對新預(yù)算法的解讀與思考

林燕寶

摘 要：2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，修改后于2015年1月1日實(shí)施的新預(yù)算法是推進(jìn)財稅制度改革的基礎(chǔ)與突破口。文章對新預(yù)算法中新的修改條款進(jìn)行了解讀。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理

中圖分類號：F233；D922.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-089-02

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定。9月1日，全國人大公開了預(yù)算法的修訂條款。修訂后的預(yù)算法從2015年1月1日開始正式實(shí)施。

一、新預(yù)算法實(shí)施的意義

素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法自1995年實(shí)行開始已走過20年時間，財政預(yù)算是政府活動的計劃，體現(xiàn)政府活動的范圍、目標(biāo)、手段。但現(xiàn)行的預(yù)算法隨著時代變遷，越來越多的不足與漏洞凸顯，已不適應(yīng)于當(dāng)前形勢。在當(dāng)前全國都在深化改革的關(guān)鍵時期，新預(yù)算法的及時修改與頒布實(shí)施，對于促進(jìn)政府職能改革以及推進(jìn)財稅制度改革，建立現(xiàn)代財政制度都有重大的意義。

二、對新預(yù)算法中修改條款的思考

（一）新預(yù)算法完善政府預(yù)算體系，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，目的明確強(qiáng)化約束。

在總則第一條中，舊預(yù)算法制定的目的為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，但新預(yù)算法制定的目的為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，從中可以看出，舊預(yù)算法強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的分配，但新預(yù)算法著重強(qiáng)調(diào)的是約束作用，強(qiáng)調(diào)政府收支要兩條線，要規(guī)范怎么收、怎么支的行為，均要在預(yù)算的約束之下來進(jìn)行。

在第四條中增加政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；第五條中增加預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。這些新增條款體現(xiàn)了（1）不管是收入還是支出都要一律納入預(yù)算，而且預(yù)算科目設(shè)置必須收支分開，不能是收支相抵以后的結(jié)余；（2）將預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化為四本預(yù)算，更加有利于對預(yù)算的針對性管理；（3）收入不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等，同時第三十六條規(guī)定各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列；（4）各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，那這意味什么？那就是未列入預(yù)算的都不得支出；（5）全部收入和支出都納入預(yù)算的話，將更加有利于各級人民代表，甚至是普通老百姓對于各級的財政狀況進(jìn)行監(jiān)督。

目前，地方各級預(yù)算存在問題是，各級預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)的是支出預(yù)算，支出預(yù)算列支越來越細(xì)化，特別是對一些重點(diǎn)科目“三公經(jīng)費(fèi)”、“會議費(fèi)”、“公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)”的預(yù)算要求只減不增。嚴(yán)格控制和降低行政運(yùn)行成本，這集中體現(xiàn)了新預(yù)算法的倡儉治奢的精神。但對收入預(yù)算方面，隨著各地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，要敢于面對各地方公共預(yù)算收入增速可能出現(xiàn)趨緩的現(xiàn)實(shí)，不一定年年是理想化的增長，而現(xiàn)實(shí)中部分縣市區(qū)為在省市經(jīng)濟(jì)實(shí)力排序上能有一個比較理想的位次，在組織財政收入過程中，虛增收入，而實(shí)際預(yù)算增長點(diǎn)并沒有那么高，那么這里極有可能會隱含著虛收空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。長期下去，實(shí)際收入增幅還沒有報表增幅高，即虛收部分除了也要跟著增長外，還要高于實(shí)際收入的增幅，造成更多的虛收，形成惡性循環(huán)。

對此新預(yù)算法，均強(qiáng)調(diào)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

根據(jù)新預(yù)算法第三十二條：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。

建議各級政府部門，做好支出預(yù)算同時，加強(qiáng)收入預(yù)算監(jiān)督，切合實(shí)際，分析地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及影響預(yù)算收入的各種因素進(jìn)行評估。評估著重在地方工業(yè)、各骨干企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)及財政體制調(diào)整和政策性變化等影響因素，對地方稅收入的影響程度。從而制訂出更貼合地方經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的預(yù)算。收支相關(guān)聯(lián)，只有更準(zhǔn)確的預(yù)算蛋糕的大小，才能更好的分好蛋糕，做好預(yù)算分配。

（二）新預(yù)算法改進(jìn)預(yù)算控制方式，追求資金使用效果及對收支平衡的規(guī)定更加靈活

新預(yù)算法第十二條規(guī)定各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這里體現(xiàn)的精神是：（1）預(yù)算應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，打破原預(yù)算法中設(shè)立專用基金項(xiàng)目的做法，整個收入先不分塊，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌使用；支出堅(jiān)持勤儉節(jié)約的原則，控制行政運(yùn)行成本；（2）量力而行則體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神，預(yù)算切合地方財政實(shí)際而行，不追求政績不搞形象工程；（3）講求績效強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算使用的效率與效果，不浪費(fèi)不超支；（4）強(qiáng)調(diào)收支平衡但又允許建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，更加科學(xué)靈活執(zhí)行預(yù)算。

