全面深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展

常紀(jì)文

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)后，由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文發(fā)布，從規(guī)格上看，它是改革領(lǐng)域效力層次最高的政策性文件。之所以有這么高的層次，首先是由于安全生產(chǎn)問(wèn)題的重要性，因?yàn)榘踩a(chǎn)人命關(guān)天。其次是因?yàn)楦母锎胧┑年P(guān)鍵性。現(xiàn)在的很多安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，到了深水期，涉及關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵體制、關(guān)鍵制度、關(guān)鍵機(jī)制的改革。再次是改革層次的頂層性，這些重大改革措施，必須在頂層設(shè)計(jì)的層面統(tǒng)籌解決，譬如說(shuō)煤礦安全監(jiān)察和非煤礦山安全監(jiān)管體制的融合問(wèn)題，就需要中央決策；再如安全生產(chǎn)保險(xiǎn)制度的改革，涉及《安全生產(chǎn)法》的修改，因此也必須由中央作出建議?？v觀全文，《意見》亮點(diǎn)紛呈，在以下幾個(gè)方面尤其如此。

理念和目標(biāo)

（一）理念先進(jìn)，實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略

首先，《意見》在大格局之中部署安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展，如提出進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持安全發(fā)展。其次，提出實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略?！栋踩a(chǎn)法》在2014年修改的時(shí)候，草案中曾經(jīng)有“實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略”幾個(gè)字，后來(lái)因?yàn)楫?dāng)時(shí)還沒有制定安全發(fā)展戰(zhàn)略，所以就把“戰(zhàn)略”兩個(gè)字拿掉了，只是把“堅(jiān)持安全發(fā)展”寫進(jìn)了第三條之中，實(shí)在是一個(gè)遺憾?！兑庖姟纷鳛橹笇?dǎo)全局性安全生產(chǎn)工作的文件，彌補(bǔ)了這一缺憾，指出“正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，大力實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的安全保障?！边@個(gè)要求既體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、階段性，也為國(guó)家和地方安全生產(chǎn)戰(zhàn)略的制定指明了方向，目前國(guó)務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)正在研究國(guó)家安全發(fā)展的戰(zhàn)略。再次，《意見》還樹立了隱患就是事故的觀念，進(jìn)一步突出了以人為本的安全發(fā)展理念。

（二）形勢(shì)研判準(zhǔn)確，工作目標(biāo)現(xiàn)實(shí)合理

首先，《意見》對(duì)目前的形勢(shì)研判，定位比較準(zhǔn)確。如提出要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下開展安全生產(chǎn)工作。從2003年至今，安全生產(chǎn)領(lǐng)域開展了很多工作，死亡人數(shù)和事故起數(shù)的總量基本上是逐年下降，取得了很大的成績(jī)，但仍然存在一些問(wèn)題。《意見》直面現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，指出“各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)管體制機(jī)制和法律制度不完善、企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不力等問(wèn)題依然突出，生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，尤其是重特大安全事故頻發(fā)勢(shì)頭尚未得到有效遏制，一些事故發(fā)生呈現(xiàn)由高危行業(yè)領(lǐng)域向其他行業(yè)領(lǐng)域蔓延趨勢(shì)，直接危及生產(chǎn)安全和公共安全”。在真實(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，《意見》從體制、制度、機(jī)制和保障措施等方面來(lái)提出解決方案，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)和老百姓生命財(cái)產(chǎn)安全的切實(shí)關(guān)懷。其次，《意見》提出了階段性的目標(biāo)和主要任務(wù)。在階段性目標(biāo)之中，提出了2020年和2030年兩個(gè)目標(biāo)。之所以這樣，是因?yàn)?020年是全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)年，2030年是中國(guó)全面完成工業(yè)化進(jìn)程的時(shí)間節(jié)點(diǎn)?！兑庖姟妨谐鲞@兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，提出安全發(fā)展的目標(biāo)要求，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的一致性，就是說(shuō)安全生產(chǎn)規(guī)律要服從于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，服從于城鎮(zhèn)化的規(guī)律。從具體措施上看，要解決好安全生產(chǎn)的問(wèn)題，既要分析工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的規(guī)律，還要分析具體舉措，在此基礎(chǔ)上才能科學(xué)提出匹配的安全生產(chǎn)措施。可以說(shuō)，《意見》的目標(biāo)設(shè)計(jì)，很好地體現(xiàn)了安全生產(chǎn)與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的高度契合性。

