突，直接影響了檔案的有效利用。

（三）“局館合一”體制與改革方向相悖

1.“局館合一”弱化了檔案局與檔案館的職能。“局館合一”體制實行之后，有的機構(gòu)被稱之為政府直屬事業(yè)機構(gòu)，使得檔案局的執(zhí)法權(quán)威受到了非議與質(zhì)疑，在行使行政管理職能時受到了很大的影響。同時，雖然檔案工作人員都盡量按照公務員或參照公務員進行管理，工作人員的社會地位和待遇都得到了提高，但卻導致了檔案職能的行政化，弱化了檔案館本身的事業(yè)職能，阻礙了檔案館自身發(fā)展。

2.“局館合一”造成了法律責任不清。我國《檔案法》明確規(guī)定，檔案局作為享有和行駛國家檔案行政管理權(quán)力的主體，在行使行政權(quán)力、履行行政管理職能的過程中要承擔相應的法律責任。檔案館的主要職責是保管和利用檔案，只是一個文化事業(yè)單位，其具備的是檔案實體管理職能。實行“局館合一”的體制后，檔案局（館）不但具備檔案局的行政管理職能，還具備檔案館的檔案實體管理職能，這樣就造成了法律責任不清，不利于社會的監(jiān)督，不利于維護社會公平，更不利于依法治檔。

3.“局館合一”造成了政事不分、職責不明。“局館合一”體制強行地將檔案局和檔案館合并，檔案行政職能和檔案實體管理職能交織在一起，其工作人員的身份和工作性質(zhì)時刻變換，檔案館失去了原有文化事業(yè)單位的公共性特征，轉(zhuǎn)而將更多的時間和精力投入到黨政機關，為黨政機關服務，其行政化加重，事業(yè)功能弱化，甚至扭曲，造成了政事不分、職責不明。

（四）文件管理工作與檔案管理工作結(jié)合不夠緊密

目前，我國文件管理工作與檔案管理工作是分開進行的。一般來說，文件管理工作主要由辦公室或者秘書進行，檔案管理人員沒有參與文件的收集、整理和分類，歸檔文件的質(zhì)量無法得到保證，從而影響了檔案的質(zhì)量。同時，檔案大多是事后管理，也就是說，檔案管理無法對文件超前整理和控制，具有明顯的滯后性和被動性，檔案工作的地位也因此受到一定的影響。

三、新形勢下檔案事業(yè)體制發(fā)展的具體思路

（一）科學整合檔案資源，構(gòu)建綜合性檔案館

目前，我國檔案事業(yè)體制是采取的集中統(tǒng)一管理模式。實踐證明，集中統(tǒng)一管理模式克服了舊時檔案分散管理與檔案工作職能不清的弊端，有效地促進了我國檔案事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下，我們應繼續(xù)采取集中統(tǒng)一管理模式，并在現(xiàn)有的管理體制范圍內(nèi)進行改進，以適應新時期的檔案管理體制。集中管理、統(tǒng)一規(guī)劃、科學整合各級檔案館的檔案資源，構(gòu)建綜合性檔案館，提升規(guī)模效益，有效配置檔案資源，真正實現(xiàn)社會共享。

（二）明確領導關系，分清黨政職能

雖然我國實行了集中統(tǒng)一的管理模式，但是各級檔案機構(gòu)雙重性的性質(zhì)使得黨的政治領導職能和政府的行政管理不夠清晰，局面比較混亂。因此，我國檔案事業(yè)體制要適應新形勢就必須明確領導關系，分清黨政職能。一是強化黨的政治領導職能。黨中央及各級黨委不再干涉政府職能內(nèi)的工作，統(tǒng)一由國務院和地方各級政府參與決策并發(fā)布實施。而黨的政治領導職能主要是發(fā)揮黨對各級政府的引導、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督和教育的作用，加強黨的自身建設，積極深入政治體制改革。二是加強政府行政管理職能。也就是說，屬于政府職能范圍的應交由政府集中統(tǒng)一管理，明細檔案管理的權(quán)限。

（三）強化政府宏觀管理職能

現(xiàn)行的檔案事業(yè)體制下，政府微觀職能主要是指以直接管理為主，對檔案方面的教育科研和理論研究以及檔案管理工作的業(yè)務指導和專業(yè)培訓采取手把手教、挨家挨戶的微觀指導模式。這樣就造成權(quán)力過于集中，社會力量發(fā)力不足。因此，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，加大市場對資源配置的能力，逐漸打破政府支配社會資源的格局，使檔案行政管理更加法制化、宏觀化。主要表現(xiàn)為，將直接管理為主的微觀指導模式向簡介管理為主的宏觀模式改變，將一部分職能交由檔案館或者檔案中介結(jié)構(gòu)管理，而政府主要起到引導、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督和檢查、依法治檔、查處違規(guī)違法等的宏觀職能，不斷完善和健全檔案法律法規(guī)，加大檔案執(zhí)法力度，切實實現(xiàn)政府宏觀管理職能。

（四）政事分開，強化服務職能

一是鼓勵社會力量發(fā)展檔案事業(yè)。廣泛宣傳，制定相關政策，鼓勵和引導社會積極力量加入檔案管理工作，壯大檔案管理隊伍。二是加強檔案事業(yè)服務與對象的結(jié)合。打破“點線面”分割的格局，直接將檔案館面向社會，直接對檔案服務對象服務。三是激活檔案用人機制。采取局館分離的模式，整合檔案局和檔案館的職能，檔案局作為國家行政體系的重要組成部分，主要是履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、執(zhí)法檢查和依法查處違法違規(guī)的管理職能以及檔案工作法律法規(guī)、行政規(guī)章的制定。檔案館作為文化事業(yè)單位，主要是面向社會，要樹立科學文化事業(yè)形象，強化事業(yè)服務功能，構(gòu)建新型的公共服務機構(gòu)。