以改革創(chuàng)新為開發(fā)區(qū)增強發(fā)展動力

促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》答記者問

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號，以下簡稱《若干意見》）。為全面把握《若干意見》精神，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。

問：開發(fā)區(qū)在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。請您介紹一下《若干意見》出臺的背景和意義。

答：開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了不可替代的作用。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，全球經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化。面對新形勢，必須進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放的排頭兵作用，形成新的集聚效應(yīng)和增長動力，引領(lǐng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

以習近平同志為核心的黨中央對開發(fā)區(qū)工作十分重視。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》明確提出，要加強各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃指導、創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮開發(fā)區(qū)引領(lǐng)和帶動作用，推動產(chǎn)業(yè)升級。2016年《政府工作報告》明確要求創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制機制。國務(wù)院此次出臺《若干意見》，正是全面部署新形勢下開發(fā)區(qū)工作，通過改革和創(chuàng)新提升開發(fā)區(qū)發(fā)展水平。《若干意見》是我國第一個關(guān)于各類開發(fā)區(qū)的總體指導文件，對于建立促進和規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展的長效機制、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、振興實體經(jīng)濟具有重要意義，將更好地發(fā)揮開發(fā)區(qū)在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展中的積極帶動作用。

問：我國開發(fā)區(qū)發(fā)展總體情況如何？新形勢下促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的總體要求是什么？

答：自1984年設(shè)立首批開發(fā)區(qū)以來，我國開發(fā)區(qū)從沿海到內(nèi)地，類型不斷拓展，數(shù)量逐步增多，成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺。開發(fā)區(qū)首創(chuàng)“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)，成為我國營商環(huán)境的示范區(qū)。與此同時，開發(fā)區(qū)發(fā)展總體上的問題也值得關(guān)注。一是發(fā)展水平有待提高。目前各類開發(fā)區(qū)數(shù)量過多、布局不合理、低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等問題較為突出。部分開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位趨同，主導產(chǎn)業(yè)不突出，特色發(fā)展、錯位發(fā)展有待提高。二是體制機制創(chuàng)新不足。近年來，不少開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新力度不夠，內(nèi)設(shè)機構(gòu)不斷增多，失去了精簡高效的特點。三是管理制度有待完善。目前開發(fā)區(qū)包括不同類型，但對各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃、設(shè)立、擴區(qū)、調(diào)區(qū)、升級、考核等相關(guān)制度有待完善，需建立系統(tǒng)的管理制度。

根據(jù)全面深化改革要求，為適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化，《若干意見》明確了當前和今后一段時期開發(fā)區(qū)發(fā)展的總體要求：貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加強對各類開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，促進開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，完善開發(fā)區(qū)管理制度和政策體系，進一步增強開發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢。做到“四個堅持”：堅持改革創(chuàng)新，強化開發(fā)區(qū)精簡高效特色，以改革創(chuàng)新激發(fā)開發(fā)區(qū)發(fā)展的動力和活力。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，完善開發(fā)區(qū)空間布局和數(shù)量規(guī)模，形成布局合理、錯位發(fā)展、功能協(xié)調(diào)的全國開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。堅持集聚集約，引導工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、綠色發(fā)展，切實發(fā)揮開發(fā)區(qū)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。堅持發(fā)展導向，以規(guī)范促發(fā)展，正確把握發(fā)展和規(guī)范的關(guān)系，不斷積累開發(fā)區(qū)發(fā)展新路徑、新經(jīng)驗。

問：請問《若干意見》對于開發(fā)區(qū)定位和發(fā)展方向作了哪些部署？

答：明確開發(fā)區(qū)的定位對于做好開發(fā)區(qū)工作十分重要。在這個問題上，必須統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識、統(tǒng)一行動。《若干意見》關(guān)于開發(fā)區(qū)的功能定位提了三點要求。第一，開發(fā)區(qū)要堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，成為本地區(qū)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展平臺。應(yīng)該看到，開發(fā)區(qū)是我國實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)的重要載體。必須牢牢堅持產(chǎn)業(yè)定位，為振興實體經(jīng)濟創(chuàng)造好的環(huán)境。第二，開發(fā)區(qū)要科學規(guī)劃功能布局，突出生產(chǎn)功能，統(tǒng)籌生活區(qū)、商務(wù)區(qū)、辦公區(qū)等城市功能建設(shè)，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。要防止有些地方打著開發(fā)區(qū)建設(shè)的旗號，大量圈占土地大搞房地產(chǎn)開發(fā)。第三，開發(fā)區(qū)要繼續(xù)把優(yōu)化營商環(huán)境作為首要任務(wù)，著力為企業(yè)投資經(jīng)營提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)、配套完備的設(shè)施、共享便捷的資源。營商環(huán)境是開發(fā)區(qū)的立身之本、最大競爭力，這個特點不能弱化、只能加強。

