《意見》解決安全生產(chǎn)基本問題

“這個文件的下發(fā)是建國67年來‘第一次，今后二三十年內(nèi)也不會再有同類文件”“這是一份綱領(lǐng)性、前瞻性的文件”。原中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長、現(xiàn)為該院研究員的劉鐵民，在2016年12月27日接受本刊記者采訪時，說出了上述這段話。劉鐵民口中的“文件”，就是2016年12月9日下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）。

首次提出“標(biāo)志”一說

劉鐵民認(rèn)為，《意見》的重要性就在于它的綱領(lǐng)性、前瞻性、創(chuàng)新性、系統(tǒng)性、實(shí)用性。關(guān)于綱領(lǐng)性、前瞻性、創(chuàng)新性，他說：“請看《意見》的第一句話，安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對人民利益高度負(fù)責(zé)的要求。是‘大事‘標(biāo)志‘要求，這是從來沒有講過的?！?/p>

劉鐵民介紹：“文件同時具有系統(tǒng)性，但不是簡單的累加。如關(guān)于安全生產(chǎn)責(zé)任制，文件中涉及考核辦法，責(zé)任追究原則和責(zé)任清單，以及出了事故后的盡職照單免責(zé)，失職照單問責(zé)?！彼f，基于系統(tǒng)安全的思想，認(rèn)為安全是系統(tǒng)整體屬性，系統(tǒng)脆弱性是導(dǎo)致重特大事故風(fēng)險和嚴(yán)重?fù)p失的主要原因，不應(yīng)簡單把事故僅僅歸咎于某些人、或某件事的責(zé)任?！兑庖姟非∈窍到y(tǒng)安全理論的體現(xiàn)。

關(guān)于《意見》的實(shí)用性，劉鐵民闡釋：“文件明確提出了解決問題的具體辦法。例如，關(guān)于事故追責(zé)的問題，一直沒有標(biāo)準(zhǔn)可以遵循。《意見》中就提出，建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度。雖然《意見》中僅此一句話，但反映在工作中，則是一個工作計劃，具有系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的工作計劃，并計劃在兩三年內(nèi)完成。此外，《意見》中提出的每個工作計劃任務(wù)清楚，責(zé)任單位清晰，完成日期明確，這都是‘實(shí)的表現(xiàn)。”

安全生產(chǎn)要約束經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展

《意見》的基本原則是堅持安全發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法監(jiān)管、源頭防范、系統(tǒng)治理。劉鐵民說：“鮮有人注意《意見》的5個基本原則，但這恰恰反映了黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作體制機(jī)制管理的核心思想，也反映了國家安全監(jiān)管總局黨組對大局的判斷、對原則的把握。”

劉鐵民主要闡述了對安全發(fā)展、改革創(chuàng)新這兩條原則的看法。他認(rèn)為：“我們曾經(jīng)對安全生產(chǎn)的理解存在誤區(qū)，認(rèn)為安全生產(chǎn)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種管理行為，企業(yè)搞好安全生產(chǎn)工作，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上，這種理解是本末倒置的。按照新的觀點(diǎn)認(rèn)為，安全生產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)活動的主要表現(xiàn)不是促進(jìn)作用，強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)社會良性和諧發(fā)展。通過搞好安全生產(chǎn)，約束經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。這在‘安全發(fā)展的觀點(diǎn)中是十分重要的?！?/p>

改革創(chuàng)新原則在以往的解讀中有所忽略。劉鐵民介紹：“一個國家的治理能力很大程度體現(xiàn)在安全生產(chǎn)的管理上。正如《意見》所示，安全生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志。安全生產(chǎn)搞得好與不好，是一個國家治理能力的重要表現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須創(chuàng)新國家的現(xiàn)代治理體系，提升國家的現(xiàn)代治理能力?！?/p>

《意見》的10個亮點(diǎn)

《意見》公布后，有企業(yè)安全管理人員說，其中的很多內(nèi)容都很熟悉，有在其他文件中三令五申過的，也有在法規(guī)條文規(guī)定過的，劉鐵民認(rèn)為，在《意見》中重申，放在不同的邏輯體系中，意義是完全不同的。這就是《意見》的亮點(diǎn)。據(jù)劉鐵民總結(jié)，《意見》有10個亮點(diǎn)值得詳說。