思路和措施

（一）工作思路清晰，改革發(fā)展的措施系統(tǒng)科學(xué)

首先，《意見》堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的總體工作格調(diào)，提出了工作紅線和基本方針，如堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條不可逾越的紅線，以防范遏制重特大生產(chǎn)安全事故為重點(diǎn)，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針。其次，《意見》提出“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、改革創(chuàng)新，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的體制健全要求，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合、激勵(lì)與約束相結(jié)合的方法，調(diào)動(dòng)各方面參與安全生產(chǎn)工作。再次，《意見》提出了三個(gè)著力的側(cè)重點(diǎn)，即“著力強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，著力堵塞監(jiān)督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規(guī)的問(wèn)題”，解決工作抓手的問(wèn)題。此外，《意見》設(shè)計(jì)了工作的措施保障問(wèn)題，如提出依靠嚴(yán)密的責(zé)任體系、嚴(yán)格的法治措施、有效的體制機(jī)制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，切實(shí)增強(qiáng)安全防范治理能力。所以說(shuō)，《意見》有思路、有方法、有側(cè)重點(diǎn)，有保障，有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

（二）監(jiān)管格局優(yōu)化，監(jiān)管監(jiān)察的措施有創(chuàng)新

首先，《意見》除了優(yōu)化礦山安全監(jiān)管格局外，還提出安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作一體化監(jiān)管的工作格局，要求“堅(jiān)持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法體制”。一體化既包括監(jiān)管的一體化，即管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的一體化，也包括企業(yè)工作和中介服務(wù)工作的一體化。從政府監(jiān)管層面，需要建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管機(jī)制；從中介機(jī)構(gòu)工作和企業(yè)的層面，需要加強(qiáng)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康法律法規(guī)融合或者銜接，譬如安全生產(chǎn)有預(yù)評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，職業(yè)健康也有預(yù)評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，那么這兩項(xiàng)工作就可以結(jié)合起來(lái)做，既節(jié)省企業(yè)的成本，也提升法律綜合實(shí)施的績(jī)效。其次，《意見》規(guī)定了約談告誡、公開曝光等制度，對(duì)重大隱患整改不到位的企業(yè)提出要依法采取停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止供電和查封扣押等強(qiáng)制措施。這些措施，有的是《安全生產(chǎn)法》的要求，有的是市場(chǎng)創(chuàng)新的要求，如約談制度。再次，《意見》通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)解決監(jiān)管的視野不足問(wèn)題，要求“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要建立與企業(yè)隱患排查治理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的信息平臺(tái)，完善線上線下配套監(jiān)管制度”，有利于發(fā)現(xiàn)隱患，并促進(jìn)隱患治理的動(dòng)態(tài)化。此外，事故調(diào)查處理有了改進(jìn)機(jī)制。原來(lái)的事故調(diào)查，很多的強(qiáng)調(diào)追究責(zé)任，把人處理完就完了，沒有強(qiáng)調(diào)舉一反三。對(duì)于是否真正改正到位，沒有人去督查。現(xiàn)在《意見》規(guī)定了“事故結(jié)案后一年內(nèi)，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的地方政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要組織開展評(píng)估，及時(shí)向社會(huì)公開，對(duì)履職不力、整改措施不落實(shí)的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。”這個(gè)規(guī)定突出了以事故為工作導(dǎo)向完善安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制、制度和機(jī)制的工作思路。

體制與機(jī)制

（一）以實(shí)效為依據(jù)，鞏固了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的責(zé)任體制和機(jī)制