關(guān)于不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向，《若干意見》明確提出，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等國家級開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，突出先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加工貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)特色，主動對接國際通行規(guī)則，建設(shè)具有國際競爭力的高水平園區(qū)，打造具有國際影響力的園區(qū)品牌。這方面，我們有些開發(fā)區(qū)已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，比如中關(guān)村科技園區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、上海張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。下一步，要打造更多、更強的國家級開發(fā)區(qū)。省級開發(fā)區(qū)數(shù)量多，是我國開發(fā)區(qū)整體發(fā)展能否上臺階、上水平的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。對此，《若干意見》提出，省級開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)要素集聚，提升營商環(huán)境國際化水平，向主導產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

此外，《若干意見》還提出，推進東部地區(qū)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，支持中西部地區(qū)、東北地區(qū)進一步完善開發(fā)區(qū)軟硬件環(huán)境，鼓勵跨區(qū)域合作共建開發(fā)區(qū)。圍繞“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)，建設(shè)一批轉(zhuǎn)型升級示范開發(fā)區(qū)。

問：《若干意見》把改革放在重要位置，請問這方面有哪些重要舉措？

答：只有深化改革才能煥發(fā)開發(fā)區(qū)體制機制活力，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的二次創(chuàng)業(yè)。《若干意見》支持鼓勵地方結(jié)合實際大膽探索，重點作了五方面部署：

一是完善開發(fā)區(qū)管理體制。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作為所在地人民政府的派出機關(guān)，要按照精簡高效的原則，進一步整合歸并內(nèi)設(shè)機構(gòu)，集中精力抓好經(jīng)濟管理和投資服務(wù)。各地要加強對開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分依托所在地各級人民政府開展社會管理、公共服務(wù)和市場監(jiān)管，減少向開發(fā)區(qū)派駐的部門。推行政企分開、政資分開，實行管理機構(gòu)與開發(fā)運營企業(yè)分離。

二是促進開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展。各?。▍^(qū)、市）人民政府要積極探索建立開發(fā)區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，避免開發(fā)區(qū)的同質(zhì)化和低水平的惡性競爭。鼓勵以國家級和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)、實行統(tǒng)一管理。

三是提高開發(fā)區(qū)行政管理效能。各?。▍^(qū)、市）人民政府要加大簡政放權(quán)力度，將能夠下放的經(jīng)濟管理權(quán)限，依照法定程序下放給開發(fā)區(qū)。對于開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)投資經(jīng)營過程中，需要由所在地人民政府有關(guān)部門逐級轉(zhuǎn)報的審批事項，探索取消預(yù)審環(huán)節(jié)，可由開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)直接向?qū)徟块T轉(zhuǎn)報。

四是做好開發(fā)區(qū)投資促進工作。鼓勵開發(fā)區(qū)設(shè)立綜合服務(wù)平臺，為投資者提供行政審批一站式服務(wù)。開發(fā)區(qū)要全力做好招商引資工作，積極主動開展招商引資活動，創(chuàng)新招商引資方式。開發(fā)區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，依法依規(guī)制定招商引資優(yōu)惠政策。

五是推進開發(fā)區(qū)建設(shè)和運營模式創(chuàng)新。支持以各種所有制企業(yè)為主體投資建設(shè)、運營開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)。鼓勵以PPP模式進行開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)。支持符合條件的開發(fā)區(qū)開發(fā)運營企業(yè)在境內(nèi)外上市、發(fā)行債券融資。

問：《若干意見》強調(diào)制度建設(shè)，有利于更好地規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展。請您談一談這方面的舉措和考慮。

答：目前我國對于各類開發(fā)區(qū)的管理制度不夠系統(tǒng)，特別是規(guī)劃、設(shè)立、審批、考核等相關(guān)制度有待完善?！度舾梢庖姟分塾诮⑷娴墓芾碇贫?，為促進開發(fā)區(qū)規(guī)范發(fā)展提供制度保障。