第一個亮點(diǎn)是責(zé)任體系的建立。他說：“責(zé)任體系的建立不是明確由誰負(fù)責(zé)，而是建立一個系統(tǒng)。安全管理是復(fù)雜開放的巨系統(tǒng)，涉及部門非常多，要想搞好這一系統(tǒng)，主要解決戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)上的問題。《意見》中的要求，是從頂層設(shè)計上建立完善責(zé)任體系。系統(tǒng)論基本的觀點(diǎn)認(rèn)為，整體不等于部分之和。要將每個組成部分聯(lián)系起來，形成一個整體，這才是體系的根本。”

劉鐵民認(rèn)為，《意見》中4個亮點(diǎn)，都體現(xiàn)在安全生產(chǎn)監(jiān)管體系方面?！暗诙€亮點(diǎn)，把安全生產(chǎn)委員會的監(jiān)督、管理、指導(dǎo)、處理安全生產(chǎn)重大問題的職能，寫進(jìn)黨中央國務(wù)院的文件，尚屬首次。《意見》中關(guān)于安委會的組成，有2條具體規(guī)定：地方各級安全生產(chǎn)委員會主任由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；成員由同級黨委和政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。與之前的組成部門——政府安全生產(chǎn)相關(guān)部門不同的是，將黨委納入安委會的架構(gòu)里。”

《意見》第三個亮點(diǎn)，劉鐵民說：“是明確了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為政府的監(jiān)管部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能。同時，厘清與其他相關(guān)部門，如電力、核安全、航空等部門的安全監(jiān)管職責(zé)?！?/p>

第四個亮點(diǎn)， “《意見》提出建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度。這一制度的建立將會使得安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員有了自己的職責(zé)范圍，改變了以往‘不出事責(zé)任無人追究 ‘出了事責(zé)任追究無邊界的尷尬，依法規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法行為。”

第五個亮點(diǎn)，劉鐵民認(rèn)為是 “事故前違法入刑”，即《意見》第十三條提及的“研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍?！边^去，責(zé)任追究主要在事故發(fā)生之后，《意見》出臺后，將責(zé)任追究提前到事故發(fā)生前，強(qiáng)調(diào)重大隱患的治理等。

第六個亮點(diǎn)，關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查，《意見》中有2個亮點(diǎn)與之相關(guān)?！捌渲兄皇峭晟粕a(chǎn)安全事故調(diào)查組組長負(fù)責(zé)制。國外的事故調(diào)查強(qiáng)調(diào)3個原則：客觀、公正、獨(dú)立。我們國家的事故調(diào)查主要依靠主管部門，根據(jù)現(xiàn)行體制，很難實(shí)現(xiàn)上述原則?！兑庖姟芬笫鹿收{(diào)查組采用組長負(fù)責(zé)制，就從原來的以主管部門調(diào)查為主，逐漸向‘客觀、公正、獨(dú)立3個原則邁進(jìn)。這是很重要的進(jìn)步?！?/p>

他說，國外的事故調(diào)查，大致分成3個階段：一是查清事故真相；二是厘清法律責(zé)任；三是列出事故中發(fā)現(xiàn)的問題的管理清單，將其傳遞給立法機(jī)構(gòu)、管理部門。無論是立法機(jī)構(gòu)，還是管理部門，都必須在規(guī)定期限內(nèi)，提出改進(jìn)意見，制定或修訂相關(guān)法律法規(guī)。這恰恰是我們之前忽略的。

第七個亮點(diǎn)，也是關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查中的第2個亮點(diǎn)，即改進(jìn)我國的事故調(diào)查處理的機(jī)制?！兑庖姟吩诘谑艞l中，“針對事故調(diào)查，專門提出要‘建立事故調(diào)查分析技術(shù)支撐體系，所有事故調(diào)查報告要設(shè)立技術(shù)和管理問題專篇，詳細(xì)分析原因并全文發(fā)布，做好解讀‘建立事故暴露問題整改督辦制度，事故結(jié)案后一年內(nèi)，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門要組織開展評估，正是效仿了國外的做法?！?