首先，在基本理念方面，習(xí)近平總書記在2013年7月18日中共中央政治局常委會(huì)上首次從中央層面提出黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的責(zé)任格局。后來(lái)，總書記在很多場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管。天津港“8·12”事故之后，總書記在安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管之后，添加了一個(gè)“失職追責(zé)”的要求。三年多來(lái)，在國(guó)務(wù)院安委會(huì)和國(guó)家安全監(jiān)管總局黨組的協(xié)調(diào)下，從各省級(jí)黨委、政府到縣級(jí)黨委和政府，都出臺(tái)了安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的文件?！兑庖姟穼ⅰ包h政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”寫到黨中央、國(guó)務(wù)院的文件中，通過(guò)中央文件予以固定，是一個(gè)重大的政治創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，說(shuō)明習(xí)近平總書記提出的安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的理論經(jīng)住了實(shí)踐的檢驗(yàn)，發(fā)揮了重大的作用，成為各方面的共識(shí)，為下一步安全生產(chǎn)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和國(guó)家立法的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。其次，在主要舉措方面，《意見》提出依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單。目前，北京延慶區(qū)等地建立了完備的各級(jí)地方黨委和政府權(quán)力清單、黨委和政府分管領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、黨委各部門權(quán)力清單、政府各部門權(quán)力清單，解決了地方黨委和政府安全生產(chǎn)職責(zé)不清及部門之間安全生產(chǎn)職責(zé)不清導(dǎo)致的扯皮現(xiàn)象，為此，《意見》對(duì)這種成功的經(jīng)驗(yàn)予以了確認(rèn)，明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)分工，如黨委要干什么，人大要干什么，政府要干什么，政協(xié)要干什么，政府內(nèi)部不同部門間職責(zé)如何分工等，在建立權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，提出了匹配的“盡職照單免責(zé)、失職照單問(wèn)責(zé)”，體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰相結(jié)合的原則。

（二）以問(wèn)題為導(dǎo)向，深入開展體制關(guān)鍵性改革

首先，《意見》對(duì)各方面極為關(guān)注的礦山安全監(jiān)察監(jiān)管體制和危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體制改革，提出了改革方向和思路。在礦山監(jiān)管監(jiān)察方面，將整合煤礦安全監(jiān)察和非煤礦山安全監(jiān)管體制，將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)移交給地方政府承擔(dān)；對(duì)于化學(xué)品監(jiān)管體制改革，提出著重加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體制改革和力量建設(shè)，明確和落實(shí)危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、銷售、運(yùn)輸、廢棄處置等環(huán)節(jié)的法定安全監(jiān)管責(zé)任，建立有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，消除監(jiān)管空白，這與各方面希望建立一個(gè)部門統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的“國(guó)家危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管局”的呼吁是基本一致的。其次，《意見》發(fā)揮了人大和政協(xié)的作用，提出“發(fā)揮人大對(duì)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督促進(jìn)作用、政協(xié)對(duì)安全生產(chǎn)工作的民主監(jiān)督作用”，有利于動(dòng)員社會(huì)各界積極參與、支持和監(jiān)督安全生產(chǎn)工作。再次，針對(duì)責(zé)權(quán)利不匹配的現(xiàn)象，《意見》提升了安監(jiān)部門的地位，要求把地方各級(jí)安監(jiān)部門納入政府工作部門。由政府直屬部門到政府的工作部門，地方安監(jiān)部門的重要性得到國(guó)家認(rèn)可。《意見》還把安監(jiān)局納入了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，那么下一步關(guān)于統(tǒng)一著裝，車輛、經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼等問(wèn)題也可以得到順利解決，有利于安全生產(chǎn)工作的規(guī)范化，保護(hù)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的積極性。此外，《意見》授權(quán)安監(jiān)部門在立法和標(biāo)準(zhǔn)方面的統(tǒng)籌權(quán)力，即制定法律草案和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，安監(jiān)部門要提出統(tǒng)籌的意見。安監(jiān)部門既然是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的部門，那么就可以綜合地提出法律和標(biāo)準(zhǔn)立、改、廢的建議，有利于安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的一體化和順暢化，防止部門立法分割的現(xiàn)象。