第一，加強開發(fā)區(qū)發(fā)展的規(guī)劃指導。為促進各類開發(fā)區(qū)合理有序良性發(fā)展，各省（區(qū)、市）人民政府要組織編制開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、資源和環(huán)境條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和特點，科學確定開發(fā)區(qū)的區(qū)域布局，明確開發(fā)區(qū)的數(shù)量、產(chǎn)業(yè)定位、管理體制和發(fā)展方向。

第二，規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)立和審批管理。各?。▍^(qū)、市）人民政府要根據(jù)開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要，穩(wěn)步有序推進開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴區(qū)、調(diào)區(qū)和升級工作，原則上每個縣（市、區(qū)）不超過1家開發(fā)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)域原則上不得建設(shè)開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域嚴禁建設(shè)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴區(qū)、調(diào)區(qū)和升級要按照規(guī)定的標準和程序進行。修訂全國開發(fā)區(qū)審核公告目錄，引導開發(fā)區(qū)有序發(fā)展。

第三，強化開發(fā)區(qū)環(huán)境、安全等監(jiān)管。開發(fā)區(qū)布局和建設(shè)必須依法執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，積極推行環(huán)境污染第三方治理。推動現(xiàn)有開發(fā)區(qū)全面完成污水集中處理，新建開發(fā)區(qū)必須同步配套污水集中處理設(shè)施和污染在線監(jiān)控系統(tǒng)。加強安全管理，做好開發(fā)區(qū)各相關(guān)規(guī)劃的銜接，嚴格落實安全生產(chǎn)和環(huán)境保護所需的防護距離，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人居環(huán)境相和諧。嚴格執(zhí)行水資源論證制度，促進節(jié)約用水。嚴格開發(fā)區(qū)土地利用管理，推動開發(fā)區(qū)集約利用土地、提高土地利用效率。

第四，實行評價考核和動態(tài)管理制度。建立健全開發(fā)區(qū)綜合評價考核體系，全面反映開發(fā)區(qū)各方面情況?？己私Y(jié)果要與獎懲措施掛鉤，對于考核結(jié)果好的開發(fā)區(qū)優(yōu)先考慮擴區(qū)、升級，加大政策支持力度。對于考核結(jié)果不合格的開發(fā)區(qū)，要限制新增土地指標，提出警告，限期整改。對于整改不力，特別是長期圈占土地、開發(fā)程度低的開發(fā)區(qū)，要核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發(fā)區(qū)審核公告目錄。

問：《若干意見》提出，要加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，請問在這方面有哪些政策措施？

答：為支持開發(fā)區(qū)提高發(fā)展水平，加快轉(zhuǎn)型升級，《若干意見》提出了一系列政策措施。例如，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面，將在開發(fā)區(qū)優(yōu)先布局工程（技術(shù)）研究中心、工程實驗室、國家（部門）重點實驗室、國家地方聯(lián)合創(chuàng)新平臺、制造業(yè)創(chuàng)新中心。在綠色發(fā)展方面，將支持開發(fā)區(qū)循環(huán)化改造，推動企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，搭建資源共享、廢物處理、服務(wù)高效的公共平臺，促進廢物交換利用、能量梯級利用、水的分類利用和循環(huán)使用。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，將積極利用專項建設(shè)基金，鼓勵政策性、開發(fā)性、商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地利用方面，將對發(fā)展較好、用地集約的開發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設(shè)用地指標時給予適度傾斜，對利用存量工業(yè)房產(chǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的給予一定政策支持。

問：請問下一步貫徹落實《若干意見》有哪些考慮和安排？

答：《若干意見》要求，各地區(qū)、各部門要高度重視，上下配合，按照職責分工，加強對開發(fā)區(qū)工作的指導和監(jiān)督，營造有利的政策環(huán)境，共同開創(chuàng)開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的新局面。下一步，我們將貫徹落實國務(wù)院部署，加強組織協(xié)調(diào)，制定細化的分工方案，推進制度建設(shè)。做好開發(fā)區(qū)工作，關(guān)鍵在地方。我們將發(fā)揮中央地方兩個積極性，鼓勵地方出臺配套措施，切實推動開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展。同時，我們將會同有關(guān)部門加強督促檢查，總結(jié)推廣好經(jīng)驗好做法，確保國務(wù)院各項部署和政策措施落地落實。