目前各級地方政府存在問題，源于我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。因預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)平衡狀態(tài)，年度財政收入就必須完成預(yù)算安排，否則就會造成赤字?jǐn)U大。那么地方政府的財稅收入成為一指標(biāo)額，要求不管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞情況下，征收均要達(dá)到的一個任務(wù)，很不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。且在實(shí)際執(zhí)行過程中，容易導(dǎo)致“人為的制造預(yù)算平衡”，當(dāng)出現(xiàn)入不敷出時就虛列開支，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢較好時則隱瞞預(yù)算收入，這情況顯然與新預(yù)算法的精神相違背。

新預(yù)算既強(qiáng)調(diào)收支平衡但又允許建立跨年度的預(yù)算機(jī)制，將使得預(yù)算的使用效率大大提高，因?yàn)椴粡?qiáng)調(diào)本年預(yù)算一定要平衡的話，將使得預(yù)算的使用更加靈活，預(yù)算使用單位可以根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀來調(diào)整預(yù)算的支出力度。

因此，針對該問題，建議地方各級充分領(lǐng)會新預(yù)算法精神，對中長期項(xiàng)目可以向更長的周期延展，形成長期平衡、動態(tài)平衡和整體平衡的預(yù)算模式，有計劃地執(zhí)行跨年度預(yù)算，對中長期預(yù)算項(xiàng)目的宏觀調(diào)控，必然要求財政政策要有靈活性，有時候可以有赤字，但在一個周期內(nèi)要平衡，這樣可以避免安排支出又在短期內(nèi)列支不完的錢造成浪費(fèi)，也可防止已列支資金出現(xiàn)不足要另增加預(yù)算情況。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，充分發(fā)揮財政對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用。

（三）對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行規(guī)范

在新預(yù)算法的第三十三條對地方政府債務(wù)問題做了規(guī)定：這條規(guī)定所體現(xiàn)的精神主要在明確政府舉債過程中的相關(guān)事項(xiàng)：（1）舉債的主體，按規(guī)定是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市；（2）舉債的方式，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措；（3）舉債的規(guī)模，省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額進(jìn)行舉借；（4）舉債批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；（5）舉債條件，舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；（6）債務(wù)使用方向，只能用于公益性資本支出；（7）舉債權(quán)限，明確了地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；（8）舉債的風(fēng)險監(jiān)控，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

目前，我國地方性政府負(fù)債固有特性就是銀行借貸負(fù)債占六成以上，是地方性政府負(fù)債主要資金來源。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方建設(shè)性投資需求快速增長，加之稅制改革后導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不匹配，使得一些本來困難的地方財政更加雪上加霜。在沒有直接舉債融資權(quán)的現(xiàn)實(shí)局限下，為突破資金瓶頸和法律障礙，各地政府開始建立一系列專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，或利用所管轄的單位法人，以其單位法人的資產(chǎn)作抵押，并以其名義向銀行融資，而融資而來的資金則由地方政府支配使用。

實(shí)踐中，地方政府主要依賴地方融資平臺，以其擁有土地資源為交換作抵押。即使是土地資源也不能無限提供，當(dāng)土地價格下降時，資金鏈則會受到嚴(yán)重影響，且不說這種情況容易帶來國有資產(chǎn)的流失，當(dāng)?shù)胤秸畠攤芰ο陆禃r，怎么辦，地方政府總不可能破產(chǎn)，那就是繼續(xù)借新還舊，形成惡性循環(huán)。

而大部分地方政府對融資資金使用并沒有建立相應(yīng)完備的風(fēng)險預(yù)警體系，許多地方隱性負(fù)債，能導(dǎo)致資金鏈條斷裂，從而引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險。

針對地方政府負(fù)債問題，建議地方政府，一方面根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定嚴(yán)格舉債，舉債應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，同時有完備的債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及相關(guān)責(zé)任追究制度。另一方面新預(yù)算法增加一個重要內(nèi)容就是，允許地方政府在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措，這也為地方政府提供一個重要資金來源，規(guī)范地方債發(fā)行事宜同時堅(jiān)持市場化原則，規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)監(jiān)管。

新預(yù)算法，既在一定程度上解決了地方政府在投資建設(shè)，特別是公益性投資項(xiàng)目上面資金緊缺的困境，但又在一定程度上為政府舉債的風(fēng)險能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。

（四）對政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定更加明確

財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制條件下平衡地區(qū)間財力差距的一項(xiàng)重要制度。對于轉(zhuǎn)移支付的作用在第十六條做了說明：國家實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。