（三）以共治為目標(biāo)，強(qiáng)化企業(yè)、行業(yè)和中介組織的安全生產(chǎn)作用

首先，《意見》明確了企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，如“五到位”，即要求企業(yè)“建立企業(yè)全過(guò)程安全生產(chǎn)和職業(yè)健康管理制度，做到安全責(zé)任、管理、投入、培訓(xùn)和應(yīng)急救援‘五到位”，強(qiáng)化了企業(yè)的主體責(zé)任。其次，《意見》下放、取消了一些行政權(quán)力，健全了社會(huì)化服務(wù)體系，建立政府購(gòu)買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，發(fā)揮行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的作用，特別是對(duì)中介機(jī)構(gòu)建立了信用評(píng)價(jià)制度。這些措施有利于發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的作用，讓政府回歸監(jiān)管，讓市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)控作用。再次，《意見》突破《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，提出在一些領(lǐng)域開展安全生產(chǎn)保險(xiǎn)的強(qiáng)制化，這是監(jiān)管實(shí)踐的要求，也是2015年天津港“8·12”事故的深刻教訓(xùn)。建議下一步修改《安全生產(chǎn)法》，在某些行業(yè)領(lǐng)域建立強(qiáng)制性的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，在其他行業(yè)繼續(xù)鼓勵(lì)推行自愿性保險(xiǎn)，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，保障企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

宣傳培訓(xùn)和社會(huì)監(jiān)督

（一）宣傳教育既抓住關(guān)鍵少數(shù)，也強(qiáng)基固本

首先，《意見》抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，既堅(jiān)持安全生產(chǎn)黨政同責(zé)，還要求把安全生產(chǎn)監(jiān)督管理納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)內(nèi)容。其次，重視在校和在職安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)，如要求建立完善中小學(xué)安全教育和高危行業(yè)職業(yè)安全教育體系。把安全生產(chǎn)納入農(nóng)民工技能培訓(xùn)內(nèi)容。再次，重視企業(yè)和社會(huì)大眾的安全生產(chǎn)意識(shí)培育，如在企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)方面，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)安全教育培訓(xùn)制度，切實(shí)做到先培訓(xùn)、后上崗”；在社會(huì)教育方面，提出把安全知識(shí)普及納入國(guó)民教育，推進(jìn)安全文化建設(shè)，加強(qiáng)警示教育，強(qiáng)化全民安全意識(shí)和法治意識(shí)，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作的全局性和重要性。這種相結(jié)合的方法既抓住了重點(diǎn)，又夯實(shí)了基礎(chǔ)，如果方法得當(dāng)，會(huì)起到應(yīng)有的效果。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)參與和監(jiān)督，引進(jìn)民事和行政公益訴訟制度

在宣傳培育的基礎(chǔ)上，《意見》設(shè)計(jì)了社會(huì)參與和監(jiān)督的制度。首先，《意見》提出建立安全生產(chǎn)“12350”專線與社會(huì)公共管理平臺(tái)統(tǒng)一接報(bào)、分類處置的舉報(bào)投訴機(jī)制。其次，《意見》參考環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟和行政公益訴訟的做法，提出研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)都屬于公益性的公共安全事項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)立法建立了社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的制度，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟的權(quán)力。《意見》參考此做法，提出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”，就是對(duì)安全生產(chǎn)工作格局的一個(gè)大改革、大創(chuàng)新。這項(xiàng)改革，可以讓社會(huì)組織、社會(huì)公眾和有關(guān)機(jī)關(guān)來(lái)起訴那些有重大安全隱患的企業(yè)，發(fā)揮社會(huì)公眾的群眾監(jiān)督作用，有利于彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，提高安全生產(chǎn)監(jiān)督的效率，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)多元共治。至于如何設(shè)計(jì)民事公益訴訟制度和行政公益訴訟制度，誰(shuí)可以提起安全生產(chǎn)民事公益訴訟，誰(shuí)可以提起安全生產(chǎn)行政公益訴訟，提起訴訟的前提條件是什么，是否可以合并公益訴訟，可以提出哪些訴訟請(qǐng)求，公益訴訟和私益訴訟如何銜接等問(wèn)題，有待于進(jìn)一步的研究和試點(diǎn)。

編輯 韓 穎