第八個亮點(diǎn)，源頭治理，實(shí)行重大安全風(fēng)險“一票否決”。劉鐵民解釋：“《意見》中提到城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理等各項工作必須以安全為前提，實(shí)行重大安全風(fēng)險‘一票否決。通過嚴(yán)格安全準(zhǔn)入制度，實(shí)行全流程管控。如果達(dá)不到安全生產(chǎn)條件，不能立項；通過立項的項目，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)問題，可以不審批；審批通過后，在建設(shè)過程中存在安全生產(chǎn)問題，不得建設(shè)；建設(shè)完成后，存在重大安全隱患，不得驗(yàn)收；即使驗(yàn)收通過后出現(xiàn)安全生產(chǎn)問題，不得進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。與《安全生產(chǎn)法》等提到的‘四停一扣（停產(chǎn)、停業(yè)、停建、停電、扣押）形成整體的監(jiān)管鏈條，涵蓋了從城市項目布局到進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程，這就是‘源頭治理?！兑庖姟分幸裁鞔_要求，地方各級政府要把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，落實(shí)不利，更加追究地方政府的管理責(zé)任?！?/p>

第九個亮點(diǎn)，建立城市安全管理體系。劉鐵民說：“目前，我們國家的法律體系中，從未明確城市安全的管理主體。從傳統(tǒng)定義角度看，要確定是否為生產(chǎn)安全事故，首先要看是否發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營場所，即是否符合地點(diǎn)的明確規(guī)定；其次，發(fā)生事故的時間是否在生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中；最后，受到傷害的人是否為生產(chǎn)作業(yè)工人。這三條是確認(rèn)是否為生產(chǎn)安全事故的關(guān)鍵。以深圳光明新區(qū)渣土受納場‘12·20特別重大滑坡事故為例，既不是發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營場所，也不是在生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，死傷人員更不是作業(yè)工人，但卻定性為生產(chǎn)安全責(zé)任事故。由此可見，公共安全事故和生產(chǎn)安全事故高度融合，區(qū)分不開?！?/p>

因此，《意見》在第二十三條中，提出強(qiáng)化城市運(yùn)行安全保障，要在城市規(guī)劃初期把住安全準(zhǔn)入關(guān)口，城市運(yùn)行要進(jìn)行安全風(fēng)險評估，推進(jìn)安全發(fā)展示范城市建設(shè)。目的是解決城市安全保障能力不足的問題，希望通過制度化的手段，將城市的發(fā)展思路從過去的事故驅(qū)動型向目標(biāo)拉動型轉(zhuǎn)變，打造一批制度優(yōu)良、基礎(chǔ)設(shè)施完備、管理行為超前的安全發(fā)展示范城市。

第十個亮點(diǎn)，職業(yè)安全衛(wèi)生一體化。劉鐵民認(rèn)為：“從國際經(jīng)驗(yàn)來看，職業(yè)安全衛(wèi)生就應(yīng)該是一體化的，整體目標(biāo)即保護(hù)勞動者的安全與健康，在企業(yè)的管理中，安全與健康是整體性工作，不可能分割的。職業(yè)安全衛(wèi)生治理工作，從現(xiàn)場治理、職業(yè)衛(wèi)生評價，到監(jiān)察執(zhí)法、職業(yè)病患者的診斷治療康復(fù)，是一個系統(tǒng)的工作。當(dāng)前，我國職業(yè)危害治理存在問題，與體制機(jī)制、投入不足關(guān)系密切。如果國家現(xiàn)在再不加強(qiáng)治理，將會‘欠賬很多，積重難返?！?/p>

劉鐵民建議：“解決這一難題，做到‘三個一致至關(guān)重要。一是一部法律，不再區(qū)分《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律體系，一部法律對應(yīng)一個執(zhí)法主體，未來‘兩法必須合并。二是一套體系，三是一套運(yùn)行機(jī)制。下一步，建議在‘三個一致方面多做工作?！?/p>

最后，劉鐵民說，我在安全生產(chǎn)領(lǐng)域搞研究四十多年了，從來沒見過這樣一份極具重要意義的文件。較之2002年《安全生產(chǎn)法》出臺，感受還是不一樣的?！耙?yàn)?，作為行業(yè)領(lǐng)域的基本法，《安全生產(chǎn)法》中不能規(guī)定黨政同責(zé)、城市安全發(fā)展運(yùn)行，更不能要求職業(yè)安全衛(wèi)生一體化，因此《意見》的調(diào)整范圍是高于《安全生產(chǎn)法》的，它是綱領(lǐng)、是方針。但是，習(xí)近平同志說，制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。我們目前的重要任務(wù)就是貫徹執(zhí)行好《意見》的要求，如果都能落實(shí)，安全生產(chǎn)的問題基本能夠得以解決?！?/p>

編輯 包冬冬