新預(yù)算法規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，（1）要求設(shè)立要有法律依據(jù)，如第三十八條規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制；（2）建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；（3）資金配套的嚴(yán)格限制，如上級政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金等規(guī)定有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算；（4）新預(yù)算法第五十二條明確各級政府轉(zhuǎn)移支付批復(fù)與下達(dá)時限的要求，顯得相當(dāng)必要，各級財政部門按新預(yù)算法精神執(zhí)行，進(jìn)一步做好預(yù)算工作。但當(dāng)前政府轉(zhuǎn)移支付制度方面存在的突出問題，主要有：

1.專項(xiàng)指標(biāo)文件下達(dá)不及時，市一級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，市級當(dāng)年度專項(xiàng)指標(biāo)當(dāng)年下達(dá)，但是在當(dāng)年年終各單位才收到專項(xiàng)指標(biāo)文件，通常于每年的11月、12月收到市級財政部門轉(zhuǎn)發(fā)的專項(xiàng)指標(biāo)文件及財政預(yù)算變動通知書，那么市級各預(yù)算單位，對當(dāng)年度專項(xiàng)就無法在當(dāng)年度按預(yù)算支出，而是在下一年度編制計劃列支上一年度暫存款。而縣一級預(yù)算單位有些甚至不知道本單位當(dāng)年度有哪些專項(xiàng)指標(biāo)，對于按預(yù)算有計劃編制部門預(yù)算報表，預(yù)算的準(zhǔn)確性、規(guī)范性便無從談起。針對這點(diǎn)，新預(yù)算法第三十四條新增內(nèi)容，就強(qiáng)調(diào)“縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)提前告知下級政府。地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算?！笨梢姡骂A(yù)算法已經(jīng)意識到這方面問題。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)不及時。在實(shí)際工作中，就各預(yù)算單位而言，在收到財政專項(xiàng)指標(biāo)文件，明確單位當(dāng)年度有哪些專項(xiàng)資金后，各預(yù)算單位根據(jù)專項(xiàng)指標(biāo)文件，本著?？顚Ｓ迷瓌t，制訂本年度的專項(xiàng)使用計劃，然后報上級主管部門審批，審批后報財政局相關(guān)各部門審批，經(jīng)審批同意后，單位才能根據(jù)計劃執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行完畢，對于涉及直接支付方式的專項(xiàng)資金，預(yù)算單位要做直付申請計劃，再走一遍同申請資金使用計劃相同程序，最后等待財政劃款給第三方，直到財政部門各審批手續(xù)完成，集中支付中心劃出?？畹降谌?，預(yù)算單位取得財政直付轉(zhuǎn)賬單據(jù)，該筆預(yù)算支出才算完成，該項(xiàng)目才算執(zhí)行完畢。從規(guī)范專項(xiàng)資金、監(jiān)督專項(xiàng)資金使用角度來看，程序雖復(fù)雜，各審批環(huán)節(jié)多，仍有必要。只是由于各個環(huán)節(jié)審批停留時間長，加之地方財政資金周轉(zhuǎn)等各種原因，常常導(dǎo)致已執(zhí)行計劃，申請資金劃拔卻要等上短則兩個月，長則三四個月，甚至半年之久。

目前，各級地方財政部門重視對專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督使用，并加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的清理工作，對于暫存時間較長，未申請使用專項(xiàng)資金，到達(dá)規(guī)定時間，將收回指標(biāo)文件。對于各預(yù)算單位而言，由于收到指標(biāo)文件已經(jīng)是跨年度了，加之各專項(xiàng)資金使用有嚴(yán)格要求，預(yù)算單位必須在取得指標(biāo)文件，明確預(yù)算金額情況下，對專項(xiàng)使用進(jìn)行認(rèn)真分析，擬訂計劃，經(jīng)單位各相關(guān)專項(xiàng)使用科室對項(xiàng)目可行性、必要性進(jìn)行討論，最終確定計劃方案，然后才走審批程序。為提高專項(xiàng)資金使用準(zhǔn)備效率，防止出現(xiàn)專項(xiàng)未按計劃執(zhí)行完畢就被告知收回指標(biāo)的情況。

新預(yù)算法的這些規(guī)定對于轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化和法治化、解決轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目管理混亂的現(xiàn)象有非常大的作用，對當(dāng)前正在推進(jìn)的取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，以及目前正在進(jìn)行的地方政府各項(xiàng)財稅改革也有重大的推動作用。

三、總結(jié)

新預(yù)算法通過總結(jié)舊預(yù)算法20年來管理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對于其中不適應(yīng)新形勢的部分條款進(jìn)行了與時俱進(jìn)的修改，并且根據(jù)管理的需要增加了新的一些條款，體現(xiàn)了黨的十八大全面深化改革的精神，它的實(shí)施將給我們的各級政府及各類單位的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)的影響。我們作為財政全額撥款的事業(yè)單位，將認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面貫徹新的預(yù)算法，主動適應(yīng)新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定，全面做好預(yù)算管理工作。

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（作者單位：梅州市慢性病防治院 廣東梅州 514021）

（責(zé)編：呂尚）